提高税务稽查效能的思考，本文主要内容关键词为：效能论文,税务稽查论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓税务稽查效能是指在税收征管工作中通过税务稽查对税收征管、纳税人和社会公众所体现出的效用和所产生的影响[1]。从理论和实践两方面看，税务稽查效能主要体现在以下三个方面：一是稽查具有较高的效率。从经济学上说，效率就是税务稽查以较少的投入取得较高的社会经济效益；二是稽查产生了较好的效果。即税务稽查的打击、震慑职能得到了有效发挥，对纳税人具有强有力的威慑力，同时通过稽查较好地实现了对纳税人申报纳税和税务机关税收征管状况的有效监控；三是稽查具有较好的社会公众形象。税务稽查在社会上应树立起“公正、法治、规范、高效、诚信”的良好社会公众形象。以上三个方面是递进而又相互联系的有机体，缺一不可。
自1997年“重点稽查”被纳入税收征管体系并作为征管改革推广模式以来，税务稽查工作取得的成绩是有目共睹的。日常稽查、专项稽查、专案稽查齐头并举，一大批大要案的查处，大力规范了税收征管秩序，严厉打击了涉税犯罪，稽查效能初步显现。稽查已成为税收征管中一个不可或缺的重要环节。
然而，由于税务稽查自身的不足，更因为中国税收信息化建设速度突飞猛进，税务稽查工作不断面临新的挑战和困境，稽查实践中种种主客观因素制约着当前税务稽查效能的进一步发挥。
一 当前税务稽查工作存在的问题与现状
(一)税收违法行为呈现高发态势
近年来，税收违法犯罪活动呈上升势头，伪造、非法出售和虚开增值税专用发票、骗取出口退税和销售不开发票、进行账外经营等案件不断发生，作案手段越来越隐蔽，涉税案值越来越高。以金华市国税稽查部门2003-2005年情况为例，如表1所示。
从表1看，不仅稽查查补收入逐年递增，大要案和移送司法机关处理的涉税犯罪案件也大幅度上升，尤其是年度最大个案查补税款递增比例惊人，所有数据表明当前税收违法行为正呈现出高发的态势。
(二)税收成本居高不下，单个案件稽查成本上升
涉税违法操作越来越隐蔽，作案手段日趋高科技化，利用互联网、局域网转移涉税违法犯罪的证据，使用传统的查账方式已经难以顺利完成调查取证的工作，复杂的案件越来越多，大大增加了案件查处难度，办案投入越来越多，办案成本逐年上升。例如：2003-2005年仅市本级办案支出分别为110万元、153万元、95万元，单个案件成本分别为547元、766元、825元。现实财力的短缺与案件查处要求形成一对不可调和的矛盾，个案检查时间也随之增长，因此对许多案件的查处有些力不从心。
(三)涉税单报案逐年递增
改革开放已二十多年，适应市场经济运行的制度、规则和法律还不完善，各类社会矛盾如人大代表选举，企业内部调换岗位、开除处分，打工者拿不到工资，经济纠纷、同行妒忌等皆会引起举报。近年来，全市范围内涉税举报级次越来越高，重复举报、多头举报较为严重，举报案件呈逐年上升之势。2003年至2005年金华市局举报中心全年受理举报案件分别为257件、276件和291件，专案检查查补收入占全部检查查补收入的比例分别为29.1％、39.8％和58.1％。
(四)稽查人员素质参差不齐，与税务稽查工作要求不相适应
税务稽查是一项技术性较强的工作，既要精通税法，又要对财会、法律、计算机等相关知识相当熟悉，更要有较强的责任心和正义感，稽查人员的素质直接影响着稽查效能的发挥。目前稽查人员素质参差不齐，缺乏复合型、专业型人才。主要表现为依法行政的意识与能力较弱，业务技能相对单一，知识面较窄，能够独立办案的稽查人员不多。稽查人员的总体素质跟不上形势要求。
(五)税务稽查信息化支撑不够，资源共享程度低
稽查本身需要充分占有信息并对信息进行筛选、分析和利用。电子商务技术的发展和纳税人信息化程度的提高，对稽查信息化提出了很高的要求。但目前的情况是，稽查的信息化程度还很低，普遍落后于征收、管理环节的信息化，许多工作还停留于原始的手工操作阶段。原因有三方面：一是税务机关内部征收、管理、稽查的信息不对称[2]。直接导致了稽查环节选案所依据的数据质量不高。二是税务机关与纳税人之间的信息不对称[2]。纳税人本身对税务机关有隐瞒真实财务信息的倾向，以至于稽查信息来源本身不准确。三是稽查与外部门的联网不到位。由于历史原因，税务机关与工商、银行、海关、司法等部门的电子应用系统都各自开发，信息获取不方便，资源共享程度低，从而不能实现对稽查信息的有效分析和利用。
二 制约税务稽查效能提高的因素分析
(一)选案准确率低，稽查针对性差
选案是稽查工作的开始，选案工作做得好坏直接关系到稽查部门整体工作质量和水平的高低。稽查选案准确率则是衡量选案工作的主要指标，工作实践中以查实率来量化。目前，税务机关的稽查选案准确率虽然尚无全国统一的衡量标准，但普遍不高。以笔者所在的稽查局为例，如表2所示。
从表2的查实率可以直观地看出，稽查选案准确率还是处于一个较低的水平。若以查实率100％为满分计算，目前的查实率还处于不及格的状态，提高查实率任重而道远。当前，具有科学性的计算机选案由于缺乏必要的信息基础，基本没有做到，大量的案源还是靠经验人工筛选而成，稽查选案准确率偏低，影响了稽查对税收违法行为的针对性，造成税务稽查工作事倍功半，严重浪费人力物力资源。从企业角度来看，不该查的查了，对企业也带来心理压力、诚信风险、应酬成本等诸多不利影响。因此，提高稽查选案准确率，已经成为税务稽查工作急需解决的问题之一。
(二)稽查任务与稽查力量配比悬殊
1997年国税总局深化税收征管改革，规定稽查人员占税务人员总数的比例要达到40％。然而随着征管改革的深入，稽查人员占税务人员的比例却不断下降，日趋繁重的稽查任务与逐年减少的稽查力量构成一对突出的矛盾。
1.稽查人员占全部税务人员的比例偏低。从表2可以看出金华市稽查人员所占比例不仅偏低而且还逐年下降。据统计，截止2006年6月底，浙江省现有稽查干部为2288人，占税务人员的比例为18.9％，较去年同期减少了41人，约减少了2％。全省除杭州和台州市外，其余8个市地稽查人员均达不到省局领导提出的“不少于20％”的比例要求。
2.直接从事检查的人员相对较少。在稽查人员占税务人员总数比例较低的现状下，加之一些地方片面地理解“选案、检查、审理、执行”四分离，稽查局内部人员配置也不尽合理，致使直接从事检查的一线稽查人员更少，人力不足使稽查人员很难查深查透，制约了稽查的深度和广度。从深度上讲未能从票流、物流和资金流等方面全面、深入、细致地查深查透，只停留在表面，注重表象，没有较好地深入到实质；从广度讲，检查面过小，检查频率过低，如表3所示。
从表3我们可以更为直观地看出，征管总户数每年在递增，检查户数反而逐年递减。由于受稽查力量的限制，增值税一般纳税人、小规模纳税人和其他纳税人的检查户数都在减少，检查频率逐年降低。过低的检查频率使稽查工作远没有发挥出打击、震慑、促管、增收的职能作用，远远不能实现总局、省局提出的三年对企业检查一遍的要求，难以承担整顿和规范税收秩序的重任。
(三)每年专项检查任务多，行业整治效果不明显
税收专项检查的特点是时间紧、任务重、要求高，通过专项检查可以查找出一些带有普遍性、规律性的问题，借此分析税收征管薄弱环节和税收政策缺陷，并通过整改和完善措施达到整顿和规范行业、地区税收秩序的目的。
根据浙江省国税局的部署和要求，近几年专项检查每年都在5项以上，但专项检查的预期效果却不理想。2005年全市共检查企业415户，占全市174407纳税户数的0.24％，检查发现存在涉税问题的企业192户，查实率46％。上述数据表明，专项检查所安排的检查户数只是占全部纳税人极少的一部分，不能起到遏制行业违规的势头，不能有效地起到专项检查和行业整治的作用。
(四)增值税金税协查和大要案协查任务艰巨
近几年来各地协查案件不断增多，国税总局对协查工作要求也很高，“协查地就是案发地，要把他人的工作当成自己的工作来看待。”所以协查工作势必耗费大量的稽查人力、物力和财力。2005年金华市金税协查系统共委托发出协查332起，发票2062份，涉税企业651户，涉税金额18116.90万元，税额3059.86万元；受托协查1300户次发票2773份。根据总局、省局的要求，协查部门还负责完成了总局交办、督办的“江西12.06税案”、“北京泰可思公司税案”等10个重大协查案件。有时为了配合开展全国、全省范围内的联动协查，确保完成任务，不得不放下手头部分案件，抽调人员集中时间和精力开展协查。目前承担全市协查任务的人员仅29人，所以经常超负荷工作，长此以往会对协查质量造成一定的影响，使一些案发地的案件定性难以准确到位。
(五)调查取证难，案件检查时间长
多年来的各类税收检查，让纳税人偷税、骗税和反稽查的抗击能力和自我保护的意识大大增强，税收违法行为的隐蔽性和作案手段的高科技化，使税务稽查工作面临着前所未有的考验。当前稽查的方式、手段和装备又远远不能适应形势变化的需要。检查只有对票流、物流和资金流进行全方位分析和对比，从中寻找突破口，发现线索和疑点，找到证据，才能使案件有所收获。而法律赋予稽查部门的税收检查权十分有限，稽查工作在取证方面有相当的局限性，涉税违法操作越来越隐蔽，涉税案情日趋复杂，证据难以到位，无法定案。另外，税务稽查工作中取得的证据与公检法等部门要求的证据，在形式和内容上都不统一，造成案件移送困难，影响了稽查的打击力度。随着取证工作难度的增大，办案力量投入越来越多，如2005年查处的“夏都专案”抽调80多位业务骨干耗时两年才得以查处。
三 提升税务稽查效能的思路与对策
(一)提升信息化水平，科学选案是提高税务稽查效能的前提条件
数据的真实性，准确性是稽查信息化的生命，通过信息采集、信息处理，加强对稽查各环节的科学管理，实现稽查信息化，可以大大提高稽查效能。随着经济全球化、社会信息化的飞速发展，税收违法案件呈现出跨地区、隐蔽化、智能化、团伙作案的特点，客观上要求我们必须建立专业化、全方位联动的稽查网络，实现与金融、地税、海关、工商等部门的信息资源高度共享，充分利用税收情报联手来开展稽查工作。
税务系统的信息化建设是科学选案的基础。在信息化基础上规范选案方法，建立一套科学全面的选案指标体系。一套科学的选案指标体系应该是由数据质量可靠、便于提取、可相互验证的一系列指标构成，涵盖纳税人各个方面的涉税信息，通过对企业涉税信息全方位、多角度的测算，提高选案的客观性、科学性，从而提高稽查选案准确率，增强稽查的针对性。
(二)充实稽查力量，抓好素质教育，优化稽查人力资源是提高税务稽查效能的关键
人是第一要素，稽查人员的素质和能力，对发挥稽查工作整体效能起着关键作用。针对稽查力量薄弱的现状，首先要提高稽查人员占税务人员的比例。目前，税收征管工作已进入了新的发展时期，CTAIS V2.0新系统的正常运行，征管中很多业务工作已被信息化系统所代替，可节约大量的人员从事事后监督，所以省局应重新考虑适当调整稽查人员的比例，建议将稽查人员占全部国税人员的比例提高到25％甚至更高。
针对稽查人员素质参差不齐的现状，要制定出税务稽查人员的选拔标准，把一些素质高，业务精，能力强，经验丰富，能依法办事，廉洁奉公的税务干部逐步充实到税务稽查队伍中来：一是要建立稽查人员资格准入制度[3]，通过严格的资格认定，允许合格的人员从事税务稽查工作；二是建立稽查人员更新淘汰机制，要建立可持续的培训、考核体系，不适应要求的人员及时调离岗位，以增强干部的危机感和学习意识；三是建立梯形的稽查人才库，建议对稽查岗位区别规定服务年限，保障稽查骨干队伍的相对稳定，保证稽查队伍的生命力和战斗力，从而有助于充分发挥稽查效能。
(三)国、地税联手查处涉税案件是降低税收成本，提升税务稽查效能的重要举措
所谓联手查处涉税案件，是国、地税部门对涉税案件实行一起进点、联合检查、同时取证、联席审理、统一掌握处罚标准，各自依法下达处理文书的稽查方法。加强国、地税部门协调配合，发挥各自查案技巧和特长，做到相互之间随时商讨检查情况，交流经验，资源共享。通过联手“作战”，案件查处质量不断提高。实践证明，实施联手查处工作，可以集中力量形成重拳，更好地发挥打击型稽查的威慑力，通过联手查处涉税案件，不仅大大降低国、地税的稽查成本，提高办案效率，同时也减少因多头检查由纳税人承担的应酬成本。
(四)注重稽查创新是提高税务稽查效能的重要手段
针对当前税收违法行为呈高发的势态，要认真研究稽查创新工作机制，增强稽查的针对性，主动出击，瞄准犯罪目标，适当减少行业专项检查任务，大力推行稽查预警制度，给纳税人自查自纠的机会，可以大大改变稽查力量被大量轻微违法行为牵制的局面，便于集中力量打击故意和严重的税收违法行为，以发挥最大的稽查效能，从而提高行业整治效果。
进一步完善和改进稽查方式，要切实改变以往就账查账的传统做法，树立严谨的证据思维意识，要善于根据企业的经营规模、营销特点及实物、发票、资金之间固有的逻辑关系或增减变动查找纳税异常，注重账面检查与逻辑分析相结合，加强信息收集，与其他部门实现信息共享，及时捕捉稽查线索，在稽查的深度上下功夫搜集证据，找到案件的突破口。
(五)努力改善税务稽查环境，营造诚信纳税的社会环境是提高税务稽查效能的外部条件
一个良好的社会环境是提高税务稽查效能必不可少的外部条件。首先，加强对税收全方位的宣传，增强税法教育在国民教育中的份量，提高社会各界对税收的认识层次，培养具有高素质的征、纳税主体，营造一个依法纳税的社会舆论导向和文明环境。
其次，要努力提升税务稽查服务水平，通过服务来提升税务稽查的亲和力和社会公众形象。从我们掌握的情况看，纳税人最需要的服务是税收法律、政策及时宣传到位，纳税辅导到位。因此，稽查人员应当发挥自身优势，把纳税服务融入到检查工作始终，边检查、边宣传、边辅导，做到执法与服务相结合，使纳税人的主体地位得到更好地维护。
最后，针对目前税收执法环境相对较差的国情，对一些经常或长期存有偷、逃税心理的人采取一些重罚或予以曝光手段达到以儆效尤的目的。从税务稽查效果看，只有做到让不法分子在经济上不愿违、在声誉上不敢违、在法律上不能违，才能从根本上打击和震慑税收违法犯罪。