构建地方税制的现实约束与优化方向_地方税论文

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       营业税改征增值税(以下简称营改增)意味着过去作为地方税主体税种的营业税将逐步退出，地方税体系面临重构，需要加速完善地方税体系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”，为今后我国地方税体系完善指明了方向。现行地方税体系存在税种划分不科学、税制结构不合理、征管机制不健全等问题。应逐步弱化地方政府对土地财政及政府债务的依赖，使财政建立在更为扎实的基础上。

       一、地方税体系面临的现实约束

       (一)区域发展不平衡

       我国东、中、西部地区经济发展水平、资源禀赋、城市化水平等方面存在差异，意味着各地在制定税收政策、选择主体税种时应因地制宜，不能搞“一刀切”。随着资源税征税范围的逐步扩大及计征方式的转变，资源丰富的西部地区可将资源税作为地方主体税种，而经济发达、城镇化水平相对较高的东、中部地区则可考虑将城建税和房地产税作为地方主体税种。同时，经济发达地区由于税源相对充足，可在省、市县之间对税权、税种等进行合理配置，实行分级分税管理，而经济落后地区由于总体税源不充足，很难在地方各级政府间有效配置税权、税种，所以实行分级分税可能进一步加重基层财政困难。[1]

       (二)可能存在的利益与观念阻碍

       随着经济的发展，分税制改革以来各级政府之间、政府与市场之间、市场主体之间形成的思维模式和利益格局所带来的矛盾和问题日益凸显，一些既得利益集团安于现状、以求稳定的心理很可能成为改革的阻力。因此，在地方税体系重构过程中，其渐进式“增量改革”所带来的改革红利会受到一定程度的挤压。[2]中央和地方在推行各项财税改革政策之前，既要综合考虑社会各方面的现实利益和矛盾，稳定改革的心理预期，从而找到政策的突破口和平衡点，又要做好政策的动员和宣传工作，通过对一些僵化的思维观念进行有效引导，从而减少政策推行阻力、释放改革红利。

       (三)税收征纳双方税收意识相对薄弱

       我国公民纳税意识普遍较弱，这既有来自公民自身的对税收认识不足问题，也有来自税收征管部门的征管理念问题。一方面，纳税人追求利益最大化是其现实选择，而在偷逃税利益确定的情况下，风险偏好者会出于机会主义心理而倾向于偷逃税。加上部分纳税人对税收功能、税收法律认识不够，没有认识到税收对政府履行职能、提供公共产品的重要意义。另一方面，由于我国现行税收征管模式是以对单位纳税人征税为主建立起来的，税务机关并未建立以自然人纳税人收入和财产信息为主的数据库系统，而且税务机关与银行等机构之间信息尚未实现共享。[3]税务机关在征管中处于信息劣势地位，加上税源监控手段落后，导致其促使纳税人依法纳税的能力较弱。

       (四)地方财力约束

       现行地方税体系存在地方税权及主体税种缺失等一系列问题。由于政府间规范的财权、事权关系尚未形成，“财权上移、事权下移”造成地方政府收不抵支，基层政府债务负担重。同时，地方政府的“以地生财”模式导致财政和金融风险的不断积累，土地财政转型同样迫在眉睫。[4]因此，急需通过完善地方税体系，形成中央、省、市县三级政府所需的稳定的财力机制，以更好地实现税制结构优化和经济社会和谐发展的双重目标。

       二、坚持财政适度分权应是税制改革的主基调

       (一)财政适度分权是我国经济发展的必然选择

       从新中国成立伊始实行高度集中的统收统支财政体制，到20世纪80年代实行的财政包干制，再到1994年实行分税制改革，中央与地方的财政关系呈现明显的集权、分权、集权的演变特征。我国人多地广，财政集权有利于加强宏观调控，集中力量办大事，但不利于地方因地制宜发展地方经济。而过度放权则会削弱中央宏观调控能力，易导致地方保护主义问题，不利于统一市场的形成和生产要素的自由流动。因此，统收统支财政体制和财政包干体制均具有不可持续性，财政适度分权是我国经济发展的必然选择。财政适度分权既可促进地区之间的有效竞争，提高政府工作效率，又有利于加强地方财政监督，使地方更好地提供公共产品和服务。

       (二)财政适度分权是现实经济发展的需要

       1994年分税制改革对我国整个财政体制和经济发展产生了重要影响。这种以经济放权为特征的财政体制有利于调动中央和地方积极性，但也造成财权上移、事权下移，省以下各级政府之间并没有实行规范的分税制，而是夹杂旧体制的分成包干制特征，使地方财政逐步吃紧而寻求预算外收入和土地财政收入。因此，地方政府支出高度依赖中央的税收返还和转移支付这一现实困境，问题不在分税制本身，而在于省以下政府没有建立起规范的分级分税制度。党的十八届三中全会明确提出“适度加强中央事权和支出责任”，体现了事权上移、减轻基层政府支出压力的改革目标，这也是当前地方政府债务压力较大背景下财权分权的必然选择；提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，体现了财政分权是中央集中财力的现实需要；提出“发挥中央和地方两个积极性”，体现了地方税体系建设的重要性，而地方之间财权、事权的合理配置无疑也是建设地方税体系的重要内容；提出“允许地方政府通过发债等多种形式拓宽城市建设融资渠道”，则是赋予地方政府举债权力，以盘活地方经济。

       现行分税制改革并不彻底，需要把经济分权进一步贯彻到省以下，给予地方政府更多的财权。需要克服长期形成的权力经济模式、旧有经济体制的管理意识等问题，推动地方财政分权的规范化运行，[5]实现居民的自由流动、收入不受迁移影响、地方政府透明高效等。进一步分权的同时，需要加强包括改进预算管理制度、加强地方政府考核和民主监督机制建设等工作，转变唯GDP论，转而专注民生工程建设，不断推进政府间财政关系的法治化和规范化。因此，以进一步放权为特征的地方税体系建设包括赋予省级、市县级政府适当的税权和举债权等权力，既是解决现行分税制各种问题的基本出路，也是营改增推进下地方财力收不抵支的现实选择。而进一步放权并不代表没有制度约束和机制设计前提下无条件的放权让利，中央向地方适度分权以调动地方发展的自主性和创造性，并把地方政府权力关进制度的笼子，以体现法律制度的约束性、严肃性和权威性。

       三、完善地方税体系的原则及改革取向

       中央政府财力是国家宏观调控职能正常履行的必要保证，需要首先明确地方财政收入增加与中央宏观调控并行不悖，按照财权与事权相匹配、财力与支出责任相对等要求，逐步完善地方税体系。既要发挥好整体税系的功能，又要注重各税种在筹集收入、资源配置、调节收入分配等方面各自具备的功能，不过分强调某一税种的收入规模和作用，从而实现税制的优化配置。地方税体系建设是一个系统工程，需要高度重视顶层设计、一揽子推进、分步实施的逻辑递进顺序，[6]同时把握好改革原则和取向。

       (一)地方税体系的构建原则

       1.因地制宜原则。一国合理的税收制度的建立必然与其政治体制、领土面积、资源条件、经济发展水平等因素密切相关。我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族国家，各地地理位置、资源禀赋、自然条件、文化习俗等不尽相同，经济发展水平不平衡，在税源结构上也存在很大差异，这就需要在地方税体系建设中体现地区差异性和灵活性。同时，我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济正在发展建设过程中，市场机制及法律法规仍有待完善。尽管中央在财权财力上相对集中有其必要性，但应逐步赋予地方政府适当的税权，以提高地方在经济发展中的主动性、积极性和灵活性，更好适应各地税源的实际差异和经济发展的不同基础与水平。

       2.税收法定原则。税收法定原则主要包括税种法定、税收要素法定、程序法定，要求征纳双方都必须依法办事。从国际经验看，绝大多数发达国家都颁布了《税收基本法》或《地方税法通则》，给予税收领域最高法律地位和效力，以有效约束税收基本活动。践行税收法定原则既有利于稳定各级政府间的税收分配关系，保证税收活动的正常有序进行，又可减少实际工作中的摩擦，提高纳税人的纳税遵从度，更好体现税法的权威性与稳定性。我国现行税法多以税收行政法规形式颁布，容易出现与税收法定原则相背离的情况，且缺乏权威性与稳定性。因此，作为税法改革的基本原则，为实现税收法治化，应将税收法定原则贯彻于税收法制建设的各个环节。

       3.宏观税负稳定原则。2003年以来，我国不同统计口径的宏观税负均呈上升趋势，已在一定程度上影响市场主体的活力(见表1)。因此，我国税收制度建设的整体方向应是结构性减税。营改增作为结构性减税的重点，于2012年1月1日起在上海市交通运输业和部分现代服务业展开试点，并迅速推向全国营业税覆盖的大部分行业。当前，地方税体系建设应以稳定国家宏观税负为原则。值得注意的是，地方税体系建设包括保有环节的房产税扩围及环境保护税、遗产税与赠与税的开征，虽然居民总体税负不会因此增加，但仍会给部分居民带来一定程度的税负增加，所以应充分考虑这些直接税开征扩围可能面临的现实阻力。

      

       4.与地方政府层级相匹配原则。地方税体系的构建需要统筹考虑省、市县两级政府的事权范围和财力需要。省级层面上，应坚持以财力集中调度为原则，科学合理分配省级以下各级政府间的财力，既要做好财力的纵向配置，又要做好财力在各级政府间的横向配置，从而实现公共服务均等化目标。市县级层面在构建市县级主体税种方面，应充分发挥地方特色，寻找符合地方特色的税收增长点，以实现税收“取之于民，用之于民”。乡镇作为县级政府派出机构，则应更多发挥好信息优势和能动作用，做好相关税种改革的前期数据采集、居民调查等工作。

       (二)地方税体系改革取向

       1.税制结构的逐步优化。从现行营改增、房产税、资源税等各项改革看，逐步降低流转税比重，提高所得税比重，降低间接税比重。提高直接税比重不仅是优化现行税制结构的重要内容，也是缩小收入差距、实现公共服务均等化的必要途径。

      

       2.地方财力的可持续。营改增总体上会导致地方政府财政收入降低，将进一步加大地方政府的偿债压力，加上土地财政已难以为继，更容易导致地方财政风险积累。因此，地方税体系构建的基本目标应是弥补地方财力缺口，降低地方积累的金融风险和财政风险，通过逐步扩大地方税收税基，增强地方税收能力，提高地方税收入占地方本级财政收入的比重。

       四、扁平化——地方税收体系的优化方向

       (一)地方政府层级扁平化为地方税体系优化提供制度基础

       基于经济社会发展需要，减少地方政府行政管理层级已成为世界各国的普遍做法，并取得了较好的实践效果。[7]世界200多个独立国家中有65％以上的国家实行二、三级制，只有约10％左右的国家实行四级制或以上级制，地方政府层级总体呈扁平化趋势。甚至美国、俄罗斯、澳大利亚等一些国土面积较大的国家，地方行政层级安排也都以二、三级制为主。而无论从我国政府层级历史演变，还是从目前世界各国政府层级的实际看，采用我国当前从中央到地方的省、市、县、乡镇五级政府结构①都是为数不多的。可以肯定的是，五级政府架构在新中国成立伊始的国家治理中发挥了不可替代的重要作用。但随着经济社会的发展，特别是信息化发展带来的政府高效运行，五级政府结构的弊端逐渐暴露出来。20世纪80年代，为缩小城乡差距，以相对发达的市域经济带动周围的县域经济而推行的“市管县”制度，导致“市卡县”“市挤县”“市刮县”甚至“市压县”等诸多问题，其主要原因是我国大部分市域经济自身实力还不足以辐射周边地区，再加上“锦上添花”式发展模式在唯GDP考核推动下，反而导致市县经济差距逐步扩大、矛盾增多，“市管县”制度下县域经济负债累累，基层财政风险凸出。过多的政府级次安排不仅带来财政供养人口居高不下，而且各政府层级间委托—代理效率较低，信息失真问题严重。同时，过多的政府层级安排也不利于政府间税权、事权的有效划分与合理配置，由行政隶属关系决定上下级政府间财政关系带来的基层财政困境也难以有效解决。因此，适当减少政府层级不仅有利于充分发挥地方政府的信息优势，以便更好地提供公共产品和服务，而且有利于政府的廉洁高效，以及促进政治、经济、社会可持续发展。这应是我国政府改革的方向之一，同时也会为财政层级扁平化创造制度条件。

       (二)地方税体系扁平化改革的基本架构

       从“十一五”规划正式提出实行财政省直管县到“十二五”规划试点行政省直管县可以看出，规划层级角度已为三级政府架构：中央、省、市县，地级市更多发挥区域中心城市辐射作用。而省直管县、乡财县管等一系列省以下财政管理体制的创新举措，一方面提高了财政资金的运作效力和监管力度，有效缓解了基层财政困境；另一方面对我国财政层级扁平化改革做出大胆探索，为行政体制改革和税制改革搭起桥梁。通过将政府层级从原有的五级压缩成三级后，可使省以下财政收入的划分更加规范，进而厘清分税制实施以来省以下层级财政管理体制难题，同时也可一定程度上解决省以下财权与事权不匹配问题，减少市对县的干预，进而避免市级财政对县级财政的财权上收和事权下放问题。

       因此，财政体制改革今后的基本方向应是中央、省、市县三级财政收入，中央、省、市县、乡镇四级财政支出。由于农业税取消后以农业为主要财政收入的乡镇层级基本已上没有财政收入来源，所以无从谈论如何建立乡镇实体财政问题，但可通过乡镇综合改革，逐步将一般的乡镇变成县级政府的派出机构。一方面，可通过压缩政府层级的办法实现财政层级扁平化，进而提高行政效率，减少不必要的行政开支；另一方面，考虑乡镇在信息收集、居民偏好等方面具有相对优势，在构建与政府层级相匹配的地方税体系中，可将其作为县级政府的派出机构，明确职能，发挥好其信息比较优势。乡财县管及从财政省直管县到行政省直管县，②都是我国政府进行财政级次扁平化改革的有效实践，建立中央、省、市县三级政府架构成为未来政府层级发展的必然趋势。因此，我国地方税体系的完善，应从省以下财政体制、行政体制改革统筹考虑。

       注释：

       ①根据《预算法》，我国现行政府层级有五级：中央、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州)、县(自治县、县级市)、乡(民族乡、镇)，各级政府为独立利益主体。但现实中却由行政隶属关系决定。

       ②安徽省于2012年3月开始在宿松县、广德县两地试点省直管县行政管理体制改革。从试点实际效果看，行政省直管县扩大了县级自主权，提升了行政效能。但试点仍在原有的行政区划框架下，导致干部管理、机构设置、行政管理幅度方面出现一些问题，因此，迫切地需要对此项改革进行顶层设计，因地制宜，分类推进。

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