论行政权力的主体及其制约问题，本文主要内容关键词为：主体论文,行政权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-7155(2003)06-0039-05
行政权力可以分解为来源要素、主体要素、运行要素、对象要素、保障要素等，缺乏其中之一都将影响它的运行及效力。对于行政权力的制约来讲，在每项要素环节上都可以实施控制[1]。在行政权力的诸要素中，行政主体是一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用，行政权力没有具体的掌握、运用者是没有意义的，因此，在对行政权力的制约中，对权力主体的制约是一个极为关键的环节。
一、行政权力的形式主体与实际主体
行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲，它并无不妥。因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使，他们也是代表国家行政机关(包括法律法规授权的组织，下同)，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是如果研究行政权力的制约问题，在这种层面上认识权力主体是不够的。因为将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入、细致地触及问题的关键：行政机关违法或滥用行政权力是如何做出来的?毫无例外，它都是行政机关中的“人”代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源：要么它是行政机关首长个人的决策错误，即使是集体讨论的决定也是领导层中的每个成员个人的错误所导致，如错误地作出了行政处罚、行政强制的决定等等；要么它是下属公务人员个人的执行错误，如歪曲执行了领导人正确的行政决定等等；要么它是领导人员和下属公务人员个人的共同错误，如下属公务人员在承办案件时未查明事实，错误定性，作出错误的汇报并拟定错误的处理决定，而领导人员因工作疏忽、马虎随便相信并签署批准等。
行政机关公务人员在行政管理中由其个人不良因素所作的行使职权行为，最后均以行政机关的名义出现，在外部表现上则都成为了行政机关的违法或不当的行政行为。因此，制约行政权力主体如只谈制约行政机关而不涉及制约行政机关中的“人”，是不能从根本上解决问题的。为此，在研究对权力主体制约时，我们要对权力主体作形式主体和实际主体的划分，并分别讨论对两类主体的制约问题。
我认为，行政权力的主体从名义上的拥有与实际上的掌握运用来看，可以分为形式主体与实际主体。形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。它们对外以其名义上依法拥有和行使国家行政权力。但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正充填这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。在实质上，行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只有行政机关中的“人”才是具体行使权力的主体。为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体。行政权力的实际主体即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关以行政机关的名义实际上行使着行政权力。
二、行政权力的实际主体是受制约的重点
从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态地、名义上地拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际、具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的那些专门工作人员。作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人，又是一个复杂的要素，行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看可以是千篇一律的组织结构，但行政机关中的每一个个人，则是各不相同的，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化着的、具有能动性的生命个体。行政权力实际行使主体的这种特性，使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定要求运用权力，也可能彼时不按照法定要求运用权力。作为一种多变性的权力要素，对他们权力的制约，仅靠抽象论及是不能解决问题的。行政权力的形式主体作为享有权力的组织机构，主要会在两个方面形成对行政权力的不正确运用：一是机构的规模问题。机构设置如果臃肿、重叠、人浮于事，通常要引起职权不清、相互争权、推诿责任、多头执法、重复用权、办事效率低下等弊端；二是对机构的权力配置问题。如果权力配置不恰当，权力配置过大或过小，也自然要带来权力无边、权力滥用或权力运用不足以实现工作目标等问题。为此，对权力形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权力的配置。这主要包括：
第一，制约形式主体的设置与规模。组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。前者解决因事务的需要来设立相应机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效问题，以防止机构臃肿、膨胀。从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构及人员定编、定额的严格规定。
第二，合理的权力配置制约。即如何适当地配置给某一行政机关或部门相应的行政权力。一个行政机关不能有超出它管理和事务范围的权力，也不应缺乏它管理该事务所必要的权力。
而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂得多。因为权力行使的实际主体是具有主观能动性的人，这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约。对权力本身的制约，主要从分配权力的大小、规定权力运行的程序和方法等来进行的，这些制约都具有可确定性。但是，就是有再合理、恰当的机构设置、权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则超越职权、滥用权力甚至不合常理的情况。为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体。对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。个人超越法律甚至理性来行使权力的主要原因来自于两类：
第一，行政机关公务人员缺乏相应的法律知识，由于不知法不懂法而滥用权力。这种现象作为原因之一是存在的，但通过目前我国已建立的公务人员选拔、培训、考核制度，行政机关公务人员不懂法、缺乏专业知识水平的情况并不多见，从公务人员在职务方面违法犯罪的大量案件来看，倒是公务人员有长期工作经历的居多。特别是从现在到今后，国家行政机关把严进入国家公务员队伍的大门以及一大批受过相当程度学历教育的青年进入公务员队伍之后，不懂法的现象将进一步减少，因而就这个层面的原因而言仍需要制约，但并非是问题的主要方面。
第二，行政机关公务人员自身受某种私利驱使因而滥用手中的权力。这是一种较多见的现象，且不易控制。因此，它应当是对实际权力主体制约的核心。为什么行政机关公务人员可以用公权服务于其私利?这里要研究他们的身份及其利益与权力的背离关系。行政机关公务人员作为国家官员本应只代表国家利益行使国家权力，为何会受其私利驱动而滥用手中的权力?这与集中于他们身上的不同法律身份有关联。从行政法角度分析，行政机关公务人员是兼具多种法律身份的人，而各种法律身份所代表的利益又是相互有冲突的。国家公务员实际上具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关代表，上述三重法律身份各有其不同的法定权利义务，而且是在分别针对不同对应主体时才具有的。普通公民的该法律身份一旦出生并具有国籍时便取得，其权利义务同于其他普通公民。国家公务员的法律身份一旦进入国家公务员队伍便取得，其权利义务是国家公务员法规定的各种权利义务。行政机关代表的法律身份是在国家公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的，任何一个对行政相对人执行公务的国家公务员都具有此种法律身份。如一个税务征管员在向纳税人收税时，他就是税务机关代表的法律身份。国家公务员有此种法律身份时，行使的全部是行政主体的法定权利，履行的全部是行政主体的法定义务，全部法律后果也归于行政主体。这既不是国家公务员法规定的公务员的权利义务，也不是国家公务员作为普通公民所具有的权利义务。公务人员的这第第三种身份使他们实际上掌握运用着行政权力。个人作为行政主体代表的身份行使行政权力，而这种身份与拥有的行政权力又可以服务于他的其它法律身份，可以说行政机关公务人员的多种身份，使之既能运用行政权力，又能运用权力隐形于服务于自己的私利。
公务人员以行政机关代表的身份与行政权力结合，但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份，这就可能形成一种危险的结果：利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务。这也使得加强和严格对公务人员其“人”的控制管理，成为极为重要的权力制约内容。
三、对行政权力实际主体制约的方式
行政公务人员同时兼具的不同身份各代表着不同的利益，各种法律身份所体现的利益往往会互相冲突，冲突的结果如果是个人或小群体所代表的利益战胜了以行政机关代表的身份所代表的公共利益时，权力滥用于谋私就有了其基础。经济学理论认为，公务人员这种实际的权力主体是一个个的“经济人”，即具有追求自身利益最大化的偏好。这就是促使这些权力实际主体背离法律赋予其权力初衷的根本原因。马克思曾说过，人们所争取的一切，都同他们的利益有关。布坎南也指出：“对外在代表国家办事地位的人，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在权力范围中的行为的法律——宪法条款，我们就一定要把他们看作是以他们自己的权力最大限度地追逐纯财富的人。[2](P38)公务人员作为普通公民有其私益，包括追求更多的财富、更高的社会地位，作为公务员群体也有自身的群体利益、部门利益，如充足的经费、更好的办公设施、更多的福利待遇等，为达此目的，往往就发生争权、越权的部门本位主义。为了得到更好的公务员群体工作待遇和相关福利，争经费、滥收费、滥罚款的现象就易于发生。由于公务人员各种法律身份所对应的利益并不一致，这些有差别的利益种类又集中于同一个主体——国家行政权力的执行者——公务员，且无论个体的公务员还是群体的公务员都具有满足自身利益最大化倾向，这就不难理解有时行政权力被他们违法使用的现象了。
为了国家行政管理的正常运转，国家不能不把行政权力交给公务人员使用，而在社会资源相对短缺，国家公务员具有追求自身利益最大化偏好的情况下，权力又可能被他们用于谋私。如何解决这个悖论，以回归法律赋予公务人员行使权力的初衷?按照经济学的理论，社会是由复数的、独立的行为主体构成的。各行为主体都成为彼此的价值判断对象，行为主体要实现自身利益，唯有与别的主体交易才能实现，然而这种主体间的交易是需要有成本的，如机会成本，一个主体与另一个主体实现交易时该主体在某时段内就失去了与第三个主体交易的机会。当行为主体作为经济人面目出现时，其实还包含这一层意思，即行为主体在交易过程中，如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他将放弃此次交易。最能说明该现象的例子是科斯教授在其名作《社会成本问题》一文中，对农场主与牧场主之间的交易费用的分析(注：经济人(又谓理性人)是经济学上的一个假定，现代经济学与其他学科显著区别之所在，正是理性人的假设使得经济学家得以运用数学工具描述人的行为。此假定也是很多法学家运用经济学原理分析法律问题的基本前提。分别参见：张维迎：《博奕论与信息经济学》，上海三联书店，上海人民出版社1996年版；[美]理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社，1992年中文版，读者序言第13页。)[3](P212)。这就给我们以启示，制约公务人员运用权力谋取私利的机制能在成本和交易机会上形成。如果公务员利用代表社会公益的身份为个人或部门群体身份谋的利益远小于他们所付出的成本，或者能强有力地控制他们利用权力进行交易的机会，则能形成有效的制约。就行政机关公务人员自身原因来讲，根本上是利益机制在冲击他们对权力的正确运用。为此，对他们予以较稳定的职业、较高的社会地位和工作与福利待遇是满足他们正当的个人利益、群体利益的前提，同时，对于对他们正确运用权力的行为也应当予以奖励，必要时还应当建立类同于其他行业已实施的重奖制度。因为这种收益与他们付出的成本是相当的。当然，这只是从正面约束他们手中的权力不被滥用的方式之一。而这也还达不到制约目的，原因是这解决不了贪欲的问题，个人利益与群体利益是膨胀型的，一旦失控将永难满足。因此，有针对性的制约重点应当是：其一，尽可能设置使他们不敢滥用权力的机制；其二，设置使他们不能(或无法)滥用权力的机制。前者是通过利益与成本的巨大反差比较，使之一般不愿或不敢滥用权力，后者则在于解决不给或尽量控制权力主体滥用权力作交易的机会空间，使之即使有利益动机也难以运用手中的权力来加以满足。第一种制约机制的基本思想是建立严格的目标责任机制。核心是使他们对违法行使行政权力所带来的不法利益要付出极高的成本，且必须全部由自身承担(注：按照我国现行国家赔偿法有关规定，公务人员在行使权力过程中，只有因故意或重大过失而造成的损害，才承担国家对其的追偿责任。这一规定的弊端就在于公务人员被免除了相当一部分责任。参见方世荣：《违法职权行为中的个人因素及责任探讨》，《中国法学》1994年第3期。)；第二种制约机制的基本思想是固定并公开权力运用的方式，尽量减少使他们可以运用权力进行交易的机会。
1.建立国家公务员目标责任机制。该项制定的核心内容是明确界定公务员的权利、义务，具体确定行使行政权力时的责任人。在行政机关内部要逐步形成一种制度，即承办人员需对自己所承办具体事项直接负责任，行政机关无论是否会被将来提起行政复议或行政诉讼，其在事前都要在内部确定每个直接的责任人，以便检查追究；各行政机关应在内部确定本部门行使行政权力的质量比例，如果某公务员承办的事项其违法超过部门规定的比例，就要承担不利的后果；公务人员个人由此承担的不利后果，在综合比较上应大大超出其通过滥用权力所会得到的利益，即他们要付出极高的个人利益成本。这包括公务员个人工资、资金等物质利益以及职务上的任免、升降、开除等政治利益都在内。这种目标责任制度似应当包括以下几点实质内容：
其一，行政机关中各级公务员的职权、职责范围及其要求。这一点，目前各级各类行政机关中一般都有规定，但还可以尽量细致化。
其二，各级各类公务员对行政行为作出时在过程上的责任事故标准。行政机关每作出一次违法或显失公正的具体行政行为，如同医院医护人员出一件医疗事故、工厂工人生产出了一次废品一样，导致事故的医护人员和出废品的工人都是要承担责任的，行政机关公务人员在具体行政行为问题上也是如此。因而，在作出违法或不当具体行政行为上应该有明确的责任范围和标准。例如，对于一违反行政法行为的查处，行政机关的承办人员若发生事实未查清、主要证据不足、适用法律法规错误、定性或处罚错误等情况的，属于其工作中的一次责任事故；若是领导人员审查批准的，则领导人员与具体办案人员共同承担这一责任事故；若具体办案人员作出正确的决定，而领导人员审查决定时予以更改，导致错误的发生，则领导人员承担该责任事故；若领导人员作出正确的决定，而具体办案人员歪曲执行发生错误的，则具体办案人员承担该责任事故等等。总之，行政机关无论是否会被提起行政诉讼，其在事前都要在内部明确规定每个公务员对具体行政行为的责任，以便于检查和追究。
其三，各行政机关根据本机关专门行政管理的情况，确定和限制个人违法或不当行政行为的比例，并按时检查考核。如规定在全年(或季、月)行政管理工作中，经其手决定、实施的具体行政行为，差错率不能超过百分之一等等。
其四，该比例的实现与否与公务员个人的工资、奖金挂钩。在这里，违法或不当具体行政行为比例的控制，与公务员个人的工资、奖金等要有密切的关系，凡超出一定比例的，均应对工资、奖金予以扣减。对于因违法职权行为而导致行政机关在诉讼中败诉的，不仅要追偿行政赔偿费用，甚至可由行政机关在内部对有责任的公务员追偿相应的诉讼费用。同时，该比例的实现与否还要同公务人员个人的任免、升职、惩戒等制度联系起来。在公务员的工作中，行使其手中行政权力的质量应该是其工作实绩的最主要内容，是衡量公务员工作能力、水平、工作责任心、职业道德等“德”、“才”问题的最实质标准。因此，在公务员管理制度中，这应当属于最主要的管理内容。这一内容是其他内容的核心，其他内容应是围绕这一内容来进行的，应当以作出具体行政行为的质量来决定公务员的任免、升职、培训、惩戒等的实施。因而，在公务员的任免、升职、培训、惩戒上应与其具体行政行为的情况结合。
总之，建立行政机关内部的一套目标责任制度，形成对公务人员个人利益的控制机制，将可以在较大限度上降低违法的行政权力行使的机率。
2.固定并公开权力运用的标准，减少权力的自由掌握空间。行政机关公务人员违法滥用行政权力，在自身原因上主要是源于私利的诱导，而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间，或者说有自由裁量的权力。从一定意义上讲，这种空间越大，违法滥用进行谋利交易的机会就越大。为此，从另一角度讲，控制个人运用权力的空间，也是对他们合理使用行政权力的制约。由于行政事务的复杂多变，授予行政自由裁量权是必要的，但自由裁量权授予后，并不等于只能任其运用，而需尽量压缩其使用空间。
传统的行政理论在制约自由裁量权时，多是从主观角度考虑标准问题，如要求行政权力合理使用具备符合法律规定的目的、必须有正当的动机、应当符合情理、考虑相关的因素而不受不相关因素的影响等等。这些标准当然对约束自由裁量权起到了重要的作用。但仅有这些还不够，仍然存在一些缺陷：
其一，这种偏重对行政主体主观方面的要求，没有确立客观的可把握的标准，因而是不易为社会掌握、评判的。对于行政行为的作出要符合法律规定的目的、行政行为必须有正当的动机、行政行为的内容应当符合情理、行政行为的作出应当考虑相关的因素而不受不相关因素的影响等等这样一些要求，都是着重于在主观层面上对行政主体要求。在实践中，行政主体可能会有许多理由来表明它们是按照这些要求来行使自由裁量权的。如果没有确切的证据表明行政主体有问题，对于行政合理与否，社会特别是行政权力的对象即行政相对人很难作出判断。
其二，行政主体在有行政自由裁量权的同时，应承担合理行政的义务，但这种义务却未受社会、特别是行政相对人相应的权利的约束。由于理论上没有明确社会与行政相对人对行政自由裁量权行使所具有的权利，因而从实际结果上看，通常还只是由行政主体单方决定自己的行政权力行使是否合理。行政相对人作为行政主体自由裁量权行使结果的承受者，对于其是否合理没有一定的参与决定权，因而从机制上是难以约束自由裁量权的。
为此，应当尽可能固定行政主体行使自由裁量权的客观标准，同时应当赋予社会和行政相对人以其标准评判行政权力运用是否合理的重大权利，以有力制约行政自由裁量权的运用空间。
收稿日期：2003-10-29
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