流动中的社区选举：现实困境及释困机制——对流动人口参加居住地村(居)社区选举的观察，本文主要内容关键词为：流动人口论文,社区论文,困境论文,机制论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C92-05
文献标识码：A
文章编号：1008-4088(2012)11-0075-07
随着经济社会快速发展，尤其是城市化进程的不断推进，我国流动人口数量急剧增加。根据全国第六次人口普查统计，目前流动人口超过2.6亿，预计2030年中国流动人口将达到6亿。面对如此庞大的群体，如何维护其政治权利和民主诉求是基层民主发展和社会管理创新理应予以正视的重大现实问题。
对于流动人口的选举权，目前的研究主要侧重于探讨流动人口参加人大代表选举。相比较而言，对与流动人口日常生活更为密切相关的社区换届选举，已有研究并没有给予应有的重视。实际上，作为一种利益协调机制，民主选举对流动人口在居住地社区的日常生活会产生更为直接和全面的影响，维护他们参加居住地村(居)社区选举的合法权益因而成为保障流动人口政治权利和民主诉求最为基础的环节。积极推动和有效保障这些流动群体参加居住地村(居)社区选举，不仅有助于维护社会稳定，而且还可以激发中国民主发展的内在活力，推动基层民主发展。然而，笔者最近在上海，江苏南京、扬州及浙江绍兴等地调研时发现，流动人口参加居住地村(居)社区选举的实际景象并不乐观，诸多困境正阻碍着这一群体参加社区选举。
一、流动人口参选之“举”：虚化的选举权
目前对流动人口还没有形成比较一致的看法。但是从实际情况看，将流动人口界定为“居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致，且离开户口登记地半年以上的人员，但是直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员除外”[1]比较合理。这种界定，把握了流动人口的三个关键要素：一是“时间”要素——流动自然会导致当事人居住地的改变，时间尺度上，离开户口登记地半年以上；二是“空间”要素——流动人口伴随着居住地的改变，因而在空间尺度上会导致居住地与户口登记地不一致；三是户籍要素——按照目前的户籍管理制度，“非户籍所在地”是定义流动人口的基本条件。基于此，笔者选择了流动人口导入地的长三角地区，先后在上海，江苏南京、扬州及浙江绍兴等地调研，调研期间共访谈了109名机关、社区干部，362名流动人口，236名本地居民，有效回收620份问卷(有效回收率92.6%)。
总体上看，对于流动人口参加居住地村(居)社区选举，有三个90%须当关注：超过90%的干部认为，流动人口参加居住地城市社区选举可以推行，但是参加居住地农村社区(村委会)选举则需要认真权衡，理性地渐进推动；超过90%的流动人口坦言，几乎从未参加居住地村(居)社区选举，而且也未见其同事参加这些选举；超过90%的本地居民对流动人口参加居住地居委会选举，抱以认可和支持态度，但明确怀疑，甚至反对他们参加村委会选举。
从现代民主理论来看，选举意愿、选举行为和选举结果是衡量民主发展程度的主要标识。作为社会转型期民主发展的重要参考因素，流动人口的民主选举状态也可以从这三个层面予以检视。换句话说，通过对流动人口参加社区选举的意愿、行为和结构的分析，可窥见其选举状态的一般面貌。
思想是行为的先导。选举意愿直接表明选民是否愿意参加选举，因而可看作是直接影响选举状态的主要因素。经验表明，建立在主观自觉基础上的选举意愿，是民主选举可持续发展的基础和前提。一直以来，在对待流动人口是否愿意参加居住地社区换届选举的问题上，很多人想当然地认为他们并不愿意参加社区选举。然而调研发现，情况并非如此：63.6%的受访者在回答“你是否愿意参加居住地社区换届选举”的问题时，选择了“愿意”；13.9%选择了“视情况而定”；只有20.1%的人表示“不感兴趣”。这表明，至少有77.5%的人不是明确反对参加居住地社区换届选举。然而，同流动人口自身的较强参与意愿相比，本地居民的意愿却要复杂许多：在回答“对于流动人口参加居住地城市社区和农村社区换届选举，您有何意见”的问题时，91.4%的受访者认为，流动人口参加城市社区选举无可厚非，但是参加农村社区(村委会)选举则“不宜全面推行”。双方的不同意愿，固然反映其对选举的不同态度，但是从推进流动人口参加居住地社区换届选举这一问题上，唯有在流动人口与本地居民形成比较一致的意见时，才能真正有助于这一实践的顺利推进。当二者观念不尽一致的时候，推动流动人口参加社区选举面临的阻力自然是巨大的。
如果说选举意愿是意念中的选举，那么付诸实际行动的选举行为则是现实层面的选举。具体的选举行为更能直观反映出流动人口参加居住地社区选举的现实情况。访谈中，共计有83名机关、社区干部，259名流动人口和187名本地居民表示，他们很少发现流动人口参加社区换届选举。“城市社区选举似乎好一点，有少数流动人口参加选举，但不多。而农村村委会换届选举，基本上没有流动人口参加”，这是调研中听得比较多的解释。在这些受访者的心里，“参与率低”是对流动人口参加社区换届选举的共识性判断。实际上，这些判断与流动人口自身的选择也是相近的。如91.3%的流动人口在“您参加过居住地社区换届选举”的问题上，选择了“没有参与”。至此，流动人口在选举意愿与选举行为之间似乎存在某种悖论：一方面渴望参与社区选举，另一方面却没有参与社区选举。也就是说，在其意愿与现实之间存在着某种偏差——高参与意愿，低参与行动。
“高参与意愿，低参与行动”的结果是什么呢？这种结果就是导致流动人口产生了较低的政治效能感，而较低的政治效能感则反过来进一步制约他们参加社区选举。于是，在“低参与——低政治效能感——低参与”之间形成了恶性循环。最早对政治效能感进行研究的是美国密西根大学调研中心的Campbell等学者。在他们看来，每个人在选举参与中的卷入程度都是不一样的，如果采用一个概念来理解说明这一程度上的差别，政治效能感就可以充当扩充政治态度的一个基本概念。由此Campbell提出了政治效能感的基本内涵：“政治效能感是一种个人认为自己的政治行动对政治过程能够可以产生的政治影响力的感觉，也是值得个人去实践其公民责任的感觉。是公民感受到政治与社会的改变是可能的，并且可以在这种改变中扮演一定的角色的感觉。”[2](P187)对于大多数流动人口来说，他是否真正参与社区选举，除了受制于政策和现实因素影响以外，还直接关联于自身的选举“感觉”。这种感觉就是参加社区选举的政治效能感。当他发现，无论是否参加社区选举，对其生活都不会带来直接影响，他将会选择规避或逃离。而调研发现，即使有少数流动人口参加社区换届选举，也几乎不可能当选，更不可能进入社区居委会(362名流动人口中，没有1人表示当选；也没有人认为，其社区居委会中有流动人口)。因此，在经历“满怀期待——投身参与——失望而归”的心理过渡后，他们再次面对社区选举时，也许就会困惑、纠结。
至此，可以对流动人口参加居住地村(居)社区选举的基本情况作以下简要结论：
首先，流动人口在居住地参加社区选举难以有效落实。如上所述，超过2/3的流动人口虽然希望有机会参与居住地的政治社会生活，因此更愿意在居住地参加选举，但是同于体制、法理、认知等主客观因素的影响，仍有超过90%的流动人口明确表示没有参与过社区选举。从数量上看，这个数据是庞大的，也是显见的。
其次，流动人口在居住地的社区选举权并不完整。如果说90%的流动人口没有参加社区换届选举，是“量”上的表征，那么即使有人参加居住地社区换届选举，也往往只能实现“选举权”，而无法实现“被选举权”。流动人口被推荐为居(村)委会候选人，甚至当选为代表的，非常少，几乎为零。这从“质”上对其选举权作了形象阐释。
二、流动人口参选之“困”：在理想与现实之间
流动人口在居住地参加村(居)社区换届选举，既是推动基层民主发展的客观需要，也是维护公民政治权利的必然要求。然而，这种理想预设，却在现实中遭遇到了无以回避的困境。
1、认知观念之困
一是流动人口本身存在认知偏差。调研发现，虽然当前流动人口以“80、90后”居多，但大多是高中或中职毕业生。他们具备某些技能，但是对经济政治社会发展的认知并不成熟，90%以上的人并不知晓也不认为参加居住地社区选举是其合法权利，因而对参选多持无所谓的冷淡态度。即使仍有超过90%的人认为他们愿意参加居住地社区选举，也多是以为参加选举会给其带来实际收益，而并没有将选举上升至“权利”层面。在仅有的11位参与社区换届选举的受访流动人口中，他们在回答“为何参与社区选举”的问题时，几乎都认为选举会给其带来显见的物质利益，如有人认为“当初参加选举，以为可以会带来一些好处，比如协助解决小孩上学、看病等，谁知跟这个还没什么关系”。对大多数流动人口而言，他们关心的依旧是收入水平、生活待遇和发展前景，“选举似乎还是一个很遥远的东西”是众多流动人口的态度。
二是选举组织者心存忧虑。选举组织者(主要是机关、社区干部等)对流动人口是否有足够的理性能力参加社区选举持怀疑态度，担心流动人口参加社区选举，尤其是村委会选举进而当选，会引起本地居民的不满，导致引发公共危机事件。有的甚至还担心流动人口在选举过程中容易形成地域、血缘、业缘等帮派，或被试图借机当选的本地居民所利用，进而不仅阻滞选举顺利开展，还会影响社会稳定。还有人认为，流动人口在其户籍所在地参加其社区选举，如果再让其在流入地参加居住地的社区选举，岂不意味着他有两份选举权？若是这样，则对其他人来说是不公平的。在这种忧虑的复杂心态下，选举组织者很难以乐观的态度来对待流动人口参加社区选举，更难以采取积极措施推动流动人口参加社区选举。
2、利益关联之困
一是本地居民担心利益受影响。调研发现，干部和社区居民对流动人口参加城市社区选举，基本上没有明确的反对意见，但是对流动人口参加村委会选举则明显深表忧虑。道理何在呢？主要是因为，城市社区与农村社区的差异不仅仅体现在地域上，更主要的分殊在于二者存在不同的空间和交往结构。对于城市社区而言，虽然随着单位体制改革的不断深入和社会转型的快速推进，它在社会建设中的作用越来越重要，但是它依旧没有改变在居民心目中的地位——对于绝大多数居民来说，社区只是其居住的栖息地，还没有真正成为生活的共同体。一个居民的生老病死、职位晋升、利益分配，依旧是在其“单位”完成，社区只是其“朝九晚五”的居住场所而已。在这种松散的利益关联纽带的情况下，可想而知城市社区居民对何人参选、当选社区干部没有多大的兴趣和关切。与此相对应，农村社区则不一样。对于生于斯、老于斯的农民来说，社区就是其生产生活所在地，社区的一草一木都与其利益攸关。村委会的结构构成和运作质态，直接影响着村庄集体利益和各类资源的分配和再生。因而，对于谁当选村委会干部，社区居民都很关心。尤其是对沿海发达地区的村委会来说，其利益粘连度非常强，以至于很多地方的村委会选举几呈焦灼状态。
从某种意义上讲，为妥善应对这种情况，2010年10月新颁布的《村组法》规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以在居住地参加选举。这一规定虽然从法理上为流动人口参加居住地选举提供了巨大空间，但是因利益关联问题，村民会议或者村民代表会议同意流动人口参加选举的可能性几乎为零，从而导致美好的初衷遭遇到现实的无情阻击，流动人口参选因而成为一句政治上很正确但实际上没有运作空间的响亮口号。“我曾向这里(绍兴)的村民代表会议提出过参加选举的申请，但是他们没有同意”，一位河南籍的流动人口在解释为什么没有参加社区选举时这样说。
二是流动人口缺乏参与选举的利益驱动。历史唯物论告诉人们，人们的政治活动归根到底由其经济利益所决定。流动人口之所以流动到城市，主要还是为自身和家庭的生存而奋斗。因而，在民主主要是一种权利，还不完全是必需品的时候，大多数人仍将目光投向了生活必需品。毕竟，任何民主都是跟着利益走的。只有根据理想的价值目标和现实的利益关系，选择合适的民主机制，才能合理调整利益关系，促进社会和谐。[3]同在企业务工能获得显见、直接的收益相比，参加社区换届选举能否给流动人口带来直观的经济收益是不确定的，因此，绝大部分流动人口对参加社区换届选举亦不是非常感兴趣。“不能当饭吃的事情，谁会去认真干呢？”是很多流动人口对为什么不积极参加选举给予的回复。即使有人想参加选举，也多因不能及时、准确掌握信息、熟悉社区环境、了解候选人和选民，而最终搁浅。
3、社会支持之困
一是企业不乐于支持。同任何行为一样，民主也是有运行成本的。流动人口参加社区选举需要耗费时间和精力，对于他们来讲，在上班之际参加社区选举，这些成本自然会转移到企业。而企业的主要目标是获取最大化的利润，因此，绝大部分企业负责人直言相告，他们不希望其员工去参加社区选举。企业不乐意支持的鲜明态度，会直接影响流动人口参选意愿。
二是公共舆论不能支持。目前，公共舆论尚未对流动人口参加社区选举形成比较强有力的氛围，零星报道多集中在极少数成功的个案，对于大多数流动人口参选尚未作深度报道。调研发现，虽然悬挂的有关社区选举的横幅很多，但多是“选举是您神圣的民主权利”等政治宣教类的标语，真正有助于形成支持流动人口参加选举的舆论氛围并不明显和务实。
4、法理操作之困
一是法理规定难敌现实的理性权衡。《村组法》虽然没有对流动人口到底在何处参加选举作出明确规定，但也提出“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。正因为如此，很多地方基于多重因素考虑，设定流动人口若想在居住地参加选举，则需出具在户籍地未参加社区选举的证明材料。然而，对于诸多千里迢迢外出务工的流动人口来说，要其返乡开具这一纸证明，他们自然要作出“理性算计”：当其发现开具这个证明材料并不意味着就可以参加社区选举，而且还意味着“旷工——工资受损”，他自然选择了退却。这是绝大部分流动人口放弃参选的重要原因。操作规则的繁琐和刚性，直接带来了流动人口社区选举的低参与。
二是选民登记模式单一无形中抬高选举准入门槛。目前，社区选举委员会对流动人口的选民登记主要是采取上门登记的办法，即由流动人口自己“找上门”登记，否则视作弃权。之所以这样规定，其主要原因仍在于对完全放开流动人口参加社区选举心存忧虑。但是对于流动人口来说，真正参加社区选举尚需务工单位准假，而在选民登记环节，就要他们请假上门登记，实属不易操作，因此，在选民登记这一环节就将很多人挡在门外。
三是居住时间的限定未曾考虑流动人口新动态。《村组法》对流动人口参加居住地社区选举不仅规定了程序，而且还规定了时间——居住满一年。然而，87.1%的流动人口表示，他们几乎很难保证一年内长住在同一个社区。即使排除因工作缘故流动到外省市的可能，在不更换工作而只是更换住所的情况下，他们也很难在同一社区长住。这正是新生代流动人口的显著特征——流动性强，然而《村组法》的有关规定并没有深入考虑这一点。
5、户籍制度之困
如果对流动人口“异地参选”的诸多困难进一步深入分析，就会发现它们指向一个根本的症结：现行户籍制度。正是现行的户籍制度把人们的各种权利跟户籍牢牢地绑在一起，才导致人口流动了而户籍无法流动，相应的民主权利也无法流动，这是造成流动人口民主权利难以实现的根本原因。
调研期间，很多社区干部坦言，即使流入地政府“开明”，愿意承认并支持流动人口参加居住地社区选举，但现行的社区干部职数配备是根据社区户籍人口来设定的。从调研情况来看，大多数是按照户籍人口0.3%的比例来配置社区干部。从现实操作层面来看，这意味着若允许流动人口参加居住地社区选举，实际上是挤占了本地人获选的机会，占用了本地居民的被选举权，也有不合理之处。因而，很大程度上可以这样认为：户籍制度的要害其实不在于户籍本身，而在于把公民的各种权利跟户籍捆绑在一起，从而造成了必须享有户籍才能享有公民权利，进而造成了城乡人口在公民权利分配上的二元结构和不平等格局，形成了跟现代宪法平等原则背道而驰的传统“身份制”现象。
三、破解流动人口参加社区选举困境的机制创新
1、构建协商沟通机制，破除流动人口参加居住地社区选举的思想障碍
人类自产生伊始，就一直以某种方式进行沟通。沟通行为无时不在，无处不在。社会不管其形式如何，都是人们交互作用的产物。也就是说，社会是沟通的过程，是一个交换信息的过程。[4]当前，制约流动人口参加居住地社区选举的主要阻力就在于流动人口与本地居民及选举组织者之间缺乏交流和沟通，以至于存在信息误差乃至误解。从一定意义上说，推动流动人口参加居住地社区换届选举，实际上就是尽可能地促进利益主体之间的良性博弈，进而实现利益均衡。这种情况也就决定了单纯依靠传统的行政控制式、依附庇护型的管理模式是难以奏效的，而必须把选举主体都看作是平等、独立的交往主体，让其在公开、公平、透明的氛围中，通过相互沟通、协商乃至谈判，来表达自己的利益诉求，维护自身的合法权益。这样就建立起一种平等的交往关系，而不是单纯的命令服从关系。
因而，可尝试通过民主恳谈会、协商沟通会、联席会等平台构建流动人口与本地居民以及选举组织者之间的协商沟通机制，以此一方面激发、增强其民主权利意识，另一方面消除本地居民和选举组织者的思想障碍。
2、完善社区治理机制，消除对流动人口参加社区选举带来利益损害的疑虑和忧患
调研发现，无论是干部还是社区居民都表示出对流动人口参加社区选举甚至当选进而会影响社区利益分配的极大忧虑。这种忧虑实质上反映的是当前社区治理结构出了问题：社区治理在民主决策、民主监督和民主管理等方面实现均衡发展，出现了结构失衡。试想，如果社区有公开、透明的民主决策，合理的民主管理，有效的民主监督，村官们还能腐败吗？还能置公共利益于不顾吗？还敢徇私舞弊吗？显然不能。因为阳光透明和相互制衡是最好的防腐剂。因此，要消除对流动人口参加社区选举带来利益损害的疑虑和忧患，其根本之策就在于完善社区治理机制，通过架构合适的组织载体和体制创新来推动社区民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的均衡发展。也就是说，不仅要解决好选举的问题，而且还要解决好选举后的问题，实现选举过程和选举后治理的合理并发。值得庆幸的是，浙江绍兴和江苏扬州部分社区在积极探索通过建立社区议事会(决策机构)和社区理事会(监督机构)，共同推动村(居)委会(执行机构)实行自治。它既实现了社区良性治理，也实现了本地居民和流动人口的融合。
3、改革户籍管理制度，以公民身份保障流动人口选举权
从制度层面讲，影响流动人口在居住地参加社区选举的主要障碍在于户籍制度的阻滞。因而，从制度创新的角度看，积极推动户籍制度改革是绕不过去的一道坎。但是，对于异地参选，户籍改革的关键不在于取消户籍，而在于把流动人口的民主权利跟户籍真正脱钩、独立出来，依附于他们的“公民身份”而不是户籍身份。这样一来，流动人口的民主权利可以随着人员的流动而流动，选民登记以及资格确认都以本地常住人口为依据，那么不管是流入地还是流出地都可以从容进行选举，不必有太多顾虑。.
与此同时，应尽快起草并制定全国统一的《选民登记规则》，对直接选举中的选民登记工作，包括选民资格的确定、选民登记的原则、选民登记的程序、选民名单的公布、信息化手段的运用、选民资料的查询与更新等作出统一规定。
4、创新选民登记机制，改进选民登记方式方法
一是可以实行主动登记和自愿登记并行的登记方式。一方面选民登记机构可以依据流动人口登记管理信息系统，对选民进行主动登记，及时更新选民信息和公布选民名单。另一方面，要鼓励和创造条件让流动人口主动到选举登记机构办理登记手续，领取选民证。通过“两条腿”走路的办法，最大限度地覆盖选区内的所有选民，做到不错登、不漏登、不重登。
二是充分运用信息化手段，实现选民登记的动态化。比如，可以建立选民登记网站，登载有关选举的法律和规则、程序，在网上公布选民登记时间及投票时间，选民既可以亲自到选举机构去登记，也可以在网上登记，还可以下载登记表格填写后邮寄给选举办公室，并且可以在网上查询各选区的选民名单。
四、余思
流动人口参加居住地社区选举不仅关联于流动人口自身合法权益的维护，而且也关联于影响中国社会转型进程中的两大议题：城镇化和农民工市民化。
作为现代化进程中的重要因素，城镇化是其重点。2010年，中国的城镇化率是47%。有关专家预测，在2020年左右，中国城镇化率将以每年超过1%的速度增长。从城乡统筹发展的大时代背景来看，城镇化建设本身无可厚非，城镇化建设确实有助于城乡一体化发展，有助于缩小城乡差距，但问题是当前的城镇化还不是真正意义上的城镇化。真正意义上的城镇化应该是经济、社会双重层面、共同推进的和谐发展，而当前的城镇化不是。对此，有的学者将其称之为“半城市化”。也就是说，在城镇化过程中，大量的人口作为经济要素被吸纳进来，但其政治社会权利并没有得到应有的关照。因此可以说，这种层面的城镇化并不是和谐的城镇化。鼓励流动人口参加居住地社区选举，很大程度上就是对构建和谐城镇化的重要探索。因此，在明确这一重要探索之后，问题就不应该停留在应不应该允许流动人口参加居住地社区选举的争论之上，而是从具体的制度革新、技术创新等层面来积极排除阻碍，进而推动选举进程。
农民工市民化，也是深受关注的焦点话题。从政治社会学的角度看，农民工市民化，不仅仅要解决其经济待遇和体制吸纳的问题，还要努力实现其身份认同和社会融合。也就是说，农民工市民化是一个经济政治社会的综合体，唯有实现三者的有机推进，才会带来健康合理的农民工市民化。积极推进流动人口参加居住地社区选举，正是从身份认同和社会融合的层面来尝试推动农民工市民化。因而，其积极意义也是非常明显的。
总而言之，当城镇化和农民工市民化已成为无须争论的现实问题时，与其密切相关的流动人口参加居住地社区换届选举，也应积极寻找制度创新和技术更新的有利空间来顺势推进，尽管目前还面临一些阻碍和困难。