清代“摊丁入亩”政策研究，本文主要内容关键词为：清代论文,政策论文,摊丁入亩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] K207 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6917(2007)02-0118-04
雍正朝的“摊丁入亩”政策被称为“良法美政，归于大同而无业贫民永沐”，因而作为清朝统治者标榜自己的恩政载入史册，故各种文献，如清三通、清会典等都不惜笔墨，大肆加以渲染。“摊丁入亩”作为一项顺应当时历史潮流的变革，具有一定的积极意义，它将中国近两千年来的封建赋役征收引向丁地合一的趋势，取消了徭役，并在法律上废除了封建人头税，从而极大地削弱了封建依附关系。此外，“摊丁入亩”的政策客观上减轻了无地少地者的负担，有利于缓和阶级矛盾，巩固统治基础。但由于“摊丁入亩”政策从一开始就被打上了封建主义的烙印，因而无法从根本上解决由封建社会自身的缺陷而产生的社会问题。
一、“摊丁入亩”的分摊不均问题
“摊丁入亩”政策的实施从一开始就不是一帆风顺的，因为从这一政策实施开始就没有处理好均匀分摊赋税的问题，从而影响了上自豪强富户，下至黎民百姓各阶层的利益。
“摊丁入亩”政策的初衷是使全国赋役负担达到某种合理、平均地分配，使纳税人的财产与其赋税负担成正比，从而保证国家的正常税收，维持庞大的国家机器的正常运转。而拥有大部分田产财富以及仆佣佃户的豪强富户无疑成为这种新制度最直接的目标。因而从一开始，“摊丁入亩”政策就受到各地富户缙绅的强烈反对。以浙江省为例，雍正四年(1726年)八月，浙江巡抚李卫折奏该省百姓因“摊丁入亩”政策而形成两派争斗。“如浙省向来有丁归粮办一事，经均摊将妥，乃有田多丁少之土棍，蛊惑百余人齐集巡抚衙门，喊叫，拦阻摊丁。彼时，法海惊慌失措，即令官员劝散，暂缓均摊之议。及后又被有丁无田情愿均摊者，窥破伎俩，复聚集乡民围辕吵闹更甚，又有一班门面丁差亦为效尤……而该守……竟手足无措，不能驱逐……司道若不知者。”[1] 很明显，在浙江省，由于阶级权益受到威胁，“摊丁入亩”政策遭到“田多丁少”的富户强烈反对。这些富户们因占有大量田地而被加派到较之以前更重的赋役负担，其既得利益受到威胁。
那么，为何一般“有丁无田”的乡民也会深感赋役不均之苦，享受不到新政策的好处？这可从湖北钟祥县的事例略窥一斑。“雍正九年三月，湖北钟祥县百姓因摊丁不公聚众闹事。……是月，县差下乡催征加丁银。二十二、二十三，全县十三乡百姓于城东武当宫聚众呼吁。知县王世经并不晓谕解释，即知会城守武官司率兵役出城捕人”，导致百姓“堕水溺死者一百数十人”。钟祥县民众抗粮案，正是由于“摊丁入亩”后赋役分担不均造成的。“钟祥县向额丁少粮重，照通省均摊，于原额丁银二千四百三十两九钱外，又增加丁银三千五百八十六两一钱。”“本县原有明代官庄、屯田、更名田等，每亩纳银四分九厘，六分二厘、八分二厘不等，比民田上则一分六厘过重，再均派加丁，则重者愈重。”摊丁不均非但无法使贫民享受优惠，反而使其负担更加沉重，从而激发了人民的抗粮行动。事后，湖北巡抚王士俊也清楚地认识到：“湖北通省均摊(丁银)，致有以此县钱粮代赔别县之丁赋，无怪激成民变。”[2] 最后统治者也无力解决这一分摊不均的问题，只是将这一部分增加的钱粮摊入荒地。实际上，即便如王世俊主张，将通省均摊改为就各州县分摊，虽从全省的角度解决了分摊不均的问题，但具体到一县之内每个人丁个体，这种不均衡的情况仍然无法彻底解决。
而这种情况是普遍存在的，直隶、山东胶州、江西袁州、山西万泉安邑等县亦都如此。雍正六年(1728年)十月初二日己卯，兰州按察使李元英奏称：“摊丁入亩，他省以本州本县之额丁均入本州本县之地亩。原额外，负担无增减。而甘省按通省额征银粮通计合算，额征多，摊丁亦多，致各州县有比原额多二三千两者，因之纷纷具承，以为摊丁不公。本日，从岳钟琪奏，陕甘摊丁入亩已经题准”，“但甘属河东地方粮轻而丁多，河西地方粮重而丁少。请将二属各自均派，河东丁随粮办，河西则粮照丁摊”[3]。甘肃同样深受摊丁后赋役不均之苦，因而也被迫依据当地具体情况分别予以办理。
“摊丁入亩”政策历来被归结为清统治者爱民如子的“德性”，是“至仁之政”、“惠于贫民”的恩恤旷典。但从前面论述可以看到它存在无法避免的弊端，即无法均匀地分摊赋税，从而无法有效保证赋税的顺利征收，更无法达到减轻人民负担，缓和阶级矛盾的需要，因而遭到上至豪强富户，下至贫民百姓的反抗。这使得“摊丁入亩”政策实施的进程变得缓慢而困难重重。
二、“摊丁入亩”的溢额多征问题
“摊丁入亩”政策并不能维持固定的征税数额从而抑制人民逃避税收。清朝前期实行“永不加赋”的措施时，曾希望通过将丁口数额固定下来的方法来保证丁银征收，避免人丁流失，加强对人民的控制。但是由于“永不加赋”的措施表面上固定人丁数额，实质上却无法使人丁附着于土地之上。“永不加赋”并非“毋增毋减，定为常额”，而实质上使人丁数字增多。由于“摊丁入亩”政策的丁银数字是建立在“永不加赋”的定额基础上，因而“摊丁入亩”政策施行之时，人民就负担了更为沉重的赋税。
关于实施“摊丁入亩”政策之后，丁银税额是否是清政府官方公布的定额数字，可将清朝官方的定额数字与清乾隆年间各省编订的行省通志中相关材料所反映的实额数字制成一表(见表1)进行比较。
注：表1中数据据以下文献中的相关数据统计得出：《钦定大清会典》，台湾新文丰出版公司，1976；《钦定大清会典事例》，台湾新文丰出版公司，1976；唐执玉，李卫监修.《畿辅通志》，台湾商务印书馆，1986；赵弘恩监修.《江南志》，台湾商务印书馆，1986；嵇曾筠监修.《浙江通志》，台湾商务印书馆，1986；谢旻监修.《江西通志》，台湾商务印书馆，1986；郝玉麟监修.《福建通志》，台湾商务印书馆，1986；迈柱监修.《湖广通志》，台湾商务印书馆，1986；李瀚章监修.《湖南通志》(光绪)四十八卷赋役志户口一.商务印书馆影印，1935；田文镜监修.《河南通志》，台湾商务印书馆，1986；岳监修.《山东通志》，台湾商务印书馆，1986；觉罗石麟监修.《山西通志》，台湾商务印书馆，1986；刘於義监修.《陕西通志》，台湾商务印书馆，1986；许容监修.《甘肃通志》，台湾商务印书馆，1986；郝玉麟监修.《广东通志》，台湾商务印书馆，1986；金鉷监修.《广西通志》，台湾商务印书馆，1986；鄂尔泰监修.《贵州通志》，台湾商务印书馆，1986；鄂尔泰监修.《云南通志》，台湾商务印书馆，1986。
参看表1的同时，应注意以下几个问题：(1)上列表格“实额”数据根据《四库全书》中各省通志记载摘入，但由于各省通志编纂时间有所不同，因而各省数字依据不同年份记载。(2)各省通志编纂没有统一体例，各行其是，同时也因为各省征发赋役政策依据不同的社会经济诸方面特殊性，资料记载既不完备，也不容易统计。所以笔者采取光绪朝《大清会典》的“康熙五十年定额”数字与雍正年间的实额数字进行比较。(3)各省在康熙末年至雍正年间，土地、人丁等变化很大，其中有卫所归并、更名校丁、行政区划的变动等诸方面的增减变化，笔者一般将当年民丁、丁银实额，按照五十年定额颁布时的土地、人丁、丁银情况予以还原，以便二者的比较能基于同样的基础。(4)实际上，每一省的丁银都无法绝对维持康熙五十年(1711年)公布的定额数，而定额或实额同时也有各种不同的说法。例如，有关定额数字，如直隶省定额丁银，据《清会典事例》，“直隶布政司，民丁屯丁税共四十二万四千四百四十四两一钱九分八厘”，《朱批谕旨》则有：“(雍正元年)，……查通属……丁银共四十二万零八百两丁银……”。两说前后相差3000余两。这可以归结编审时间不同以及人丁丁银因归并带来的增减。另据《朱批谕旨》，雍正二年(1724年)，山西请摊丁入亩，布政使高成龄奏，“查山西通省民屯田地……民屯丁徭共额征银六十五万一千六百八十五两”。而《清会典事例》，“山西布政司……共银五十六万三千七百十三两九钱九分，地差银七万八千二百九十三两二钱”，差额高达万余两。因而，本文谨按《清会典事例》的记载进行比较。而实额数字更会随着具体征收情况，如加恩减免、归并等诸多复杂的原因而出现变动不居的情况。因而这里所进行的比较是就其大体上的变动趋势而言，无法对其准确的变动额度作出论断。(5)四川一省一向以粮派丁，征收丁条粮银，丁粮合编，这使得笔者无法将丁银变化前后的数额较为准确的统计出来。奉天一地多属旗民聚居地，丁银收入很少，且此后垦荒者流动不定，未征丁银，所以本文皆不涉及此二省。
通过表1对各省丁银的实际征收情况来看，“摊丁入亩”政策反映出如下弊端：首先，大部分省份丁银出现增额，并非保持定额数字。换句话说，自“永不加赋”至“摊丁入亩”，统治者一直打着“定为常额，毋增毋减”、“天恩浩荡，亘古未有”的旗号，要求各省人民顺从地承担封建义务。所谓“有道明君”不过是更懂得如何缓和阶级矛盾，保证人民基本的生存条件，其总的出发点仍是维护自身的利益。“永不加赋”、“摊丁入亩”政策都是在这样的背景下产生的，因而这些措施也不可能从根本上改变清朝赋役体系的面貌。其次，除了正额征收的丁银赋税外，统治者还有很多巧立名目的额外税收，如江苏、安徽省除丁银征收外还有杂办银，亦属于徭役范围，但并非丁银正项。本文主旨在于考证实施“摊丁入亩”政策前后，属于丁银正额范畴的赋税情况，因而无法考订这许多杂税。但笔者认为以上提到的杂派赋税仅仅是冰山一角，更多的名目没有暴露出来。而仅从这些杂派税收堂而皇之与正额税收一起出现而言，就可以了解清代的赋税政策在控制税收、维护社会秩序的问题上收效不大。
比较实施“摊丁入亩”政策后各省丁银、人丁变化的情况，可将其分为4类，其中出现增丁情况的省份情况如下(见表2)：
表2表明，在表1涉及的17个省中，共有10省出现丁额增加的情况，从分布区域来看，这10省遍布全国东西南北，既有富饶的江浙地区的省份，也有较为偏远的云南。可见，这种丁银增加的情况反映了摊丁之后总的赋税趋势。其中浙江、福建、湖北、云南4省情况最为突出，丁银数均超过了1.1万余两。
表2还揭示了人丁两种不同的趋势：其一，增丁、增丁银。以上9省中，6省有人丁加增的情况。清统治者自宣布“永不加赋”起将人丁数定为常额，不加增减。但事实表明，摊丁入亩之后，不仅丁银出现了增加，人丁也随之增加，封建剥削在摊丁之后实际上加重了。其中江苏布政司人丁增加16万之多，这固然与该地区经济发达有关系，但也清楚地表明清政府扩大了这一地区的征税范围。这些多余的人丁并不属于免赋的范畴，因而可以推测它是在摊丁入亩的过程中在各种名目下被巧妙地加进去的。可见“良法美政”也会被统治者找到制度的缺口，从而满足自己的统治需要。另外，广东地区的数据并不完整，其所谓新增丁口、额外升科人口及屯丁人数都没有在数据上表现出来，因而无法确知其人丁数字的增减情况。其二，减丁、增丁银。出现丁银增加、人丁减少的情况的省份有两个——河南与福建，在此简要论述。河南省属于传统的农业大省，人口土地众多，地主阶级势力较大，土地较为集中，绝大部分无地少地的贫农要么逃往外地谋生，要么沦为佃仆或雇工，以致人丁出现减少的情况，这种减少甚至达到100万以上，这也与河南省辖区在摊丁前后经历很多变动有关。河南与周边的省份互有归并的情况频繁发生，因而数字有较大变化。而福建地狭人多，很多人被迫采用其他的谋生方式，加之商贸活动比较发达，大量人口脱离农业，因而也出现人丁减少现象。福建省大部分土地的拥有者虽然面临着人丁减少的压力，但可以依靠发达的租佃制为其提供足够劳动力。由于土地成为丁银征收的依据，在国家的赋税政策改革的压力之下，地主不得不将自己通过租佃制度得来的利润上缴给国家，即便是国家提高了丁银征收数额之后。
虽然受到各种原因影响，这种丁银加增的趋势并非十分的明显，但在大力推行“摊丁入亩”的雍正朝，就已经出现了这样大范围的赋税增加情况，这不得不归结为“摊丁入亩”政策本身难以解决的问题。实施“摊丁入亩”政策后，政府加在土地上的丁银实际上由贫苦的佃农雇工承担。丁银并入地赋一起征收，土地成为征收赋税的凭据，表面上无地少地的贫民因此摆脱了丁银的征收，实际上，为了维持生计，他们不得不租用地主土地或出卖劳动力，沦为地主的佃农、雇工。清代租佃经济在清初已经成为一种普遍现象，这也表明，大批农民失去土地成为佃仆雇工。正如《中国通史》第十卷论述的“从商品经济发达的江浙地区，到边远的贵州地区，从江南到江北，雇佣长短工进行农业生产，已经成为社会中的常见现象。”这样，佃农雇工就成为大部分土地的真正劳作者。他们或通过交纳地租，或通过领取工值的方式谋生。但显然地主在产品分配中占据绝大部分，佃农雇工仍然徘徊在贫困线上。因此，这些赋税钱粮的真正负担者仍然是佃农雇工。
三、“减丁”背后的“流民问题”
实施“摊丁入亩”政策后还出现了减丁减丁银的情况。从下表(表3)可以看出共五个省份出现了丁银减额的情况：
表3表明，在以上各省中直隶、陕西二省丁银减少数额均达到1.1万多两以上，减幅较大。陕西人丁减少竟达10万以上。这主要是由于实施“摊丁入亩”政策后，人民负担没有减轻，反而有所增加，逃亡外地躲避赋税的情况愈演愈烈。统治者无法维持康熙五十年(1711年)固定数额，只好减少数额，试图延缓人民逃亡的趋势。人丁的减少表明了另一个问题：实施“摊丁入亩”政策后农民逃亡的问题仍未得到解决。
雍正时期前承康熙，后启乾隆，是康乾盛世的过渡阶段。这一阶段政治清明，社会较为稳定，经济相对发达，大规模的自然灾害并不频繁，按照常理推测，人口必然处于增长的态势。因而此时人丁的减少无疑是在重税之下产生的。据《清朝通典》载“(雍正六年)，川陕总督奏：湖广、广东、广西等省民人挈眷入川逃荒者……。上谕，去岁湖广、广东并非甚歉之岁，江西广西并未题成灾，何远赴四川者如此之众？此皆本省大小官吏平日全无抚绥，以致百姓失所……”这则材料清楚地表明，上述四省人民流入四川并非灾荒之故，而是迫于重赋而背井离乡。
雍正时期的流民问题发展到乾隆时，其规模和范围日渐扩大。据《清会典事例》，“(乾隆五年)，议奏寄居奉天府流民设法行遣，陆续令回原籍”；“(乾隆八年)奏准山西陕西边外蒙古地方，种地民人甚多”；“(乾隆十年)题准粤省在台湾人民，情愿挈眷者，止许取妻子”；“(乾隆十二年)题准，挈眷赴台湾完聚者，地方官取具，邻右保结，将般取祖父母、父母、妻室子女”。而据《清朝通典》，“(乾隆二十七年)定内地流民潜入宁古塔之禁。其现在查出宁古塔种地流民，于吉林乌拉伯部都纳等处安插，编入里甲”，“(乾隆二十八年)，定江西、安徽、浙江等省棚民稽查之例。凡棚民有室家者，准其隶籍编入，其单身赁垦之人，令于原籍州县颁给印票，及认识亲族保领方许编入保甲”。上述资料表明，乾隆年间大批流民涌向东北或东南沿海，他们的目的地越来越趋向原本自然环境较差的地区，如宁古塔原为清政府流放犯人的地方。这表明，统治者希望通过“摊丁入亩”政策减轻赋役负担、安辑人民来固定税收的方法并没有取得理想的效果，他们无法控制赋税征收从而稳定社会。
可见，“摊丁入亩”政策并未减轻人民负担，相反，它促使大批农民逃往外地，流民问题越来越严重。
另外，“摊丁入亩”也没有解决因经济发展而出现的商民流动问题。据《清文献通考》，“(乾隆二十二年)，……定保甲之法，凡客民在内地开张贸易或置有产业者，与土著一类顺编，其往来商贾，踪迹无定，责令客长查察。……矿厂丁户，责令厂员督率厂商课长及峒长炉头等，编查各处煤窑，责令雇主将佣工人等，册报地方查核……”“摊丁入亩”政策同样没有处理好工商行业的发展的问题。
综上所述，实施“摊丁入亩”政策后，人民的负担没有减轻反而加重，这足以令人窥探到清代赋役体系微露的衰亡征兆。就“摊丁入亩”政策而言，其主要目的在于帮助统治者将有一定资产的中间民户阶层通过土地固定下来保证赋税征收。但上层富户仍然通过种种渠道逍遥于制度之外，大批依靠租佃方式谋生的贫民始终都是整个封建剥削的主要承担者。这也表明实际上“摊丁入亩”政策改变的只是封建赋役制度的形式，它没有也不可能从根本上改变封建剥削的基础。