发展型公共政策与地方治理：制度-机制-行动的三维视角，本文主要内容关键词为：公共政策论文,视角论文,机制论文,制度论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
有关当代中国地方治理的种种理论，大多从制度环境和政府政策的角度进行分析，普遍认为中央及各级政府在经济增长过程中发挥了巨大作用。在理论上，地方政府竞争通过制定有利于排他性的制度环境来实施区域性的经济增长，体现出中央指令下的地方行政偏好，尤其是地方官员的行为偏好。在实践中，这一切都需要通过“发展型公共政策”来实现。 发展型公共政策是指各级地方政府(省及省以下，乡镇以上)以经济发展为取向，往上对接国家发展战略和行动指南，对下以本行政区域为管辖范围，综合运用政治、经济、行政、法律、社会等多种手段，采取以GDP增长作为政治合法性主要来源的政府政策模式。这种公共政策，一方面是中央政府通过建立一定的制度组合，引导地方政府围绕经济增长展开竞争；另一方面，地方政府通过制定发展型公共政策，不断增强区域的竞争力和提升区域的经济实力。正是这种自上而下的发展型公共政策的广泛制定和执行，促使地方政府积极获取地方治理绩效。 但与之相伴随的是经济、社会领域的各类矛盾问题逐渐凸显，这也是十八届三中全会全面深化改革所针对的诸多重大问题之一。地方治理需要以发展目标为指引，目标的实现又以政策为内核来推动，实际上，我国的发展型公共政策已经嵌入整个地方治理体系。在推进国家治理现代化的改革总目标下，探讨发展型公共政策与地方治理体系的变迁就显得尤为重要：一方面，发展型公共政策的生成以及消极效应影响地方治理体系，即地方治理变迁过程；另一方面，地方治理体系需要重塑再造，才能匡正发展型公共政策的弊端，更新地方公共政策模式与内涵。 一、代理型地方发展主义：发展型公共政策的起因 中央政府和地方政府在经济发展过程中实质上是一种委托代理关系，这种委托代理关系“通过赋予地方或公共组织寻求发展的动力机制，推动国家经济发展”。第二，这种委托关系呈现一种“阶梯式分布状态”，即从中央政府到基层政府，都存在着委托代理关系，其委托的内容主要是公共权力和公共资源的使用权。第三，通过推动地方经济发展，地方政府将可能获得包括财政收入和官员个人晋升等发展成果。 在代理型地方发展主义模式主导下，地方政府官员的政策偏好被形塑出来。首先是更多地关注上级要求和争取上级支持。地方政府官员所制定的公共政策聚焦于中央和上级的各项决策部署，并成为连接地方发展和中央要求的桥梁。其次，更多地关注区域经济总量的扩张。由于各级统计部门并没有建立起完善的经济发展综合效益、发展代价、民生社会发展情况等体现发展质量的指标体系，在各级地方政府制定的考核办法中，能够量化的主要还是经济数量的指标，追求经济总量的扩张和经济增速的提高，并在与其他同级政府的比较中取得优势，是地方官员的优先考虑的选项。再次，更多地采用“短平快”的发展手段。这是竞标赛模式下的必然结果。为了缩短晋升周期，地方政府官员必然会采取短期有效的发展手段，以在最短的时间内增加自己的执政内容，并迅速获得上级部门的认同和肯定。从现实的实践看，地方政府官员大多选择扩大经济投资和改善城市面貌作为发展的具体手段。 代理型地方发展主义模式产生的发展型公共政策具有三个显著特点：(1)地方发展型政府对上负责，服务于地方经济增长和社会稳定。与西方民主国家不同，中国的地方官员为了获得晋升而进行激烈的竞争，这种竞争不同于国外为吸引选民而进行“向下负责”的税率竞争，而呈现出“向上负责”的标尺竞争(Yardstick Competition)行为。因此，代理型地方发展主义模式催生出地方政府必须采用发展型公共政策，一切服务于地方经济增长和社会稳定，主要是始终坚持发展是第一要务，以改革促发展，以发展保稳定。在此过程中，地方发展型政府兼具“公共”和“私利”两种形态：前者主要表现为政府采取提供基础建设、行政服务、金融贷款等方式，协助地方企业发展，政府的投资目标是提供非营利性的“公共产品”；后者则是政府直接介入国有企业或集体企业的经营，投资目标集中“商品资本”的营利动机，在所属国有和集体企业的筹设和运作过程中尤为明显。 (2)在中央与地方关系调整的过程中，地方政府拥有越来越多的经济自主性，从而呈现出地方发展主义的特点，拥有较强的地方自主性，其中恩庇-侍从关系也在不断转换。王永钦等学者指出，“分权式改革”回答了大国发展道路的自洽逻辑命题，不仅带来了中国前期改革的成功，而且也造成目前浮现的诸多社会经济问题。政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化。由于中央与地方存在权力和资源的不对称关系，中央政府为地方提供政治经济资源以换取基于政绩忠诚的侍从关系。在发展型国家背景下，地方政府有可能被形塑为一个企业化或者公司化政府。在地方自主性日益扩张的过程中，企业对政府的依赖-侍从关系会逐渐转变为共生侍从关系，其实质是政企互利关系。 (3)地方政府间竞争在地方发展型政府形态下日益加剧，导致发展型公共政策难以避免政府政策的外部性问题。从中国和俄罗斯的比较研究来看，经济结构(如分权程度和整个经济体的组织结构)的差异造成了两国经济改革绩效的巨大差异。分权式的改革不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束，而且还促进了地区之间的竞争。因为中国的M型经济结构(资源按照“块块”来配置)使得经济可以在局部进行制度实验，地区之间的标尺竞争为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息，并且使得经济体更容易抵抗宏观冲击；相反，俄罗斯的U型经济结构(资源按照“条条”来配置)，则不具备这样的经济结构收益。 代理型地方发展主义产生了发展型公共政策，发展型公共政策具有对上负责性、经济自主性和政策外部性三大显著特点。与此同时，地方政府在改革开放后，虽获得较多的自主权力，但却面临着自筹财源、追求经济绩效以及创造就业机会等多方面的压力。地方政府既然无法再从中央政府得到全面的协助，只好寻求可供自身发展的各种资源，促成地方政府的建设发展，由此形成地方与地方之间的“标尺竞争”。 二、发展型公共政策如何促进地方治理 如果说代理型地方发展主义是中国地方政府发展模式的价值基础和理论概括，那么发展型公共政策就是这种价值基础在公共政策领域的集中体现和实践。所谓发展型公共政策，其实就是以发展经济为价值基础和主要目的的政策类型。在地方官员竞标赛晋升模式下，发展型公共政策具有明确的发展目标和发展路径。在发展目标层面，一方面发展型公共政策以经济建设为中心，强调经济总量的快速增长，将增长等同于发展；另一方面，发展型公共政策将市场作为发展的主要手段，强调市场的支配地位而弱化社会资源的分配和再分配问题。主要可以从“地方政府竞争格局下官员的行为偏好选择”这一基本论点进行分析，由此促进地方治理体系在地方发展型政府形态中表现出既有竞争又有发展的特点。 政府行为在一定意义上是官员行为人格化的体现。地方政府的竞争作为一种制度环境和激励因素，直接影响着地方政府官员的行为偏好，进而影响了发展型公共政策的制定和选择。从地方官员的行为偏好看，主要表现在三个方面： 1.关注上级要求和争取上级支持，为地方治理体系的确立奠定制度基础 在改革开放之初，中央选择一些区域承担特定的经济发展职能，并赋予一定的经济特权，主要包括了5个经济特区、14个沿海开放城市和61个沿海经济开发区，这些区域在行政权力、财税分配等方面享有比其他地方政府更大的权限，享受更为优惠的政策。中央政府对地方的支持主要包括了以下三类：一是列入国家级的特定区域。包括了国家级经济技术开发区、高新区、保税区、出口加工区，以及国家级的试验区、示范区等，从而获得比其他地方更为优惠的发展政策。二是获得国家的特殊政策。如我国实施的西部大开发战略，对西部地区所给予的财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态建设、人才、帮扶等方面的扶持政策，以及项目的倾斜。三是转移支付支持。我国分税制改革后建立起中央对地方纵向的转移支付制度，包括了财力性转移支付和专项转移支付两方面。财力性转移支付主要分配给经济欠发达地区，而专项转移支付作为中央财政对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金，地方政府具有较大的争取余地。 2.关注区域经济总量的扩张，为地方治理体系的强大提供物质基础 在竞争的环境下，地方政府官员首先要考虑的是增强区域的经济竞争力，以保持经济的高速增长。从世界主要经济发达国家的经济发展情况看，普遍经历了发展方式的转变。特别是与中国类似的日本、韩国、新加坡等发展型国家，也在较短时间内实现了由出口导向型向内生增长型的转变。我国同样看到了经济模式转型的重要性，但在具体实践中却十分艰难，在两条发展路径的选择中，地方政府普遍更愿意采用数量型的发展模式。主要原因是在短时间的任期内要想取得可视化成果，必然是“数字出官”，必然是一种总量和规模的竞争。各级统计部门并没有建立起完善的经济发展综合效益、发展代价、民生社会发展情况等体现发展质量的指标体系，在各级地方政府制定的考核办法中，能够量化的主要还是经济数量的指标，主要包括了GDP及增长率、固定资产投资总量及增长率、规模以上工业产值及增长率、利用内外资总量及增长率、财政收入及增长率等。因此追求经济总量的扩张和经济增速的提高，并在与其他同级政府的比较中取得优势，是地方官员优先考虑的选项。 3.采用扩大投资的发展手段，为地方治理体系的更新提供社会基础 我国采用自上而下的官员选拔任用机制，对官员的考核评价标准包括了德、能、勤、绩、廉五个方面，其中最能够以量化的方式体现的，就是官员的政绩。同时我国地方官员任职存在任期制，一般3-5年左右上一台阶，而竞争目标岗位的同级候选官员又有多人，因此地方官员必须把握好每次提拔的机会，在有限的任期内尽可能做出能够短期见效、并能为上级官员认可的政绩，才不至于在同级官员激烈的竞争中落于人后。实现短期可见的发展成效，主要体现在实现经济的高速增长与城市面貌的大幅改善两个方面。无论是城市基础设施建设还是房地产开发，就性质而言都是投资行为。因此，无论是发展经济还是实现城市面貌的改善，最终仍然归结为扩大投资。投资是地方政府竞争下，实现短期可见效果的最好手段。 由此可见，在政治导向上，发展型公共政策主要是围绕中央与地方所订立的全国政治契约运转；在经济政策上，主要是做大做强地方的经济自主权。从理性经济人逐利的假设来看，地方政府往往追求短期可见的发展成效；其发展型公共政策方式主要集中于经济高速发展和城市面貌巨大改善两个方面，从而在消费、出口、投资三个维度给经济发展带来动力；最后主要依靠投资拉动，在基层设施建设和房地产开发方面改善城市面貌。换言之，发展型公共政策的实施主要通过响应上级要求同时获取上级(主要是中央)在区划、政策、财政等方面的支持寻求发展，同时这些支持的方式也以文本法令等多种方式保存下来，为地方治理体系的确立奠定了坚实的制度性基础；发展型公共政策关注区域经济总量的扩张，目的在于做大做强地方区域经济，不惜与横向的地方政府之间产生激烈的竞争关系。不管如何，地方区域内的经济总量实实在在地为地方治理体系的强大提供物质基础；发展型公共政策采用扩大投资的发展手段，短期内主要为刺激增长服务，也为完成年度的国家总体经济增长目标服务。但是众所周知的结果是地方性扩大投资需求的动机和行为已经让社会陷入被动局面，成为未来更新地方治理体系的社会基础。 三、发展型公共政策如何阻碍地方治理 发展型公共政策类型的选择和政策工具的使用存在于地方治理体系及其过程之中，二者是一种“嵌入”(embedded)关系。在经济学领域，“嵌入”指人的经济行为存在于社会体系之中才有作用，波兰尼论证并阐发了经济的“嵌入性”原理；在政治学领域，嵌入性则被用来解释经济成功是与国家提供的相关自治机会联系在一起的，这种自治机会来自于社会不同利益主体的诉求；在组织研究方面，嵌入性被用来解释公民组织与国家之间的关系及其自治程度。格兰诺维特对这一概念所开展的经济社会学研究中，嵌入性被用来解释经济行为不仅仅是市场和价格功能所导致的结果，依赖于更广泛的社会政治、文化与历史背景。因此，发展型公共政策对地方治理体系的嵌入意味着地方治理体系要对发展型公共政策产生相当程度的约束力，但实际情况往往并非如此。地方发展型公共政策的选择和使用带有强烈的政绩观导向和工具理性色彩，一旦使用就会陷入路径依赖，对地方社会的锁入效果不仅导致公共权力经常性挥霍公共资源，而且直接推动官民矛盾的恶化。这种“脱嵌”后果即地方政府的发展型公共政策偏好选择深刻影响地方治理体系变迁，致使地方政府经常扮演攫取之手，而非国富民强的帮助之手。 以“围绕扩大投资所形成的发展型公共政策体系”作为最大消极变量进行分析。地方政府所制定的发展型公共政策围绕扩大投资进行设计，主要是要解决投资资金的来源问题。从投资的主体看，一方面需要制定鼓励企业扩大投资的政策，另一方面也需要制定解决城市建设投资资金来源等问题的政策。发展产业、招商引资和建立开发区等都需要土地要素的投入，政府性基础设施投资需要以土地作为融资担保，最主要的资金来源是土地出让金收入。因此可以说，地方政府对土地的开发利用是地方政府竞争背景下实现短期可见成效的关键和基础条件所在，土地开发利用政策是目前地方政府最重要、也是最普遍使用的发展型公共政策。 招商引资政策是指通过引进项目和资金，赢得相对于其他地区竞争优势的政策。地方政府实施招商引资的主要政策措施包括了成立专门的招商引资工作部门和团队，建立政府内部层层分解的招商引资目标责任和奖励政策，以及参加国内投资洽谈会、举办主题招商活动等。地方政府吸引投资的方式主要有两种：一是政策吸引，即制定吸引投资的优惠政策；二是环境吸引，即优化区域的企业发展环境。 产业政策与财政政策、货币政策并成为三大经济政策，是促进经济发展的重要手段。产业发展政策是指国家或地方政府为实现一定的经济目的或社会目的，以全产业为对象所实施的能够影响产业发展进程的一整套政策的总称。自2005年，国务院先后制定了扶持海洋经济、服务业、旅游业、战略性新兴产业、软件和集成电路产业等十多个特定产业发展的政策意见，以及石油、钢铁、化工、化工等传统产业的振兴计划。地方政府吸引投资、发展产业的一项重要措施是建立各类经济开发区。开发区主要包括两大类：一类是以自由贸易和保税为主要特征的开发区，包括了保税区、边境经济合作区、保税物流园区、保税港区、出口加工区等；另一类是以产业发展为主要特征的平台，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、经济特区、城市新区、商务区、旅游度假区等。 土地开发利用政策是指为扩大土地的利用范围和提高土地的利用深度所进行的活动指南。确保土地有效率地得到利用，关键是要把土地作为一种资本投入到生产经营活动中，这也是地方政府设计土地开发利用政策的核心问题。具体包括：土地储备制度、土地出让制度、土地出让金制度、土地融资制度。 这些综合性的发展型公共政策对地方治理体系产生了三个方面的消极效应以及冲击性后果： 第一，政策制定主体缺乏治理经验的沟通，“关门决策”无法实现政府与社会的有效互动，地方治理体系呼唤“执政为民”的正当性基础。从发展型公共政策的制定主体来看，发展型国家和地方发展主义的最大特点就是政府作为唯一独大的制定政策和执行政策主体与平台。如前所述，几乎所有地方层面的政策制定都是在对上负责以及获取上级支持的背景下作出。这里包含两层含义：(1)地方政府制定与实施发展型公共政策来源于代理型地方发展主义的模式激励，这种以发展为核心的地方导向只有通过对上负责才能获得政治支持；(2)地方发展型公共政策实施的手段主要是以扩大投资和增加财政收入总量以及促进地方GDP增长，在获得上级尤其是中央政府政治支持的前提下，才有发展的可能性。因此，这两条都是在关门决策模式中启动，几乎没有政府与社会的理性互动，很容易使地方治理体系丧失执政为民的正当性基础。 第二，政策工具及手段选择的功利性，导致资源的重复利用，使地方治理体系失去了持续发展的动力。地方政府选择发展型公共政策必须依靠一系列政策工具的实施以及创新性实践。目前地方政府发展型公共政策以房地产开发的土地政策以及由此衍生的巨大社会风险作为代价。如果从这一点来看，我们很难评价发展型公共政策是好的多一点还是坏的多一点。从我们对地方政府采取混合型政策工具的研究中，已经指出，政策工具的选择意味着一些深层的政治选择，并有其内在的逻辑或机理，选择不同的政策工具将会引发不同的政治行动和带来不同的政治经济效应。现有发展型公共政策的政策工具带有以强制性为主导、以混合型为创新、以自愿性为规避的典型特征，官僚式自利竞争框架下地方官员往往对推动经济增速和拉高经济总量的大项目、大工程情有独钟，而无视其损耗的社会基础、环境资源，导致资源的大范围重复利用，从目前来看，已经使地方治理体系失去了持续发展的动力。 第三，政策标的直接指向公众，损耗性巨大，导致社会风险陡增，倒逼政府治理改革，使地方治理体系失去了弹性应对的能力。在国家-市场-社会三维框架分析，任何国家政策，市场行为最终都是落脚到社会层面。社会层面的主体是公众，公众对于国家来说是公民身份，对于市场来说是顾客，在社会中是其核心成员。任何国家意志的表达、市场经济的推广以及社会组织甚至公民社会的发育成熟，都离不开公众的声音和可接受度。当一种发展型公共政策是以损耗公众的短期利益或者处于与民争利的基础来实现政府或者市场的单向发展，最终导致的是零和格局，而不是双赢和多赢的局面。目前，地方社会治理的风险陡增，形成我们总结的社会风险倒闭的政府改革治理压力。尤其是城市治理中的教育资源分享问题、医疗体系的公平性问题、劳动力市场的均衡性问题等一系列有关政府提供基本公共服务均衡化的职能迫在眼前，如果继续放任发展型公共政策中的单级化运作模式，地方治理能力现代化很难实现，更遑论推进国家治理体系与治理能力的现代化。 四、政策转型与治理升级：策略路径 任何事物都有其两面性。基于M型分权式改革是地方政府拥有了巨大的自由裁量权，通过采用发展型公共政策促进地方GDP总量不断攀升，这种成功背后带来的最大问题是国家在释放经济活力的同时，无法调和政府由于侵蚀和掠夺社会资源而出现的国家对社会的挤压甚至是掠夺效应，导致社会压力陡增，社会不稳定因素越来越大，社会抗议频繁发生。经济的成功一定程度上是以贫富差距的拉大、社会福利的减损、生态环境的破坏为代价，最为根本的结果是社会压力反冲政府维稳体系，倒闭政府发展模式的转型。因此，在不改变地方治理格局的前提下，如何实现公共政策转型，服务地方治理能力的提升？总的思路是：发展型公共政策最终要服务于地方治理体系；只有通过地方治理体系重塑才能最终纠正发展型公共政策的消极效应。因此，从央地关系中的“制度-机制-行动”三维框架出发，既要顶层谋划，又要中观布局，还要微观行动，最终建立地方治理的协商性基础。其转型框架和逻辑结构如图1所示：
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