政府预算审批程序刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,审批程序论文,预算论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1997年出现地方政府预算未获人代会通过的首例以来，近年时有地方政府财政报告未获通过的报道，广东连州市、湖北郧县、广西河池市、湖北南漳县、上海市、浙江温岭市、深圳市等地的否决新闻也相继见诸报端，从而人大否决的首发特例已渐成“一种常态”了。随着民主化进程的加快与完善，这种态势还会发展，各级政府预算或其他专项工作报告都有可能遭遇人代会否决而成为平常事。因此需要有正常化的应对措施。预算被否决，肯定存在原则性的大问题。最重要的是政府首先要尊重否决意见，必须以科学发展观为指导，以增进全社会福祉为宗旨，按党中央有关精神认真严肃地重新编制或修改预算，为国家为人民用好纳税人的每一分钱，作好再次审批的充分准备。其次是法律程序问题。我国政府预算未获通过后的法律程序目前尚有疏漏，亟待研究解决。本文就此问题提出研究意见。
一、政府预算的审批与通过标准
自实行分税制以后，国家预算也就相应分为中央预算和地方预算。各级政府预算都必须遵循1995年实施的《中华人民共和国预算法》的规定，科学编制。在这方面，中央预算编制程序的严格缜密是榜样。中央预算单独编制并由全国人代会审批、全国人大财政经济委员会居担会前审查职责。为了完成中央部门预算的改革部署、协助全国人大财经委开展具体的审查工作，1998年还增设了一个内部工作机构——全国人大常委会预算工作委员会。当全国人大预工委、财经委结束会前审查并与财政部交流完意见后，再由财政部代表国务院向全国人代会提交“关于上年中央和地方预算执行情况与当年中央和地方预算草案的报告”，以备大会审查。其程序如图1。
注：据《中华人民共和国预算法》、《全国人民代表大会议事规则》、历年中央部门预算编制通知、近年全国人代会会议议程与日程整理。
图1 中央政府预算的审批流程
预算决议草案通过了，中央预算也就获批了。预算决议草案，是“全国人民代表大会关于上年中央和地方预算执行情况与当年中央和地方预算的决议(草案)”的简称，以全国人代会全体代表的过半数通过。通常而言，有三种衡量是否通过的计算方法：(1)看“赞成人数是否过了出席人数过半数”；(2)看“赞成人数是否过了出席且表决人数的半数”；(3)看“赞成人数是否过了应出席人数的半数”。前两种计算方法，都是对宪法规定的曲解，因为，第一种计算方法在计算全体代表人数时减除了缺席代表人数，第二种计算方法既减除了缺席人数，又减除了出席未表决人数。缺席代表与出席未表决代表，均是全体代表的组成部分，其人数在计算是否通过时不应被减除，所以，应采用第三种计算方法。2006年以来，全国人代会开始允许全程直播闭幕会，这样，预算等各项决议草案的表决数据亦随之向公众公布。
为了简化起见，可以引用通过率的概念——赞成人数占应出席人数的百分比。通过率大于50％，决议草案通过；小于则未获通过。近年来，中央预算决议草案均获高票通过，在十一届全国人大一次会议上的通过率为82.42％，虽然较之十届人大五次会议的85.02％与十届人大四次会议的84.34％，分别下降了2.6个百分点与1.92个百分点，但按中国人大网“现场直播”专栏数据计算之后显示，中央预算决议草案的通过率仅低于国务院政府工作报告决议草案的通过率(96.59％、96.10％、96.65％)、全国人大常委会工作报告决议草案的通过率(95.28％、93.99％、93.04％)和国民经济和社会发展计划工作报告决议草案的通过率(91.97％、92.58％、91.04％)。
与中央相比较，地方预算决议草案的表决数据难以搜集，但仅从已有的个案来看，情况不容乐观。比如，从2008年广州市十三届人大三次会议对外公布的数据可知，广州市预算决议草案的通过率是最低的(76％)——低于广州市政府工作报告、国民经济与社会发展计划报告、人大常委会工作报告、中级人民法院工作报告、检察院工作报告等决议草案的通过率(92.2％、89.4％、94.2％、79.4％、85％)。类似广州的情况，应该还有，如果这些地方都能像中央那样严格程序，勇于改革，其预算成功率就会提高。
一直以来，各级政府预算决议年年有，各级人代会年年准，这已成惯例，几乎没有悬念。然而，近几年随着政治体制改革的深化，决议草案通过与否，就不是那么平静了。代表按表决器时的意念是赞成?反对?弃权?抑或其他?人大代表们的现场选择，就多少令预算部门有些心悬了。这意味着对各级政府的财权加大了监督，对完善财政体制有促进作用。因此各级人代会都应启动应对机制，一旦遇到财政预算“未获通过”的情况，该如何善后处置?
二、权宜之计——依法保障各级政府的正常运转支出
有一种意见认为，现行法律存有漏洞，没有规定人代会否决政府预算的应对措施。这一说法也不尽然。即便预算决议草案通不过，各级政府也不能因此影响工作，人代会也不会让政府搞无米之炊。因为《中华人民共和国预算法》第44条规定：预算年度开始后，政府在预算草案获批前，可以先按照“上一年同期的预算支出数额”安排支出。所谓“上一年同期的预算支出数额”，即指“上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必需的支出数额”，这是国务院在《中华人民共和国预算法实施条例》中的自我限定。所以，相关的国家法律与行政法规，已经为政府开了必要的支出绿灯。
根据2007年政府收支分类的改革内容及“2007年中央部门基本支出预算生成表与录入表对照关系表”可知，必需支出的人员经费包括基本工资、津(补)贴奖金、社会保障缴费、伙食及补助、离退休及退职(役)、抚恤及救济、住房公积金、购房补贴、医疗、提租补贴等费用；必需支出的业务经费，即日常公用经费，包括交通、差旅、会议、办公及印刷、水电、邮电、取暖、物业管理、维修、办公设备与专用设备购置、专用材料、交通工具购置、咨询、招待、手续、劳务等费用。恰如《中华人民共和国预算法实施条例》所言，此处罗列的人员经费与日常公用经费支出，只能是保持“各部门、各单位正常运转”水平上的基本支出。
各级预算决议草案在人代会通过之前，各级政府的基本支出能够“有法可依”地“保”下去。本来，“保正常运转支出”规定的初衷，是为了解决政府预算的先期执行问题，因为我国各级政府的预算年度都是从1月1日开始的，而自1985年以来的二十多年的时间内，地方各级人代会均于年末或年初召开，全国人大是3月份召开。就中央预算而言，即使全国人代会如期通过预算决议草案，中央预算也已经先期执行了近3个月的时间。如果全国人代会未能如期通过预算决议草案，那么，中央预算还要继续先期执行下去，“保运转”的时间则会更长，但是，“保”到何时是个头呢?正常情况下，全国人代会每年只开一次，这也是宪法的规定。按惯例，预算决议草案在当年全国人代会上万一未获通过，就需要延迟至来年的全国人代会上进行审批。这当然是断不可以的，必须短期内妥善解决。
三、未雨绸缪——授权人大常委会审批政府预算
假设政府的财政预算决议草案在人代会通不过，大会主持人该怎么办?历年来的大会日程表明，预算决议草案均是在闭幕会上表决的。既是如此，闭幕程序既不能延期，也不能使已经发生的预算严重分歧马上消除，那么唯一的也是最好的选择，就只能是授权人大常委会处理善后了。
历史上就有全国人代会授权全国人大常委会审批的先例。如一届全国人大五次会议就把1957年国家决算的审批权授权给了全国人大常委会。以后，二届全国人大四次会议、三届全国人大一次会议、五届全国人大四次会议分别授权全国人大常委会分别审批了1964年国家预算与1963年国家决算、1965年国家预算与1964年国家决算、1982年国家预算与1981年国家决算。需要说明的是，这些授权的发生，不是因为预算、决算通过有什么障碍，而是因为全国人代会会期与预算、决算编制在时间上有冲突所致。
根据现行《中华人民共和国预算法》的规定可知，全国人代会已经完成了授权各级人大常委会审批决算的立法工作，这为进一步授权各级人大常委会审批预算提供了借鉴与参考。在统收统支财政体制下，不存在中央预算与地方预算的提法，实践中运用的是国家预算、国家决算的概念。在承包制财政体制后期，根据许多人大代表的建议，国务院决定，从1989年起对国家预算的编制方法作必要的改进，即在编制国家预算的同时，分别编制中央预算和地方预算。与此相对应，国家决算也就对应地被拆分为中央决算与地方决算。分税制财政体制确立后，全国人代会保留了中央预算的审批权，而干脆把中央决算的审批权转交给了全国人大常委会，同理，地方人代会保留了地方预算的审批权，而把地方决算的审批权转交给了地方人大常委会。
全国人代会授权常委会审批中央预算草案，是实至名归之举。因为，中央预算的实质审查权就在于全国人大常委会，其下设的全国人大财经委、全国人大预工委，在审查汇编中央预算的同时，已逐渐增加了部门预算的审查数量——2000年审查了教育部等4个部门的部门预算，2008年增加到50个，2009年则猛增加到107个，这个数字还会增加，直到囊括所有的中央部门。可想而知，全国人代会会期短、议程多、任务重，根本无法应对如此繁重而专业的审查工作，只能授权常委会审理。
有鉴于此，在预算决议草案交付全国人代会表决之前，有关领导机构应作授权常委会审批的预案准备，把审批权下放给人大常委会。地方预算也照此办理。这样，中央乃至地方各级政府预算的法律审批关系也就更为清晰合理了。
各级地方人大常委会在批准政府重新编制后的预算之前，还可以参考港澳行政会议的协商制度，即在人大常委会会议的基础上，扩大参会人员范围，进行立法协商。作为缓冲立法与行政矛盾的特殊安排，港澳行政会议是协助行政长官决策的机构，其成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任。其程序见图2。
注：据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(1990年4月4日七届全国人大三次会议通过)、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(1993年3月31日八届全国人大一次会议通过)整理。
图2 港澳政府预算的审批流程