区域综合性创新政策能够提升当地的创新能力吗——基于西部大开发的经验实证研究，本文主要内容关键词为：创新能力论文,大开发论文,综合性论文,区域论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
改革开放以来，沿海地区获得了先发优势，并吸引了大量的资本和劳动，反过来进一步加快了这些地区的经济发展，从而导致区域发展差距越拉越大。落后地区是否有能力追赶发达地区，从而缓和区域发展不平衡呢？从理论上说，只要资源是自由流动的，那么发达地区会受到要素成本上升的制约，从而实现向落后地区的产业转移。只要落后地区的增长速度快于发达地区，那么追赶效应就会发生。这就是经典的趋同理论。然而，现实中资源的流动存在许多障碍，并且落后地区的制度和基础设施等也欠缺，很难吸引资本和人才。因此，我们更多看到的是富者越富，穷者越穷。
如何才能打破这种不平衡格局？政府的转移支付是一个方面，更重要的是培育落后地区的自主创新能力，使之能够通过创新来获得报酬递增的增长路径，从而实现又快又好的发展。但是，针对这个思路还存在诸多争论：一种说法是，落后地区缺乏必要的硬件设施和制度条件，即使给予某些优惠政策，也很难吸引人才和资金，也就很难提高创新能力；而另一种说法认为，沿海地区能够发展起来，就是得益于相关的特殊政策以及当地政府的努力，只要赋予落后地区类似的优惠政策，就能够改进和提高自主创新能力。很明显，问题的关键在于，是否落后地区创新能力的培育必须或者可以依赖特定的政策？要回答这一问题，必须有科学的证据支持，但迄今为止相关的文献还没有给出合理的定量的研究证据。
本文试图以西部大开发这一背景为例，通过双重差分方法对区域创新政策和创新能力进行经验实证，从中发现一些科学的证据，为今后的区域经济政策的制定提供有益的参考，并试图填补目前区域经济政策研究的空白。之所以选择西部大开发作为研究的切入点，是因为西部和东部发展差距明显，西部大开发的目的就是通过特定的政策刺激来培育西部地区的自我发展能力，其中创新能力是核心。同时，相对于振兴中部、东北以及京津冀等来说，西部大开发实施的时间比较长，并且西部基础更为薄弱。如果从西部大开发的对比研究中能够得到科学的证据，将更有说服力。
二、文献综述及研究框架设计
自1980年以来，为了提升各地区的创新能力，我国共颁布了289项创新政策，涉及了社会经济活动的方方面面，对区域创新能力的提升有着巨大作用（刘凤朝、孙玉涛，2007）。其中较为重要的有减免税政策、人才引进政策、政府资助拨款等。总体来说，这些政策都对区域创新能力有着促进作用，而减免税政策、政府科技拨款资助有利于促进企业R&D投入的增加，其直接的产出专利也随之增加（朱平芳、徐伟，2003）。这些政策对创新的影响路径是多种多样的，如图1所示：
图1 区域创新政策的作用路径
从图1可以看出，区域创新政策对创新能力的影响途径多种多样，主要包括以下几个方面：(1)地方政府可以通过基础设施建设、信息交流平台的建立、相关的鼓励创新和创业的制度的设计、知识产权法和专利法等相关法律的有效执行等，为企业和个人创新创造良好的环境，即通过创新环境政策的实施，有效降低创新的交易成本，保障创新者的知识租金；(2)地方政府可以通过直接的科技园区和开发区等建设，为创新者搭建有效的创新平台，并加快科技成果向生产环节的转换。科技园区的另一个好处还在于，能够形成高技术产业聚集效应，并衍生出相关的服务行业，从而培育出完整的产业体系。这样更有利于创新能力的提升；(3)吸引外资，用市场换技术。但是，关于FDI对创新的促进作用目前还存在争议；(4)制定和实施人才优惠政策，吸引创新人才流入，并提供配套政策，使其扎根当地；(5)加强对教育的投资，通过提高当地的教育水平，促进当地人力资本积累，为创新培养所需的人才；(6)对创新活动提供后金融和财政政策的支持。金融方面，通过优惠贷款等措施给创新企业提供必要的研发资金和创业基金，激励创新者从事创新活动。在财政方面，通过财政补贴来激励创新者，同时以创新项目的形式，通过直接的财政投入来帮助和引导创新活动；(7)地方政府可以直接投入R&D活动，比如投资建立创新基地和创新部门，或者和企事业单位联合投资一些创新项目。制定鼓励企事业单位和个人进行研发活动的奖励和资助政策等；(8)地方政府可以通过适当的产业政策来引导当地资本和劳动流向创新部门，实现产业升级。
总体来看，地方政府通过各种经济政策和投资活动能够对当地的创新产生深远的影响。但由于各种政策相互之间存在协调问题，同时，这些影响体现在创新能力上是一种综合效果，很难对每一种政策进行效应分解，这就带来了政策评价的困难。现有关于创新政策对创新能力的影响的证据都是间接的，主要是基于对FDI的研究。这类研究存在两类相互矛盾的观点：一是FDI“促进论”，认为FDI通过示范效应和溢出效应等能够促进当地的技术创新和经济发展，比如王红领等人(2006)、朱平芳和徐伟民(2003)、张倩肖和冯根福(2007)、陈广汉和蓝宝江(2007)等的经验研究；二是FDI“抑制论”，认为FDI的负外部性、挤出效应、微弱的溢出效应等不利于当地的创新和发展，比如张海洋(2005；2007)、陈劲和陈钰芬(2007)、平新乔(2007)等人的经验研究。
本文利用西部大开发为着眼点来说明区域创新政策效应。西部大开发从1999年国家做出决定、2000年开始启动，其主要任务在于加快西部发展，缩小中西部差异。西部大开发政策范围包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区、广西壮族自治区。实施西部大开发至今，西部地区的经济发展水平、区域创新能力得到了很大的提高，生态环境也得到了改善。2000～2006年，西部12个省区市的国内生产总值增长速度平均为9.5703%、10.0408%、14.3106%、24.6839%、16.6649%、17.7026%，而至2007年期间国家及地方政府颁布的各项政策规划达2510项，其中由国家和部委局颁布的有34项政策，这些政策主要有以下几方面：改善投资环境，积极引进外商直接投资；促进科技发展、吸引人才；改善生态环境。这些政策的主要目的为了促进西部经济快速发展，缩小中西部差距。同时，这些政策也是区域创新政策中促进创新能力提高的主要途径。因而，只要把享受西部大开发政策待遇的地区作为研究组，选择某些类似的地区作为对照组，通过控制这些政策实施前后的变化以及研究组和对照组中某些系统性变量，例如政策、文化以及共同的冲击，就可以较为细致准确地衡量出区域创新政策的效应。
三、研究设计
1、计量方法和样本选择
为了计量创新政策对创新能力的影响，我们把西部大开发作为一个政策变量。西部大开发是一个综合政策概念，其中蕴涵了诸多创新政策和相关政策，并且这些政策仅仅适用于西部地区，对西部12个省和自治区都是同时推行的，为此，我们把西部地区各省和自治区设为控制组，作为我们的研究样本。但是，如果仅仅是基于西部地区的研究，还不足以体现西部大开发作为综合政策的作用。对此，我们还需要选择恰当的对照组，对照组的省区和西部省区类似，但没有特殊的区域政策的支持。这样，通过对比控制组和对照组的分析，就能够明显甄别出西部大开发的真正作用。而适合这种研究的计量方法就是双差分模型，Wooldridge(2007)讨论了这类模型的技术细节，周黎安和陈烨(2005)、史宇鹏和周黎安(2007)等已经运用这种模型研究了农村税费改革以及城市改革试点所产生的绩效差别。本文将用此模型用来甄别创新政策对创新能力的影响。双差分模型的特点是对政策前后变化的差异进行衡量，即政策效应的变化。所以，其初始值是否相同对计量结果并无影响。在控制组和对照组选取中，将根据以下两个标准进行：
(1)地理位置标准。直接受益于西部大开发政策的西部省区作为控制组，而跟这些省区地理位置上邻近的省份或者在地理位置上最为靠近的省份为对照组。由于西部省份不在对照组的考虑范围中，所以某些控制组省区就不能保证选取到相邻的省份。此时，只能选取最相近的省区，这就使得某些控制组省区也可能享有相同的对照组省区。
(2)按创新能力选择对照组。在政策实施之初，创新综合能力相近的省份作为对照组，本文以《中国区域创新能力报告》中区域创新能力总指标作为基准，选取原则是实施前创新能力最为接近的省份作为对照组，由于西部大开发开始于2000年，因而这里是以1999年指标为基准选取的。样本选择结果如表1所示。三组省份分别表示控制组省区、按地理位置临近原则确定的对照组省份、按创新能力相近原则确定的对照组省份。
2、模型的设定
由于本文致力于研究的是区域创新政策对于区域创新能力的政策效应，根据相关文献和资料，假定它们内之间存在线形关系，将基本模型设定为：
需要说明的是，为了避免其他变量的影响，控制的主要变量是政府对科研活动的资金支持、FDI变化的影响、市场开放程度等客观的创新环境影响。
3、数据来源及变量的选择
本文的数据来源于历年的《中国统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》、樊纲和王小鲁等人的市场化指数报告(2000、2004、2006)、中国科技发展战略研究小组的创新指数报告。数据期限为1998～2005年。由于西藏的部分年份数据缺失，因此剔除。
在变量设定上，主要因变量为创新能力指标，按照《中国区域创新能力报告》的定义，国内专利申请受理数是一个最直接的度量创新能力的指标，根据计量的需要，取该指标的对数。本文的主要自变量就是西部大开发，它作为政策变量，设定为虚拟变量，属于西部大开发的省区，该变量取值为1，不属于就取值为0。
根据现有的文献，本文设定了以下控制变量：R&D人员占各地区人口的比重；R&D支出占GDP的比重；教育经费筹集中政府资金占各地区政府财政支出的比例；实际外商直接投资(FDI)与地区生产总值的比重；市场化指数；人口密度；各地区每万人所占企业数；国有企业及国有控股企业工业产值占各地区GDP总额的比重等。
四、计量结果分析
根据控制组选择标准不同，回归结果如表2及表3所示。其中，表2以地理位置相邻原则确定的控制组为研究参照；表3以创新能力相邻的原则确定的控制组作为研究参照。由表2和表3可知，总体而言，区域创新政策的颁布对区域创新能力有促进作用。在两组回归中，所有方程这一变量的结果都非常显著。
在两组回归中，R&D占GDP比重的系数虽然并不显著，但其结果无一例外地显示其对区域创新能力有着正向作用。这是因为，R&D投入衡量了地区对研究开发的投入强度，同时也反映了政府支持的力度（梁琦，1999）。
R&D人员占各地区人口的比重这一变量系数多数显著为正，说明各地区科研人员的数量对其科研能力的提高有着重要作用。教育投资占政府财政支出的比重的系数均为负且不显著，这是由于对人力资本的投资，尤其是在各省范围内全面提高人员的素质，需要大量的资金人才的支持。然而，从投入到转化为人员的能力，即人力资本，需要相当长的时期，而且这是在资金高效利用的前提下。因而在政府资金低效率应用的现实社会中，对于教育的投资存在着这种“短期负亏损而长期正收益的现象”。
FDI占GDP比例的系数为负，虽然这一结果并不显著，但在一定程度上支持了前文分析中FDI的“抑制论”，即FDI的引入对于内资企业的自主创新能力的影响弊大于利，用市场换技术的策略并没有达到预期的效果。同时，看到市场化指数对被解释变量的系数均显著为正，市场开放程度对其意义重大，这说明在引进FDI的过程中，加剧了市场竞争程度，利于刺激企业进行自主创新，其影响是有利的。FDI还会因为挤占市场份额，内资企业由于没有相应的R&D水平而无法吸收其中的技术，因而丧失创新动力，仅进行简单的复制，这使得FDI引进对创新能力的总效应为负。
人口密度这一变量显著为负。一般来说，人口密度在理论上有利于创新，但由于改革开放以来地方政府在分权体制下获得了追求GDP增长的激励，而官员的任期又决定了这种激励是短期的，而非长期的，这就导致地方政府更多地关注短期的产出增长，而忽略掉了对长期增长有利的要素的投资，比如教育，所以，即使人口密度较大的地区，也缺乏高质量的人力资本，这就是人口密度和创新出现了负相关的缘由。
表示产业密集度的变量系数显著为正，这说明产业密集的地区可以产生的集聚效应，有利用技术的扩散和研发这一结果。
国有企业的工业产值占GDP的系数在分析中部分显著为正，但都显示了正向作用，由于这一变量用以表示各地区的所有制结构，但这并不能说明现有的所有制结构在区域创新能力的提升中起到正向作用，恰恰相反，地方政府更愿意向国有企业进行资源和政策倾斜，使得国有企业获得了更多的创新能力。
为了更谨慎地对待上述结论，本文还进行了稳健性检验。利用双差分模型衡量政策效应，很重要的一点是对控制组的选取。由于对现实经济的筛选并不能如自然科学实验一般精准，所以，控制一些重要的影响因素变得尤为重要，本文引入国内专利授权数的对数作为衡量区域创新能力的替代性指标。在解释变量方面，本文引入了各地区每万人所占国有企业数量作为解释变量，这一指标用以说明私有及国有经济作用的经济结构指标。同时，引入科技经费筹集总额中政府资金所占的比重，作为度量政府对科研创新支持的替代性指标。引入企业三项费用支出总额占企业销售总额作为度量科技投入的替代性指标，这一指标是在企业层面上表示对科研创新的投入情况。需要说明的是，这里的企业销售总额与3项费用总额（即技术引进、技术改造、购买国内技术的费用）均指地区大中型企业。由于地区中有能力和激励进行技术改造和创新的多为大中型企业，所以，这一代替不会对结果产生影响。稳健性检验结果显示，与前述结果基本相同，说明上述替代性指标的使用不影响先前的结果。
五、结论和政策含义
1、区域创新政策对区域创新能力具有显著的促进作用
这意味着对于我国这样一个区域之间地理和资源禀赋差异很大的经济体，完全可以通过恰当的政策设计来刺激落后地区加大创新活动的投入力度，提升当地企业的创新能力，通过创新来实现追赶，从而逐步弱化区域之间发展不平衡。从前面的经验研究可以看出，西部大开发给西部各省区提供了综合性的优惠政策，这些政策明显给这些省区带来了创新能力的提升。这说明除了通过投资来刺激当地经济发展外，还有另一条更好的路可以走。投资可以拉动总需求，并通过乘数效应，导致当地GDP的增长。但投资的这种效应并不能给落后地区创造一条报酬递增的增长路径，从而不能有效地实现落后地区对发达地区的追赶。如果选择另一条路，即通过综合性的政策制定，来提升当地的创新能力，那么就可以使得落后地区获得报酬递增的增长路径，这正是内生增长理论所期望的结果。研究结果表明，通过类似西部大开发这种综合性的政策安排的确可以改进落后地区的创新能力。这就说明，我们设想的第二种经济发展路径是完全可能的。基于此，在解决区域经济发展不平衡的过程中，应该逐步实现区域经济政策的转型。过去以吸引资本、刺激投资、促进当地GDP增长为主体的政策模式尽管可以在短期内给当地经济带来一定的繁荣，但并不一定有利于这些地区长期的经济增长。这不仅是因为资本的边际收益存在递减特征，而且更重要的是，过去的这种模式可能会产生较大的社会成本，比如环境恶化等。因此，要实现落后地区对发达地区的追赶，同时又要避免付出环境恶化等社会代价，那么就必须改变增长模式，这一点可以通过区域政策转型来实现。区域经济政策应该围绕提升当地创新能力这一核心目标展开，无论是投资政策、产业政策还是财政金融政策和人才引进政策等，都要以促进当地企业创新为首要目的。要做到这一点，就需要在政策的实施过程中改进现行的政策绩效评估体系，突出创新能力指标。
2、FDI对区域自主创新能力起负向作用
这和一些学者的看法类似一方面，这说明引进外资不等于引进技术，现有的研究已经发现，外资进入中国的目的是为了占领和扩大其产品在中国的市场份额，对于技术输出缺乏激励，一些外资甚至有意控制核心技术，以达到控制中国行业的目的。这就要求政府在引进外资的时候，需要把技术引进作为重要的一环纳入合同谈判，通过合同的形式激励外资转让技术；另一方面，在外资输入技术的场合，也可能出现外资所带来的先进技术在一定程度上没有被有效利用，知识的溢出效应如果要内部化，需要必要的人力资本和制度基础，如果没有这些基础，那么知识的溢出效应就无法实现。无论如何，这两种情形下内资企业自身创新能力都很难得到提升，特别是在政府着力引进外资的场合，由于外资可能对内资挤出，内资企业创新能力的提升反而会受到阻碍。不过也应该看到，FDI增加了市场竞争程度，这对落后地区的经济发展则是有利的。
3、各地区的受教育水平以及与科研相关的人才在创新能力的提高方面起到重要作用
这说明人力资本对于区域创新能力的提高有着至关重要的作用，但我们也应该看到，地方政府的教育投入对地区创新能力的提升的作用是模糊的。这是因为，一方面，地方政府为了追求短期GDP的增长，在财政支出安排上更重视建设类的投资，对当地教育和科学研究的投入显得不够重视，这就弱化了教育对创新能力的积极作用；另一方面，教育投入是一种准公共品投入，其对创新的作用需要依赖人力资本的逐步积累，是一个较长期的过程，这种时滞也影响到了计量结果，毕竟我们仅仅研究了10年的时间跨度，而西部大开发所带来的影响可能远远超过这10年。这些结果表明，今后针对落后地区的区域政策应该着眼于教育投入和人力资本培育，特别是把人才引进和当地教育投资有机结合起来，形成“化学反应”，加速当地的人力资本的积累。产业密集度高的地区，其区域创新能力提升的速度也相对较快，这意味着产业聚集效应对创新能力的提升具有明显的好处，而通常的科技园区等平台的建设有利于这种聚集效应的形成，这说明过去关于科技园区的相关做法是值得坚持的。