心怀法治梦想 推进法治进程
——自然资源法治建设与时俱进的发展历程
文\魏莉华 马琳
扎实奋进 锐意进取着力构建完备的自然资源法律体系
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《土地管理法》修正案。新《土地管理法》坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，在农村三块地改革方面作出了多项创新性的规定。作为自然资源领域的核心制度和基本大法，《土地管理法》的“与时俱进”进一步健全了自然资源法律体系。
捕食线虫真菌是指以营养菌丝特化形成的黏性菌丝、黏性分枝、黏性球、黏性网、非收缩环、收缩环及冠囊体等捕食器官来捕捉线虫的一类真菌，是自然界中线虫种群自然控制的重要因子〔1〕。由于在生防运用上表现出巨大的潜力，这类真菌已受到研究者的广泛关注。捕食线虫真菌作为一种兼性菌，既可营腐生生活，又可主动捕捉线虫来获取营养。在某些干扰因素的影响下，捕食线虫真菌获取营养的方式可能会发生改变。
全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。2018年3月17日，根据国务院机构改革方案，在原国土资源部、原国家海洋局、原国家测绘地理信息局的基础上组建自然资源部，统筹山水林田湖草海湿地系统治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。组建以来，自然资源部认真学习习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，深入贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，推动自然资源法治建设取得积极进展。回顾自然资源法治建设历程，几代自然资源人不忘初心、砥砺奋进，向祖国交出一份满意的答卷！
回顾历史，党的十八届四中全会提出形成完备的法律规范体系的目标，为新的历史条件下进一步加强和改进立法工作，完善法律体系指明了方向。新中国成立70年以来，随着政治经济形势的不断变化，在几代人的努力下，我国自然资源法律体系日益健全。
1949年颁布的具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确要将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，自此拉开了自然资源立法的序幕。到1965年这一时期的自然资源立法以明确自然资源所有权的归属为重点内容。我国陆续出台了《土地改革法》、《国家建设征用土地办法》、《矿产资源保护试行条例》、《森林保护条例》等。1954年《宪法》规定矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有，为自然资源立法奠定了宪法基础。
1966年-1977年，受“文化大革命”的影响，自然资源立法工作基本停滞。
周博士：您说得很对，研究的确需要建立在充足的兴趣和意愿的基础之上，被迫进行的研究是很难取得有价值的成果的。关于这个问题，也许本来就没有正确答案吧。不过能够把一线教师的真实想法表达出来，应该也是有好处的。或许有朝一日您的观点得到了有关部门的认可，更新了相关政策要求，也未可知。
1987年12月1日，深圳举行了新中国成立以来国有土地使用权的“第一拍”，是中国首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。这直接促成了《宪法修正案（1988年）》明确土地使用权可以依法转让，也掀起了自然资源立法的又一个高潮。回顾1978年-2012年的自然资源立法，可谓高潮迭起。1978年，党的十一届三中全会奏响改革开放的号角，这一时期的自然资源立法以促进社会主义市场经济发展为主要目标。1982 年宪法明确规定自然资源属于国家所有，国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源等。之后，以1984年第一部自然资源单行法《森林法》的出台为标志，自然资源各项立法如雨后春笋般陆续面世。我国接连制定了《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《测绘法》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》等，立法进度之快、数量之多前所未有。至此，自然资源法律体系基本建成。上世纪80年代后期，我国多次对有关自然资源法律进行大幅修改，立足于自然资源所有权和使用权相分离，逐步建立了自然资源有偿使用制度、用途管制制度，确立了自然资源立法的主要原则和制度框架，为合理开发利用保护自然资源奠定了坚实的法治基础。《物权法》将这些基本制度以民事基本法的形式确立下来。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。自然资源系统着力加强顶层设计，大力推行政务公开，严格规范权力运行，不断加强监督考核，打造了高效的自然资源法律实施体系。2000年，原国土资源部在中央国家机关中最先部署依法行政工作，并制定了《关于全面推进依法行政的实施意见》的1号文件。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台后，原国土资源部首次以党组文件形式印发了《关于全面推进法治国土建设的意见》，对依法行政工作进行系统部署。自然资源部组建后，部党组高度重视法治工作，专门召开部党组会听取汇报。目前，部已起草了《全面推进自然资源法治建设的意见》，将尽快面向社会和自然资源系统征求意见。2018年4月，全国征地信息共享平台在自然资源部门户网站正式上线运行，该平台集合了国务院批准用地信息和全国的约17.9万个征地信息，社会公众可通过“项目名称”、“批准文号”、“行政区划”等字段准确查询所需信息。阳光是最好的防腐剂。权力只有公开运行，才能防止被滥用。2008年《政府信息公开条例》实施以来，自然资源部制定了部政府信息公开目录和指南，在部门户网站开设了公开专栏，主动公开自然资源法律法规、规划计划、
迄今为止，我国已制定颁布了20余部自然资源单行法，近百部涉及自然资源的行政法规和地方性法规，几百部部门规章和地方政府规章，加上我国参加的《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《海洋法公约》等国际条约。可以说，我国已基本形成了以《宪法》为根本法，以《物权法》、《民法通则》、《民法总则》为基础，以各自然资源单行法为主干，以多部行政法规和规章、地方性法规规章为补充的自然资源法律体系，自然资源法治建设基本实现了有法可依、有章可循。
透明阳光 严格规范努力打造高效的自然资源法律实施体系
2015年，部行政复议办公室收到一封群众来信，写到：“作为国家部委对相关事项作出公平公正的处理，让我一个普通公民感受到国家依法治国背景下的法治精神。”这是人民群众对自然资源行政复议工作的最高评价。
2015年3月1日，江苏省徐州市居民邢卫锋在徐州市不动产登记局服务大厅里拿到了全国第一本不动产权证书。第一批不动产权证书的发放，标志着我国不动产统一登记制度正式施行。2012年以来，自然资源立法迈入转型期。这一时期，党中央将生态文明建设纳入了“五位一体”总体布局，要求用严格的法律制度保护生态环境，自然资源立法以生态文明建设为根本遵循。2018 年《宪法》修正案，将生态文明写入《宪法》，为新时代生态文明建设提供了根本法保障。《民法总则》将绿色原则确立为民事活动应当遵循的基本原则，明确规定民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。围绕中国特色社会主义法律体系建设和生态文明建设的要求，我国陆续制定了《不动产登记暂行条例》、《深海海底区域资源勘探开发法》、《土壤污染防治法》，修改了《测绘法》、《土地管理法》、《资源税法》等。今年，部也将《矿产资源法》修改作为立法的重中之重，启动“加速度”。
（六）生化试验 取上述分离菌血清肉汤培养物，分别接种于蔗糖、山梨醇、葡萄糖、甘露糖、乳糖、马尿酸钠及淀粉培养基，37℃培养24 h后，观察其对糖的利用情况，全部重复三次，并记录结果见表1。
其实冥河盗龙并没有发现肿头龙群，它们只不过是在森林中闲逛，但是肿头龙逃窜的动静实在是太大了，引起了冥河盗龙的注意，于是它们朝着肿头龙群跑过来。
弘扬法治精神 培育法治文化进一步加强自然资源法治宣传教育
范青青以惊人的速度蜕变，变化明显得让人惊讶，追田铭的敬业精神似乎也在变异。她开始黏田铭了，做饭洗衣服，送礼物，晒照片，性格也更显活泼开朗，整天笑得眉眼如花。因为变化太快，田铭有被愚弄的感觉。她不是刚刚才经历了一场失恋吗，就在前几天她在山上不是还痛苦得不能自已吗？
2018年5月23日，中共自然资源部党组印发了《自然资源部国家工作人员宪法宣誓组织办法》。9月30日，在部党组书记陆昊的监誓下，自然资源部500多名处以上干部进行了宪法宣誓活动。这是彰显宪法权威，激励和教育自然资源部工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、加强宪法实施的关键举措。
习近平总书记强调，要加强法治宣传教育，坚持把全民普法和全民守法作为依法治国的基础性工作。自然资源系统始终注重将对内教育和对外宣传相结合，推动“将纸面上的法律变成现实生活中的法律”，多次获得中宣部、司法部和全国普法办的表彰。2018年9月30日，自然资源部党组中心组召开扩大会议，专题学习《宪法》修正案。这是落实部党组宪法法律学习制度的重要举措，也是部党组《宪法》法律学习的“第一课”。国家治理体系和治理能力现代化要求领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。国家工作人员，尤其是中央国家机关工作人员必须树立宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命。自然资源部把法治教育纳入新任公务员、执法干部、法规处长、市县局长等全系统各级干部队伍培训内容。今年9月，部专门就新修订的《土地管理法》对部省两级自然资源主管部门的法规、利用、耕保、用途管制等机构的负责同志约300人进行了培训。广大干部职工知法懂法用法能力和依法行政能力显著增强。2015年9月8日，《不动产登记暂行条例》颁布后，邀请有关专家在部门户网站进行专家访谈直播，有1700多万网民参与了直播问答。落实“谁执法谁普法”责任机制，就要将普法融入法治实践，扎实推动全过程普法，坚持在立法、审批、执法、办案中普法。自然资源部按照“一把手负总责、分管领导具体抓，业务机构是主体、法治机构要统筹”普法责任制，着力加强普法机构建设，建立自然资源普法工作联络员制度。结合普法责任清单，建立了领导干部法律素质基准及评价体系、普法工作目标量化指标考核体系，探索开展第三方评估。2015年12月2日，部开通了官方普法微信公众号“法治国土”（现“自然资源法治”），开设了法治新闻、法律规范、权威解读、以案说法等10多个栏目。多措并举才能提高普法实效，自然资源部一直重视利用“4·2 2”世界地球日、“6·2 5”全国土地日、“1 2·4”国家宪法日、“8·29”测绘法宣传日等重要节点，开展形式多样的宣传活动。2017年，在国务院各部委中首家向社会公开发布了“行政复议十大典型案例”，明确办案标准、示范法律适用、统一审理尺度，引导和服务群众采取更加有效的方式维护自身合法权益。2018年，自然资源部首次对全系统法治宣传教育工作进行部署，以国家宪法日为核心，开展了专家座谈和有奖答题等形式多样、内容丰富的活动。
标准规范、权力清单，以及全国征地信息、土地市场、矿业权市场和行政执法公示信息等。据不完全统计，2008年以来，部在门户网站公开各类信息约13万条，土地、矿业权市场信息近700万条，并办理依申请公开1.3万余件。通过多场新闻发布会、网络直播和在线访谈向社会公布自然资源重要政策并进行解读。为规范重点领域政务公开工作，2019年6月和8月，部集中发布了《城乡规划领域基层政务公开标准指引》和《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》，引导地方规范公开政府信息。2018年12月17日，部印发了《自然资源部立法工作程序规定》和《自然资源规范性文件管理规定》。这是自然资源部组建后颁布实施的首批规章，明确了立法工作程序，规范了红头文件的制定，确保自然资源部组建伊始就在法治轨道上运行。程序合法是建设法治政府、法治国家的必然要求。自2000年起，原国土资源部、原国家海洋局、原测绘地理信息局陆续制定了《测绘行政处罚程序规定》、《海洋行政处罚实施办法》、《国土资源部立法工作程序规定》、《国土资源听证规定》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源规范性文件管理规定》、《国土资源执法监督规定》等部门规章和其他规范性文件规范执法程序。原国土资源部是最早实行行政审批事项内部会审，最早设立政务大厅实现“接办分离”，最早建立规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度，最早将规范性文件合法性审核程序定制在电子化办公系统中的国务院部门。近期，自然资源部正在根据《重大行政决策程序暂行条例》研究落实相关措施。2019年7月2日，自然资源部印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》，对自然资源行政处罚、行政检查、行政征收征用、行政许可4项行政执法行为进行规范。严格规范公正文明执法是深入推进依法行政、提升执法公信力的重要途径。自然资源系统在行政执法方面厉行“四个坚持”：一是坚持制度先行。形成以《国土资源行政处罚办法》、《国土资源执法监督规定》为核心，《国土资源违法行为查处工作规程》、《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》、《关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》等文件配套的自然资源违法查处制度体系。二是坚持斗争精神。自2001年~2017年，全国查处土地违法案件超过120万件，查处矿产资源违法案件18.6万件。三是坚持“制度+科技”，利用卫星遥感检测“一张图”、无人机等和综合监管平台打造自然资源执法的“天眼”，让违法行为无所遁形。四是坚持执法人员持证上岗制度，强化文明执法和标准执法。2018年5月16日，自然资源部系统部署在全国开展不动产登记窗口作风问题专项整治，积极推动优化不动产登记流程、压缩时间改革。2018年，办理不动产转移登记平均7.7天、办理不动产抵押登记平均4.8天，比法定时间分别压缩了74%和84%。全国720多个市县推出了“互联网+不动产登记”服务，推进不动产抵押登记“不见面”办理。分类绘制26种登记流程图。落实优化营商环境要求，推动我国财产登记指标2018年在世界银行评价排名由41位提升至27位。自然资源部始终坚持以“放管服”为重点深化行政审批制度改革。截至目前，部已取消下放行政审批事项53项，全部清理完毕非行政许可审批事项，清理规范27项行政审批中介服务事项，全部取消以部门规章等其他形式设定的中央指定地方实施行政许可事项；取消测绘资质、确权登记、海域使用权申请等方面的14项证明材料，实施“减证便民”；近期，部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，推进多测整合、多验合一，简化报件审批材料，进一步推动行政审批制度改革向纵深发展。2017年12月27日，最高人民检察院、原国土资源部联合印发《关于推进行政公益诉讼、促进法治国土建设的意见》。这是首部最高人民检察院与中央行政机关就公益诉讼制度联合下发的文件。强化监督与考核是倒逼依法行政的必由之路。2004年-2018年，部共接收人大建议5000余件、政协提案3000余件，并逐件回复。2012年起，原国土资源部将依法行政要求纳入节约集约模范县（市）创建活动指标标准体系和绩效考核，考核结果与土地指标分配和被考核单位领导干部考核、评优指标分配相挂钩，以此将依法行政“软要求”变为“硬约束”。
刀刃向内 源头治理重构以人民为中心的权利救济体系
2016年12月10日，原国土资源部推出的“法治国土”建设获得第四届“中国法治政府奖”。评委会认为，国土资源管理系统的法治化水平直接关系公民法人最有价值的财产权利，关系到全面建成小康社会的国土资源保障。“法治国土”建设立足于全面落实党中央、国务院法治政府建设的一系列要求，将严格依法行政、规范行政决策和行政权力运行、加强行政权力监督作为核心内容，为中央政府部门全面践行法治政府目标提供了样板。
按照民事诉讼法的规定，检察机关有权通过检察建议对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为进行监督，但是未规定检察机关提出检察建议之后的程序。比如，审判机关收到检察建议后多长时间内对建议内容向检察机关回复、审判机关收到检察建议后以何种形式对建议内容进行审核、审判机关与检察机关就建议所涉事项认识不一时如何处理等等问题均未明确。这就可能造成民事诉讼中法律监督虎头蛇尾的局面。毕竟，在缺乏程序规制的情况下，监督效果很大程度上将取决于被监督方是否配合，法律监督甚至失去了启动程序的刚性。
自然资源事关人民群众重大财产权益，社会关注度高，矛盾纠纷相对集中。一直以来，自然资源部认真处理行政复议、行政诉讼、信访和投诉举报，积极化解矛盾纠纷，最大限度地维护了群众权益。2018年5月23日，陆昊部长专门开会研究部行政复议行政应诉工作，指出“人民群众对公平正义的诉求必须得到尊重，申请信息公开、行政复议、提起行政诉讼是法律赋予人民群众的合法权利。对法律法规规定必须认真执行，对工作中发现的问题要坚持刀刃向内，立足于自身找原因，不断改进工作。”行政复议行政应诉是加强内部纠错、强化层级监督、维护群众权益的重要途径，具有鲜明的政治性和人民性。自《行政诉讼法》《行政复议法》实施以来，截至2018年底，部本级已办理行政应诉案件近3000件，行政复议案件7500余件。为加强源头治理，2016年，原国土资源部印发《关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题的通知》，2018年，自然资源部制定《关于进一步改进和加强行政复议行政应诉工作的通知》，提出了具有针对性、系统性、创新性的措施和要求，力求从源头上化解自然资源领域行政争议，维护群众合法权益，并推动将《自然资源政府信息公开条例》《自然资源违法线索处理办法》等纳入部2019年立法工作计划重点推进。2019年7月19日，自然资源部发布了《自然资源行政复议规定》、《自然资源行政应诉规定》。规范行政复议行政应诉行为、提高便民服务水平是化解矛盾纠纷、增强部门公信力的基本要求。早自2016年起，部为行政复议行政应诉人员配发专门工作证件，确保履行出庭应诉职责；在政务大厅设立“行政复议”窗口，敞开接收行政复议申请，提供进展查询和阅卷服务；通过部法治微信公众号，每周向社会公开行政复议立案受理情况，方便申请人了解案件进展。为增强复议应诉制度规范的刚性，2018年，《自然资源部机关司局工作重大失误通报制度（试行）》特别将“行政复议行政应诉工作中，未在法定期限内作出行政复议答复或者行政诉讼答辩的；未按时出庭应诉导致败诉，造成不良影响的”情况纳入通报事项。2009年6月25日，部开通12336国土资源违法举报电话。自2009年开通以来，全国“12336”工作人员共接听接收群众来电来信35.7万件。2017年，部开通全国统一的12336国土资源违法线索举报微信平台，自然资源主管部门对违法线索接收、判定、核查、处理结果的信息等都将通过平台将进展反馈给举报人。2017年以来，部优化信访接待环节，推动软硬件升级，努力打造“人民满意窗口”。信访接待窗口推行群众排队进展短信提醒、登记信息和办理情况双向展示以及接访规范化标准化建设。
坚持立法决策与改革决策相结合充分发挥法治引领和保障改革的重要作用
2015年2月27日，全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这是党的十八届四中全会以后，首个全国范围内的改革试点法律授权，是“重大改革于法有据”的重要实践。
改革和法治如鸟之两翼，我们要运用法治思维和法治方式深化改革。自然资源系统勇于创新、勇于担当，用实践趟出了一条条依法改革的康庄大道！
2016年4月6日，《国土资源部关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》印发。此后两年，山西省行政区域内部分煤层气勘查开采审批事项，由原山西省国土资源厅按照部委托权限实施受理与审批。这是《行政许可法》实施后依法委托的第一例，是适应行政审批制度改革和矿业权管理制度改革需要，通过立法引领和推动改革的典型案例。2017年，为全面推进矿业权出让制度改革试点工作，原国土资源部又发布了《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记的决定》。这是对依法委托改革方式的再一次生动诠释。
2019年6月5日，自然资源部印发2019年立法工作计划，明确将《自然保护地法》《不动产登记法》《国土空间开发保护法》《南极法》《国土空间规划法》等作为论证储备类项目，并根据自然资源管理改革需要，积极开展国土空间用途管制、国土综合整治、自然资源权属争议裁决、海岸带管理、红树林保护、不动产测绘及重大测绘项目管理等方面的相关立法研究。这是自然资源立法落实党中央精神、适应机构改革需要，服务和保障改革的必然要求。
2019年6月26日，按照党和国家机构改革精神和“放管服”改革要求，自然资源部向社会发布了《自然资源部第一批已废止或者宣布失效的规范性文件目录》和《自然资源部继续有效的规范性文件目录》，废止和宣布失效121件规范性文件，保留357件规范性文件。清理后，规范性文件数量减少比例达50%；拟向国务院提出废止修改部分行政法规的建议。7月24日，发布《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》，打包废止8部、修改15部规章。这是自然资源法治建设主动适应改革发展需要的一次成功范例。自然资源领域的改革是系统性、重构性的改革，时间紧、任务重。在处理改革和法治的关系时，我们要破除惯性思维，用党中央精神武装头脑。要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保发展改革决策同立法决策更好地结合起来，确保在法治轨道上推进改革。
今年是新中国成立70周年，也是我们一路奔腾不停歇、万众齐心谋复兴的70年。“心怀法治梦想，推进法治进程”，回顾这70年来的自然资源法治建设历程，虽风雨兼程，更催人奋进！
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