指引民资有效参与国企改制重组，本文主要内容关键词为：国企改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》是国有企业改革的一个重要文件，明确指出了在坚持巩固和发展公有制经济的同时，鼓励支持和引导非公有制经济发展，深入推进国有经济战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。应当说，这个改革方向是明确的，下一步的关键在于如何有效推进。从过去十年来国有企业改革的进程看，国有企业、垄断行业改革进展相对缓慢，与社会预期有很大距离。新阶段要吸引民间投资参与国有企业改制重组需要新的思路，这涉及三方面的问题：一是如何准确定位国有资本；二是如何找准民间资本进入的突破口；三是如何创造国有企业改革的基本环境。
准确定位、强化公益
新阶段推进国有企业改革，要把握两个“坚定不移”：要坚定不移地发展壮大国有经济，要坚定不移地突出国有企业的公益性，两者不可偏颇。理解民资参与国企的改革重组，重要前提在于正确理解国有企业的基本定位，理解国有资本的基本定位。
过去30年，我国国有企业改革成为经济体制改革的中心和重点，其重要目标就是改变经营管理体制，提高经营绩效。应当说，这个目标已经初步实现。进入新世纪以来，尤其是“十一五”以来，国有企业活力、竞争力以及盈利能力明显增强。例如，2002年—2010年，全国国企数量平均每年减少7500家左右，但同时销售收入年均增长18%，利润年均增长23%；2002年—2011年，中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到28万亿元，营业收入从3.36万亿元增加到20.2万亿元。从国有资本规模扩展和利润增长的指标来看，这十年来，国有资本战略性重组取得了明显成效。
吸引民资参与国有企业改制重组，从我国的国情考虑，需要明确做大国有资本的目的何在。当前，我国公共产品较为短缺。经过30余年的改革开放，我国社会产品极大丰富，总体上进入供过于求的阶段，但公共产品短缺的矛盾与问题尚未解决，并且随着社会公共需求的全局快速增长，这一矛盾将持续相当长的时期。着眼于这一矛盾，国有资产在法理上作为全民所有的资产，就需要在满足全民的公共需求上发挥相应的作用。也就是说，国有资产保值增值不是最终目的，它只是一种途径和手段，其最终目标是通过有效的方法，在满足全社会公共需求上发挥重要作用。更具体地说，国有企业要想真正体现出全民的属性，就要坚定不移地突出公益性。
我们强调坚定不移地做大国有企业，但同时不能忘记突出国有企业的公益性。突出国有企业公益性的好处主要体现在三点：第一，有利于重新确立国有资产调整的基本目标，有利于理顺国有经济与民营经济的关系，为民营经济发展提供制度空间；第二，有利于破题收入分配改革，改变企业之间收入水平不协调的格局，理顺利益关系；第三，有利于体现社会价值。社会对国有资本作用的关注和期待，主要不在于国有资本规模增大了多少、利润增长了多少，而在于能够在多大程度上让广大社会成员普遍分享国有资本增值创造的社会福利。
因此，国有企业改制重组的基本目的，包括吸引民营资本参与，重在强化国有企业的公益性，并且以公益性为目标重新优化调整国有资产布局。
环节放开、竞垄分离
目前，国有资本占绝对优势地位的行业主要在自然资源类等上游产业或基础领域。在石油石化、电力工业和通信三大行业，2009年国有资本占全部央企资本总额的68.13%。现实的突出问题是，这些行业存在一些尚待完善的问题。以基础电信运营领域为例，国有股占比为71%，但截至2010年，我国宽带上网平均速率排名全球第71位，不及美国、英国、日本等30多个经济合作组织国家的平均水平。强调国有资本在适应社会公共需求变化中的主导作用，不仅在于国有企业在多少行业具有控制力，更重要的在于行业发展的成果能够在多大程度上惠及广大社会成员。
提到国有企业改革，人们通常想到的是产权改革、股份制改革。民间资本选择的途径是通过购买国有企业产权，但客观地说，由于多种原因，这条路径实施起来难度相对较大，例如对国有企业国有股最低比重的约束，以及产权购买要求大量资金等。虽然在“非公36条”和“非公新36条”出台后，民资参与国企改制重组没有制度障碍，但由于以上原因，实践操作中民资参与国企改制重组、进入垄断行业等还很难推进。
从可操作性的角度看，民资参与国企改制重组，近期可考虑“环节放开、重点突破”。目前，相当多的国有企业，包括电力、电信、石油、民航、邮政等，主要配置在垄断行业，但同时也拓展到其他行业。因此，国有企业的业务，可以分为自然垄断和竞争业务。改革的基本思路，是把两者分开，采取不同的改革措施。
对自然垄断环节，强调国有资本主导，尤其是突出强调公益性。对水、电、气、邮等提供普遍服务的业务及其环节，加大国有资本配置力度。
对竞争环节的业务，则应充分放开，鼓励民资大举进入。以邮政为例，邮政普遍服务保障每个城乡居民的通邮权，但非普遍服务，尤其是邮政增值服务，则属于竞争性业务环节，完全可以放开。这几年快递行业的发展也表明，邮政增值服务环节的放开，恰恰促进了市场的大发展。再以电力为例，发电属于竞争环节，应鼓励民资进入，充分利用各地有利资源。而电网属于部分自然垄断环节，改革重点在于强化公益性。
把竞争环节和自然垄断环节分开，有利于明确国有资本和民间资本的基本定位，也有利于绕开过去几年中改革遇到的一些障碍，并且为进一步的改革奠定基础。未来改革的基本趋势是，国有企业不仅要推进主辅分离，而且要推进竞垄分离。国有资本主要配置在自然垄断领域，并且探索特殊法人制度；而垄断性环节则充分竞争，实施一般的企业法人制度。推进竞垄分开，可以为国有资本配置结构调整奠定基础。
一统三等、公共服务
从我国过去30年经济发展的历程看，民资需要的是公平的市场环境、平等的市场待遇。而这就需要政府转变职能，为不同所有制的资本和企业提供“一统三等”的公共服务。
一统，即制度统一。在新的制度框架下，除了特殊法人（经营自然垄断业务的国有企业）外，其他各种所有制的一般企业法人，均纳入统一的制度管理。应当说，这在过去几年有所进展，比如外资企业和内资企业统一制度。但当前的国有企业在很大程度上还享受超国民的制度待遇，这需要市场尽快从这种局面中摆脱出来，对各类企业实现制度上的待遇统一。
三等，包括平等使用生产要素、平等参与市场竞争、同等受到法律保护。第一个“等”，是“平等使用生产要素”，生产要素包括资本（特别是银行信贷）、土地、劳动力、技术、信息等，要打破要素配置上对民资的不重视。第二个“等”，是各种所有制企业平等参与市场竞争，享受同等的市场秩序和市场环境。第三个“等”，是同等享受法律保护，尤其是杜绝借助权力影响民营企业家财产权的现象。
从现实情况出发，实现“一统三等”最重要的是加大对国有资本的收租分红力度，重点充实全社会的社会保障账户。在存量国有资产上，要加大存量国有资产的收租力度和盈利的分红力度。在国有资产租金上，可以考虑按上年国有资产市场估值的3%—5%收取租金；在分红上，最高分红比例可以考虑逐步提高到30%左右。既改变国有企业高积累、高投资的倾向，又强化国有资本的公益性。
“一统三等”如果不到位，有可能出现放开垄断而民资不积极的情况。根源在于，如果没有这些服务，民资很难形成对市场的稳定预期。因此，政府要为企业发展创造良好的环境，需要加快政府转型进程，明确隔离与资本（包括国有资本和民营资本）之间的关系。