“八五”以来我国宏观调控的主要经验和问题及“九五”期间完善宏观调控的建议_宏观调控论文

“八五”以来我国宏观调控的主要经验和问题及“九五”期间完善宏观调控的建议_宏观调控论文

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一、“八五”以来国家实施宏观调控的基本经验

1991—1995年是我国国民经济和社会发展第八个五年计划时期。在这五年中,我国的经济建设、改革开放、人民生活都发生了巨大变化,宏观经济环境进一步改善,市场经济体系逐步形成,宏观调控成效显著。回顾“八五”以来的宏观调控,主要有以下几方面基本经验:

1、搞市场经济不能缺少宏观调控和计划指导。党的十四大明确提出,建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这表明,宏观调控是社会主义市场经济体制不可缺少的组成部分。“八五”以来宏观调控的实践也充分证明这是十分正确的。

对宏观经济实行调控,既是当今市场经济国家的通常做法,也是社会主义市场经济体制的内在要求。发展市场经济,要强调充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用,同时也必须看到市场存在自发性、盲目性、滞后性等缺陷,必须靠国家对市场活动的宏观指导和调控来加以弥补和克服。当前我国的股票市场、证券市场、房地产市场、资金市场、生产资料市场、期货市场等都是相当不成熟的,投机性、盲目性非常明显。商品市场价格行为的混乱更为突出。特别是价格放开后,有些地方和部门也放松了对物价的监管,一些企业乘机随意涨价。这表明在新旧体制转换的关键时期,一方面原有体制中缺乏约束和风险责任,盲目扩张投资、竞相攀比速度等问题依然存在;另一方面社会主义市场经济体制尚未形成,宏观调控体系很不健全。因而,必须更加注意加强和改善宏观调控。

计划指导是宏观调控的重要方面,国家计划是国家宏观调控中的重要手段之一。搞社会主义市场经济就是要改革传统的计划经济体制,但这并不等于不要宏观计划的指导。我们要澄清把计划手段和计划经济等同起来,把计划指导与市场经济对立起来的片面认识,不能从否定计划经济体制走向排斥计划指导的极端。实行社会主义市场经济决不是不要国家计划。事实上,从一定意义上说国家计划的宏观指导更加重要了。党的十四届三中全会决定更进一步确立了计划在宏观调控中的导向性地位。在新的宏观调控体系中,国家计划总体上是指导性,具有宏观性、战略性、政策性。主要体现在,国家计划将成为宏观调控的基本依据,通过计划确立宏观调控的目标,提出宏观政策重点,综合协调各种宏观经济政策和经济杠杆的运用。

“八五”宏观调控的经验有力地证明,在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中,只有发挥国家宏观调控和计划的指导作用,才能保证社会主义市场经济新秩序的确立和国民经济的健康运行。

2、妥善处理改革、发展和稳定三者关系。妥善处理改革、发展和稳定的关系,对搞好宏观调控至关重要。“八五”时期,宏观调控一直注意处理好改革、发展和稳定三者之间的关系,既大力深化改革,促进经济发展,又充分考虑各方面对改革的承受能力,以保证社会和经济的稳定。注意兼顾经济发展和抑制通货膨胀,实行适度从紧的财政货币政策,采取适时微调的办法,并把降低物价上涨率作为经济工作的首要任务。在搞好经济总量平衡的同时,重视对基础产业和基础设施的建设。坚持扩大对外开放,大力吸收外资,加快国内经济建设。

“八五”以来的实践证明,宏观调控是维护稳定、促进改革与发展的有力保证。经验告诉我们,稳定是改革和发展的前提。如果没有稳定的政治、社会环境,改革、发展也都难以进行。同时,只有坚持改革开放和发展经济,才能从根本上保持稳定。改革是动力,发展是目标,稳定是前提,是大局。改革、发展,必须考虑社会的承受能力,要有利于稳定。最大的稳定是经济稳定。我们需要快速发展经济,但越是要快速发展,就越有一个宏观稳定的问题。经济高速增长可能带来的最大危险是通货膨胀。出现严重通货膨胀,经济的快速增长就不可能持久。如果不承认这种现实,或凭着某种良好的愿望而否定经济中客观存在的问题,不及时采取适当的必要措施,必然不利于增长,也不利于改革。深化改革也需要一个比较宽松的环境。只有把速度控制在符合实际的水平上,才能使整个经济环境不至于绷得太紧,使各项工作进行得更细致、更深入。“八五”以来的宏观调控,着力解决前进中的问题,整顿金融秩序,稳定了经济,使推进改革和发展的经济环境有了新的改善。几年来的实践证明,就象一列快车离不开有效的刹车一样,高速增长的经济也离不开有效的宏观调控。正确的宏观调控是加速发展必不可少的条件,只有搞好宏观调控才能保持国民经济持续、快速、健康发展。要把改善和加强宏观调控,解决经济生活中的突出问题,作为加快改革、建立社会主义市场经济体制的动力。

3、搞好宏观调控,要把握时机、掌握力度。首先是把握了恰当的时机。过去,往往是在经济运行中各种矛盾已经充分暴露,经济关系开始严重失调时,才被动采取“急刹车”和“一刀切”的调整措施,造成政策效应与经济周期效应重叠,引起经济大起大落,导致措施狠、损失大、效果差。“八五”时期,对经济运行的调节,是在问题刚刚出现,并只是在局部发生时,就及时采取措施,很快控制住了局面。如在1992年10月份,中央就指出了经济快速增长中出现了值得重视的问题,要防止经济“过热”。1993年4月份中央又强调要加强和改善宏观调控,特别是要把好货币和信贷两个闸门。1993年下半年中央果断决策出台了16条综合配套的强化宏观调控的政策和措施。由于当时发现问题较早,国家外汇储备相对较多,通过国际市场调剂的能力也比较强,因而争取了宏观调控的主动权,有序地、平稳地降温,使经济增长率保持在适度范围内滑行,避免“伤筋动骨”,保护了各方面发展经济的积极性。

其次,掌握了适当的力度。1993年下半年实施的宏观调控,是中央正确认识到经济“过热”,针对某些领域秩序混乱引起的局部问题,因选准固定资产投资增长过快和金融秩序混乱互相推动这个源头作为强化宏观调控的突破口,采取了一系列针对性的措施。因此,在宏观调控力度上把握得当,不是采取大力度的全面紧缩政策,而是采取“软着陆”、“点刹车”等微调办法进行结构性调整,强调保证重点。1994年和1995年,中央继续强调加强和改善宏观调控,大力加强农业,调整产品结构和投资结构,同时强化市场物价调控。1996年,根据宏观经济环境大为改观,但一部分国有企业经济效益大幅度下滑,生产经营面临严重困难的新情况,国家又适时采取了取消保值储蓄,两次下调利率,加大对国有企业的技术改造资金投入力度,引导结构调整等有力的措施。这些适时的调控,改变了以往“一刀切”产生的负效应,并取得了良好效果。这充分表明,适时把握好调控的时机和调控力度,是搞好市场经济条件下宏观调控的重要环节。

4、搞好宏观调控,要抓住关键和要害。宏观调控的基本目的是要解决经济运行中的突出矛盾和问题。“八五”中期的宏观调控找准了要害,抓住了整顿金融秩序,严肃金融纪律这个关键,对症下药,才速见成效。这对我们也是一条重要经验。

改革后,我国的经济运行机制已从过去的“钱随物走”过渡到了“物随钱走”,资金运动已成为主体。从1993年的情况看,各种矛盾突出地反映到金融领域里,集中表现为资金问题。乱集资、乱拆借、乱提利率等导致资金投放过度和资金紧张不足同时存在。数千亿元的投机资金在“泡沫经济”中游荡,随时准备冲击某一高回报市场,形成了一种很不稳定的极度紧张的经济局面。这种状况,比过去简单的经济过热、投资膨胀要复杂得多,也严重得多。所以,从整顿金融秩序入手,对各方面都是一种较明智的选择。运用金融宏观调控手段引导资金流向和总量,对经济的影响是很关键的。从实际效果来看,这种调控不是全面紧缩,而是结构调整。改变资金的流向,压缩一部分不合理的资金需求,要比简单地从项目入手,调整投资结构,控制投资规模更为有效。

5、始终将抑制通货膨胀作为宏观调控的首要目标。通货膨胀曾是世界各国在一定经济发展阶段上不可避免的现象。从我国的情况来看,由于经济增长方式还没有完全摆脱粗放型的格局,传统计划经济体制下形成的“预算软约束”和“投资饥饿症”等问题尚未根本解决,因此,通货膨胀的压力在相当一段时期都是经济生活中的主要问题。“八五”后期,我国正是将抑制通货膨胀始终作为宏观调控的首要任务,才为“九五”开局取得良好的宏观经济环境打下了坚实基础。

一个时期以来,对我国经济运行中通货膨胀与失业哪个更为紧迫?国内经济学界展开了一场讨论。这个问题直接关系到要不要坚持加强和改善宏观调控的方针政策问题。从危害性来看,通胀问题比失业问题的影响更大。失业问题在我国早已存在,而且随着改革的深化和发展,有些企业破产倒闭,会产生新的失业现象。但是,失业问题相比之下还是局部性的。解决失业问题的根本途径在于建立和完善社会就业保障制度,并且要做长期打算,决不能为了保证充分就业而盲目发展生产。通货膨胀的影响则是全局性的。一是对社会的各个阶层都会产生影响,特别是使对社会起稳定作用的广大工人、学生、机关干部、离退休人员等工薪阶层和普通居民无力承受基本生活消费品价格的过快上涨,利益受损,从而影响社会安定。二是起伏不定的通货膨胀,使价格信号失真,经济不稳定性增强,企业和消费者无法根据价格信号作出正确的决策,导致整个经济运行必将出现混乱。所以,我们必须把通货膨胀作为主要矛盾进行治理。以通货膨胀置换失业的政策是绝对不可取的。

6、搞好宏观调控,要坚持以间接调控为主,但也不能忽视运用必要的有效的行政手段。“八五”时期,为有效发挥和正确引导市场对资源配置的基础性作用,我国的宏观调控手段和方式在由行政性直接调控为主,转向主要运用经济政策、经济杠杆和经济法规进行间接调控,更多地运用了财政、货币、价格、收入分配、进出口等政策和信贷、税收、利率、汇率等经济手段,并加强了法律和法规建设,以规范各类经济主体的经济行为。但是,从我国体制改革和市场发育的进程来看,在相当一段时间内,还不能忽视对极少数重要商品的实物管理和辅之以必要的行政手段。特别是在不完全具备实施经济手段的情况下,我们不能立即放弃还比较适用的行政手段,并对那些违背市场经济原则、单靠经济手段解决不了的行政行为,必须借助必要的行政手段乃至法律手段去解决。“八五”时期是我国制定经济法律法规最多的一个时期,对规范各经济主体的经济行为,建立公开竞争的市场秩序,维护经济和社会稳定,保证国民经济的健康运行都起到了重要的作用。“八五”时期,对各种宏观经济政策和经济杠杆的综合运用,离不开计划、财政、银行三大最主要宏观调控部门的相互配合和相互制约。这种宏观调控机制,在“八五”宏观调控的实践中已经开始形成,对保证宏观调控的科学性、统一性和有效性具有重要的意义。

二、当前国家宏观调控中存在的困难和问题

1、对社会主义市场经济条件下加强和改善国家宏观调控的必要性、重要性,社会各方面在思想认识上不尽一致,尤其是不少企业往往把结构、机制、管理等问题造成的生产经营困难归咎于宏观调控。比较典型的观点是,认为宏观调控就是实行经济紧缩,特别是抽紧银根,压缩投资规模。其结果必然造成市场需求不足,社会资金紧张,国有企业生产经营困难,“宏观经济形势好、微观经济形势不好”。这种观点,一是把宏观调控与微观搞活对立起来,把加强和改善宏观调控视为造成国有企业生产经营困难的原因,显然是错误的。二是忽略了结构调整是宏观调控的重要任务,把由于产业结构、产品结构和企业组织结构不合理造成的微观经济困难用需求不足掩盖起来。由此可见,对于加强和改善国家宏观调控的必要性、重要性,还需要进一步统一思想,提高认识。

2、适应社会主义市场经济的宏观调控体系建设进展缓慢,计划、财政、金融三大调控手段缺乏有效的配合。一是计划调控与财政、金融调控之间协调配合不够,产业政策与财政政策、货币政策的配合不够理想。主要是实施产业政策、调整产业结构缺乏有效的财政、信贷手段作保证,使得结构调整进展缓慢,收效不大。二是财政调控与金融调控之间协调配合不够。随着财政收入“两个比重”日益下降,财政对经济的调控作用逐步弱化,中央财政权威性不强。特别是建设性支出基本没有弹性,经常性支出却总是突破预算,中央财政为减少赤字,不得不依靠多发行国债平衡预算收支差额。由于缺乏有效的监督制约机制,地方财政机构将一些预算内资金转移出去,形成了大量的预算外资金,削弱了财政宏观调控的能力。从金融部门看,改革开放以来,金融在国民经济运行中的作用不断增强。但现行货币政策带有很大的随机性,货币政策操作不灵活。在国有企业和国有商业银行对中央银行货币供应量存在“倒逼机制”的情况下,信贷结构难以优化,极易形成不规范的信用扩张。货币政策工具主要是运用行政手段控制贷款限额和存贷款利率水平,中央银行基础货币投放呈现为一种随机波动的过程。由于财政困难,一些本应由财政供给的资金,不得不由银行承担,使大量信用资金财政化;而相当数量的财政资金又信用化,干扰了中央银行货币政策的贯彻执行。

3、宏观调控在结构调整上进展迟缓。1993年以来,加强和改善宏观调控在总量控制上取得了明显成效,但是,经济结构不合理的矛盾日益突出。尽管几年来一直强调把结构调整作为宏观调控的重要任务,但至今结构问题没有明显改善。主要是基础设施建设虽然得到较快发展,却依然不能满足国民经济和社会发展的需要,农业基础薄弱,发展滞后;支柱产业作为新的经济增长点,投资过于分散,强度不够,成长缓慢;相当一些企业的产品在技术水平、质量品种、成本价格等方面不能适应国内外市场需求变化和竞争加剧的形势;企业组织结构调整进展不理想,“大而全、小而全”的问题没有根本改观。在此情况下,商品的短缺与积压并存,资金、资源的紧张与浪费同在,相当部分社会生产不能形成有效供给,由此不仅影响到经济总量平衡状况的巩固和进一步改善,而且影响到国民经济整体素质和效益的提高。造成结构调整进展迟缓的主要原因:一是政府财力不足,社会资金分散,宏观调控缺乏实力。实施重大结构调整,国家必须具备一定的经济实力,特别是财政实力要强。新的财税体制虽已建立,但一些税种、税率设置还不尽合理,税收征管体系不健全,偷漏税严重,致使国家财力减弱,“两个比重”过低,不能适应结构调整的要求。二是现行投资体制不适应结构调整的需要。一方面在企业还没有完全成为投资主体的情况下,国家作为投资主体由于依然过多照顾部门、地方的既得利益,而不能将有限的资金集中投向需要重点发展的产业;另一方面生产建设中“大而全”、“小而全”,盲目重复建设,浪费资源的现象还处处可见。这些都严重制约着产业政策的贯彻落实。三是市场机制在结构调整中的基础性作用尚未得到充分发挥。由于受到一定程度的行政干预,加之各类要素市场还在发育过程中,使竞争机制和价格形成机制在促进生产要素合理流动、资源优化配置、引导结构调整方面的作用受到限制,结构调整缺乏市场机制的基础配合。

4、国有企业改革滞后,企业尚未真正成为市场主体,宏观调控缺乏健全的微观基础。十几年来,尽管国有企业改革一直在探索中前进,某些方面也取得了进展,但目前国有企业的经营机制仍不能适应社会主义市场经济体制的要求。不少企业至今设备老化,产品落后,债务负担沉重,管理不善,效益低下,成为宏观调控体系正常发挥作用的微观基础障碍。据统计,1995年末国有工业企业的负债总额达31242亿元,资产负债率为65.81%,高出工业化国家6—15个百分点。其中,大中型企业为66.2%,小型企业为71.87%,流动资金已资不抵债,流动资产与流动负债的比率高达100.1%。1995年,国有工业企业资产利税率由1994年的7.23%下降到6.05%,亏损额由468.62亿元上升到639.57亿元,上升了36.48%。产成品资金上涨了319亿元,增幅达16.36%。利税总额只增长了2.26%,大大低于各项费用和成本的增长。国有企业效益低下,导致国有专业银行负担过于沉重,不良资产比重不断上升,风险承受能力减弱。目前全部国有专业银行的不良资产比重已高达20%,有的专业银行省级分行不良资产比重甚至高达40%。

5、社会资金过于分散,宏观调控实力不足。突出表现在两个方面:一是存在大量的财政预算外资金,二是大量信贷资金在信贷规模的“体外”循环。由于社会资金过于分散的局面尚未改变,中央宏观调控在保持全国经济和市场稳定、实施产业政策、引导投资结构、调节地区发展差距等方面都因实力不足而力不从心。

6、宏观调控对法律手段运用不够,经济秩序混乱的问题依然存在。近几年来,在实施宏观调控过程中,运用行政手段和经济手段调控较多,而运用法律调控手段一直较弱。市场经济本质上是法制经济。发展社会主义市场经济更需要建立、完善一套强有力的法律、法规,并运用法律、法规建立和维护正常、有序、合理的经济秩序。如对生产、流通领域中的假冒伪劣产品,财政、金融领域中不规范的财政信用、不合理的“摊派”、私设“小金库”、非法集资、乱拉资金等都需要都通过加强法制加以解决。

三、“九五”时期完善我国宏观调控体系的建议

1、建立规范的宏观调控目标体系,处理好各目标间的关系。根据社会主义市场经济发展的进度和宏观管理方式转变的程度,“九五”时期要建立规范的反映经济活动最终结果与政府宏观意图相结合的通货膨胀率、经济增长率、失业率和国际收支状况等宏观调控目标体系,逐步将全社会固定资产规模、信贷总规模、财政收支状况、货币发行量、外贸进出口总额、城乡居民生活增长、外债总规模等作为上述四大目标的第二层次目标,以便使宏观调控政策目标更有针对性和配套性。“九五”时期,宏观调控的首要任务仍然是抑制通货膨胀,但同时更要兼顾和妥善处理好通胀与适度的经济增长、失业和国际收支平衡状况等目标之间的关系。制定和处理好四大目标及相互关系,是“九五”时期改善和加强宏观调控的重要出发点,也是社会主义市场经济条件下的宏观调控不同于传统计划经济和“八五”转轨时期宏观调控的重要标志。

2、强化以产业政策、财政政策和货币政策为主体的宏观经济政策的作用,完善其相互协调、相互配套的调节机制。

——在产业政策上,应根据实现两个根本性转变的要求,进一步强化产业政策在结构调整中的作用。为此,一是继续深化投资体制改革,将有限的资金逐步转向增加重点行业的大型企业集团和重点地区投入的方式,贯彻和落实国家产业政策,并将原在投资职能中对地区的财政转移支付职能分离出去。二是拓宽政策性投资的来源,增强产业政策实施的实力。建设投资除了每年从财政中适当增加外,可考虑将邮政储蓄和保险基金纳入政策性投资。同时,还要积极采取直接融资方式,吸引社会资金增加政策性投资来源,以解决目前政策性资金不足的问题。三是根据“九五”时期结构调整任务,国家产业政策除了继续实施支持基础产业、支柱产业发展的扶持性产业政策外,还要完善重点改造棉纺织、轻工、煤炭等传统产业,提高其技术水平、档次的内容,以促进产业结构高级化发展的调整性产业政策实施,从而保证产业结构的优化。四是充分发挥市场机制在产业政策实施中的作用。在投资项目安排上完善竞争机制,在银行贷款上贯彻效率优先的原则。在产品结构调整和企业组织结构调整中,更加发挥市场机制的作用。

——在财政政策上,应进一步增强其宏观调控的实力,更好地发挥财政政策在收入分配结构和地区结构中的作用。为此,一是逐步提高所得税的主体地位,扩大增值税范围,充实地方税体系,统一税法,公平税负,加强税收征管,以扩大税源,增加国家财税收入,提高两个比重。二是强化预算管理,将预算外收支逐步纳入预算管理,规范政府的行为。三是建立规范的转移支付制度,加强财政政策对地区结构的调整作用。四是调整财政支出结构,逐步分离国有企业、行政事业单位兴办的第三产业,减少不合理的财政支出,同时,加快亏损国有企业的改革步伐,减轻财政补贴负担。五是完善财政投融资机制,严格控制债券总规模,充分合理、有效地利用国内外债券,加大结构调整力度。

——在货币政策上,应增强其调控的灵活性和及时性。一是继续深化金融体制改革,加快专业银行的商业化进程,规范政策性银行的投资行为,完善金融市场,强化中央银行独立执行货币政策的地位。二是逐步完善货币政策工具,从主要依靠信贷规模管理,转向运用存款准备金率、再贴现率和公开市场业务等手段,调控货币供应量。三是为了消除国有独资商业银行对中央银行的依赖性和倒逼机制,应降低偏高的准备金率,建立国有独资商业银行的资金供求平衡机制以及运用购买的国债和政策性金融债建立综合性储备制度。

——在完善三大政策功能的基础上,建立以产业政策、财政政策、货币政策为主体的宏观经济调控政策和综合运用经济杠杆机制,以保证经济总量的大体平衡和结构的不断优化。主要是应加强财政、货币、技术进步、外贸进出口等一系列政策与产业政策的相互配套,进一步发挥税收、信贷、利率、价格等经济杠杆在产业政策实施过程中的综合调节作用。

3、以资金运动为中心内容,建立计划、金融、财政三大部门之间相互配合和制约,能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制,完善宏观调控组织体系。首先,考虑到我国宏观管理的历史沿革和现实条件,提高宏观调控效率和减少建立新型宏观调控体系成本的需要,应明确赋予国家计划部门对全社会资金综合平衡的职能和责任,充分发挥国家计划对财政部门和中央银行制定实施财政、货币政策的综合指导和协调作用。其次,根据发展市场经济的新情况和要求,进一步理顺财政与银行的资金关系和职能,主要是将已财政化的信用资金划归财政预算资金,将信用化的财政资金归到银行信贷资金,同时在两部门职能上进行相应的调整。第三,建立稳定的三者相互协调、共同参与的制度。第四,继续深化政府宏观管理机构的改革。一是逐步取消那些产品经济条件下按产品分类建立的专业部门,将其职能按照发展市场经济的要求进行重新分解。在撤并重复建制机构的基础上,设置或扩展适应市场经济管理的专业管理部门,并界定管理职能,理顺其责权利关系。二是加强在国有资产监督管理、国有资产变动、审计、社会保障、市场设立监管、价格管理、反对垄断、劳动就业等方面的管理机构。同时,逐步将宏观经济管理权相对集中,以便统一协调各种宏观经济政策,根除旧体制下由于宏观调控部门横向分散造成的政出多门的弊端,提高中央政府管理的权威性和一致性。三是进一步精简政府职能,发展各种以服务为主的中介组织和机构。

4、加强信息基础建设,增强信息的宏观性、整体性和可靠性。一是应继续加强宏观管理部门信息设施建设,以形成完整的信息设施体系,在此基础上进一步发展互联网系统,使各部门的信息能够及时地交流、共享,以避免不必要的重复和浪费。二是完善目前的统计核算体系,根据宏观管理的需要,尽快完善全社会资金流量的统计及定期公布制度,同时应根据市场经济的状况,进一步改进现行的工业、农业、交通、固定资产投资、商业、劳动工资等专业统计,使指标更能客观准确地反映市场经济中各经济主体的活动及整体情况。三是继续加强对经济形势的监测、预测分析,为领导的宏观调控决策提供有份量的依据。

5、加快构造适应社会主义市场经济发展的微观基础。一是有步骤地调整国有产权结构,规范设立国有企业的领域和范围。根据国有企业的性质和任务,应将国有企业的设立主要集中在关系国家经济命脉的基础产业、基础设施领域以及关系国计民生的社会公益事业领域。企业规模应主要是以大型企业为主。一些竞争性行业中的国有企业,应逐步发展股份制或民营化。二是加大国有企业改革、改组、改造的力度,实行“抓大放小”的改革方针,进一步理顺与政府的关系。

市场体系的完善也是宏观调控不可缺少的基础。“九五”时期,重点是稳步发展各类要素市场的同时,加强市场体系的规范化运作和法制化管理,逐步形成有秩序的公平竞争环境,促进企业经营方式的转变。要在加快我国经济市场化程度的同时,提高市场机制有效配置资源的效率。

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