市、县、乡三级地方政权的机构改革和制度创新研究——3.新时期乡镇政权建设若干问题研究述评，本文主要内容关键词为：政权论文,述评论文,新时期论文,若干问题论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.12 文献标识码：A 文章编号：1371-1351(2006)06-0024-04
改革开放以来，我国乡镇政权体制改革已经进行了数次，虽然每次改革之后各地都反映成效很大，但是，如果把二十年的改革做一个总的检验，却发现机构就是在这样的改革中不断扩大，人员就是在这样的改革中不断增加，显然陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。如今伴随着农业税的取消，农民与国家的分配关系发生了根本性的变化，乡镇政权建设正面临着一场历史性的巨大变革，乡镇政权体制改革已成为目前社会各界讨论的热点问题，本文拟就此问题从以下三个方面加以述评。
一、乡镇职能的转变
关于乡镇职能的转变问题，有人认为，市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等四个方面，在这四个方面的职能中，乡镇基本上不具备履行经济调节职能的能力，也没有市场监管的能力，真正需要抓实抓好的应该是社会管理和公共服务。因此，按照乡镇职能的基本定位，乡镇政府的职能应当是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能。具体而言，强化社会管理主要是加强乡镇落实国家法律法规和方针政策、维护农村社会稳定、管理公共事务、促进基层组织建设、保障公民合法权益的职能，如矛盾纠纷调解、安全生产、计划生育、民政优抚等；强化公共服务主要是围绕发展农村经济和为“三农”服务，搞好农村基础设施建设、改进农民生产生活环境、健全农业社会服务体系、发展农村文化教育等社会公益事业，如兴修农田水利设施、农业实用技术推广应用、培育和引导农村市场的专业化合作组织等；削弱、淡化的职能主要应该是经济管理职能，即乡镇能够干预农民、企事业单位、个体经营者生产经营活动的管理权限；转移、合并的职能主要是不再从事应由上级政府承担而不应当委派乡镇从事的职能、管辖的事业单位经营性职能等。[1]也有人认为乡镇政府的职能除了社会管理、公共服务职能以外还包括组织协调职能。因为乡镇要协调好各服务中心、农村经济合作与社会中介组织的关系，加强农户与市场的联系；协调理顺好村委会、农产与信用社等农村金融组织的关系，为农业生产提供资金保障；协调村委会与各种经济组织及上级行政部门的关系，严格制止损害农民利益的行为，防止农民负担反弹；协调设在乡镇的派出机构，使基层公安、工商、税务等机构能够围绕乡镇中心工作形成一盘棋，积极主动地为乡镇经济和社会发展服务。[2]
笔者认为乡镇职能的转变应体现以人为本的思想，在构建社会主义和谐社会的今天，要强化以下三个基本职能：
一是服务农民的职能。从当前农村实际情况看，农民最缺乏的是服务，政府能够提供而且应该提供的也是服务，为“三农”服务工作的空间和潜力都很大。乡镇工作应该尽快改变服务工作滞后、服务能力弱、服务水平低、服务效果差的状况，围绕提高农业综合生产能力，保护和发展粮食生产能力这个主题，以促进农民增收为核心，结合当地实际，做好下面三个方面的工作。首先，要搞好科技服务，组织专业人员、科技爱好者、回乡知识青年成立农民科普协会，通过培训和科技示范村、示范基地和示范户的带动，使更多的农民掌握农业科学技术；积极引导发展农业生产，帮助各村出点子、找路子、想法子，引导村干部转变观念，提高素质，及时提供产前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧；其次，要强化农业信息服务，以现代信息技术为手段，建立乡镇信息网络平台，捕捉农业生产方面和各类市场供求信息，及时提供给生产协会和广大农户；最后，要积极开展社会保障服务，通过建立农村新型合作医疗制度、开展农村低保等扶贫解困工作，加快农村社会保障体系建设。
二是保护农民职能。保护的实质是维护农民的合法权益，特别是基本的生存权、生产权。比如，由于农村人口居住较分散、有文化的青壮年外出较多、农民自我保护意识和能力较差、农村基层执法力量薄弱等一系列原因，一些地方农村盗窃犯罪不断，黑恶势力抬头；假冒伪劣产品“上山下乡”，劣质农资和食品流入农村，农业的正常生产和农民的食品安全受到影响；农村环境污染加重，农民生存安全受到威胁。因此，乡镇工作要为农民提供全方位的保护，保障广大农民在安全的环境下生活、生产和发展。
三是组织农民职能。目前的农村基本生产单位还是家庭，其生产经营规模较小，应对自然灾害、克服生产生活困难、抵御市场风险、保护自身权益的能力低。这些弱质特点，客观上要求按农村实际和市场规律把农民组织起来，提高农民的组织化程度。譬如，建立健全农民专业合作组织和行业协会，充分发挥其在连接市场和农民、农民与农民、政府与农民之间的桥梁和纽带作用；组织农民开展村内“一事一议”活动，引导农民发展生产，建设家园，实实在在地为农民办一些一家一户办不了、办不好的公共事务。
二、乡镇人员的精简及分流安置
目前乡镇人员的超编现象比较严重。根据新华社2004年11月3日的报道，“有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政机构内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。”对于乡镇政府冗员现象严重问题社会各界的看法基本相同，但在乡镇干部的精简问题上却有不同看法。多数人认为应大幅度精简乡镇人员，因为随着农业税的取消，乡镇政府冗员问题将更加突出，这不仅增加了行政成本，加大了财政负担，而且降低了行政效率，必须要通过推进乡镇机构改革予以解决。也有人提出，乡镇干部多了还是少了，关键要看成本和收益之比，如果乡镇干部的存在阻碍了农村经济社会的发展，一个也嫌多；如果乡镇干部的存在促进了农村经济社会的发展，较好地维持了农村社会的稳定，再多也不嫌多。笔者认为，尽管乡镇政府存在着人员超编的问题，但各乡镇的司法、治安力量普遍薄弱，警力严重不足。以江苏省灌云县为例，全县现有人口107.23万人，下辖13个乡、8个镇，全县公安编制417名，在职人员仅375人，仅占总人口的千分之0.35，去除县公安局工作人员，乡镇派出所平均警力不到10人，有的乡镇派出所仅3人。试想一个乡镇四、五万人，十几个甚至二十几个村，几名警力如何够用？由此，许多地方成立了联防队、辅警队，协助公安民警维持农村治安。但由于联防队员和辅警待遇普遍较低，农村中有能力的人一般宁可出去打工也不愿意干，这样就给农村黑恶势力以可乘之机，大量农村中的小混混混入到联防队或辅警队伍中来，加剧了农村社会的不稳定。[3]因此，乡镇机构改革解决冗员问题的着力点和关键不是大幅度精简乡镇干部的问题，而是站在有利于农村经济社会发展的高度上探索和思考如何充分调动和发挥现有乡镇干部队伍作用的问题。改革的着力点应当是科学界定乡镇政权职能边界，科学设置乡镇机构，通过竞争上岗、公推直选等方式，切实提高乡镇干部队伍整体素质和活力。对体制改革中的分流人员要着重通过培训转岗（如转到乡镇司法、治安机构）、下派（如下派到村挂职或鼓励其创办、领办乡镇企业）等方式，充分发挥他们的作用。这既是乡镇政权体制改革顺利推进的需要，也是农村社会发展的需要。
乡镇政权体制改革中，将会有大量的乡镇干部面临分流甚至下岗。如何妥善安置分流人员是乡镇改革能否顺利进行的关键。目前有以下几种方式可供选择：一是转岗分流。既可以将那些工作经验较丰富并有一定的法律知识和政策性强的分流人员充实到乡镇司法治安队伍中去，协助村、组做好农村社会治安和稳定工作；也可以将分流中的优秀干部派到村里任职，带领农民致富奔小康。这些转岗分流人员的工资待遇不变。[4]二是轮岗培训。28周岁以下、参加工作五年以下，第一学历在大学专科（进修学历在大学本科）以下、职称在工程师（或相当）以下（四个条件都符合）的相关人员，保留基本工资，公费安排学习培训，通过培训达到了职位要求最初水平的转为正式上岗，达不到要求的，保留基本工资的一半，待岗自费学习培训，直至达到要求才可正式上岗。三是离岗创业。对于在乡镇机构改革中一些有能力、年富力强且自愿退职领办和创办企业的分流人员，可以买断工龄，发给退职金，并给予优惠政策和适当补助。[5]四是提前退养。30年工龄以上或距退休年龄不足5年的年龄偏大干部本着自愿的原则，可以选择提前退休。提前退休的干部统一其组织人事关系全部转至县一级老干部管理机构，与乡镇完全脱钩。老干部管理机构为其建立个人工资帐户和医疗保障帐户，由县一级财政局每月拨付工资，县一级医疗保险机构负责医疗保障费用的结算。 [6]五是自然减员。按照党的十六大提出的“实现机构和编制法定化”的要求，加强对乡镇机构行政和事业编制的控制，每过2到3年，根据退休等出岗人数情况，核定一次编制，并通过法的形式确定下来，经过几年的努力，就可以在不产生社会震荡的情况下逐步把冗员消化，达到乡镇政权体制改革的目的。[7]
三、乡镇政权体制改革的模式选择
综合目前各方面的研究成果，乡镇政权体制改革的模式主要有以下几种：模式一：撤消乡镇政府，设立区县政府派出的社会管理和公共服务机构[8]；模式二：巩固和健全乡镇一级政府，完善乡镇政府职能，做实一级政府一级财政，事权和财权相统一，建设一个服务型的政府[3]；模式三：调整机构，精简人员，因地制宜，撤乡并镇[9]；模式四：健全人民代表大会制度，扩大农民参与乡镇政治的渠道，实行“乡镇有限自治”[10]；模式五：就是根据不同区域、不同经济状况乡镇的特点，有针对性地推进乡镇政权建设的创新。[3]
笔者认为，模式一立足于节约政府运行成本，减轻各级政府的财政支出压力，缓解当前的财政困难，有利于推进农村税费改革的进一步深化。但这种选择需要突出解决两个难题：一个是撤消乡镇后的现有人员分流问题，可以采取企业改制的办法，年长、工龄长的提前退休交社保，年轻的通过公开考试考核充实县级机关，部分实行买断后进入就业服务中心另谋职业。这需要付出改革成本。另一个是县级部门、派出机构人员需要真正切实转变作风，不能坐在机关。要摈弃官本位思想，真正沉到基层，切实服务广大老百姓。模式二为群众提供了方便，特别是边远地区，老百姓更加有益，他们可在乡镇党委政府的领导下，实现符合其愿望的生产、生活，达到安居乐业，人们和睦共处。但这样做必然会增大政府的管理和服务运行成本，这就必须要有足够的财力支撑。模式三属于政府职能的结构性调整，符合市场经济条件下政府有所为有所不为的理念。模式四就是在现行宪政体制下，不改变乡镇政权作为乡村基层政权组织的地位，依据宪法履行国家法律所赋予的乡镇民主治理的权利和义务，行使党和国家所赋予的乡镇政权组织的权力和权能，形成上承国家政权运行、中行乡镇人民代表大会制度、下联村民自治机制的乡镇有限自治体制。但这种选择要求广大农民有较强的民主政治意识和较高的文化素养。模式五就是根据我国乡镇所处地域、经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，因地制宜，分类改革，稳中求进，是一种较为可行的改革模式。
现阶段较为理想的改革模式应该是：
一是对工商业比较发达、农业只是辅助产业的乡镇，可将现行的乡镇政府改设为县级政府办事处，办事处不设上下对口机构，根据规模大小核定办事处机关行政编制在15人至25人之间；同时保留乡镇党的机构，将乡镇党委改为办事处党工委；撤消乡镇人大机构，不设乡镇人大代表，适当扩大县（市、区）人大乡镇代表的名额；办事处不再有独立的财政收支预算，其开支全部纳入县一级，由县级政府安排人事与财政，做到事权与财权的统一；将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，中介服务性一类的“站、所”，逐步推向市场；具有行政职能一类的“站、所”，并入办事处的职能办公室或交县有关职能部门。[8]
二是对工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的乡镇（如一些处于重要交通干线或经济资源比较丰富的乡镇）可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，对以农业为主要产业或基本上纯农业的乡镇，重点放在撤乡并镇扩大乡镇规模上，二者都要通过转变乡镇政权组织职能，精简机构和人员，建立精干高效的行政管理体制和运行机制。这两类乡镇一方面是统一设置党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等三个内设机构和一个财政所，取消乡镇自行设置的一切机构，把乡镇“七站八所”的行政职能归并到政府机关，县延伸、派驻的乡镇机构，实行区域设置，不搞乡乡设立；要以乡镇人口、面积作为主要依据划分乡镇类别，政府机关编制按类别控制在30～45名以内，领导职数要精简，不搞分设，提倡兼职。另一方面是事业单位整体转制，政府购买公共服务。属于行政执法职能的，由县、市、区政府行政主管部门承担，按《行政许可法》和综合执法要求，积极推行综合执法；属于公共服务项目的，如农林牧业技术推广、良种推广、动植物检疫防疫、病虫害测报预报、农田水利保护等，由乡镇政府承担，省、市、县政府适当补助，采取政府采购、项目招投标和合同管理等形式实行花钱买服务的市场运行模式；属于经营性服务职能的，实行“两脱钩”、“两为主”、“四不变”，即：单位与政府脱钩、人员与财政脱钩；自主经营、自负盈亏；接受政府指导不变、接受行业管理不变、服务功能不变、公益性事业财政扶持不变。[4]
三是少数民族地区乡镇（苏木）应在民族区域自治制度的框架内，由民族区域自治机关结合实际选择适合自身需要的改革模式。总体上，乡镇政府应长期存在，乡镇政府的社会管理、公共服务（包括部分资源分配）职能应进一步强化，要通过加强培训不断提高干部队伍的整体素质。[3]
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