重塑行政事业性收费机制，确保财政资金的整体效益，本文主要内容关键词为：财政资金论文,效益论文,行政事业性收费论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中国图书资料分类法分类号】 F812
振兴财政，其着力点应放在深入改革、转换机制上，放在依据社会主义市场经济需要，全面调整和规范国家财力分配和管理关系，实现国家财政体制及管理方式的根本转变上。其中一项重要的政策措施就是对现存的行政事业性收费机制的调整与改革。
行政性收费是指政府行政部门在执行公务过程中收取的费用，包括行政机关的各种收费罚款等。一般来说，政府为企业、个人提供的公共服务是无偿的。这是由公共服务的非排他性、非竞争性所决定的。但在一定的条件下，政府依托其公共权力给予受益人的特殊服务，如颁发证书，要收取一定的费用，上诉法庭要交诉讼费等。此外，对于民事违法者的违法行为，政府要课以罚金。
事业性收费是由事业单位、社会团体为社会提供的特定服务而收取费用。如学校要收学杂费，医院要收医药费，上公园要买门票等等。
计划经济条件下，由于是国家统收统支，行政事业性收费并不多。改革以财政放权为突破口，而且进行了以放权让利为基本思路的多层次、多环节的改革。实践证明，财政放权让利促成了改革的成功。但由于在改革收入分配体制的同时，没有相应地调整国家财政供给范围，致使财政承担着沉重的支出负担，影响到本应由财政支援的各项事业的供给力度。为了缓解这一矛盾，又采取各行政事业单位“创收”，自收自支的办法，虽然缓解经费不足的矛盾，但引发社会财力分配上的无秩序化，滥收费、滥摊派现象泛滥，致使大量财政收入流落到预算外，成了国家财力大量漏失的黑洞。因此，必须按照市场经济的需要，整顿行政事业性收费秩序，建立与市场经济要求相适应的行政事业性收费新机制。
一、建立健全行政事业性收费法规体系
在构建社会主义市场经济体制的进程中，行政事业性收费所反映出来的乱收费、财力分散、管理混乱等问题，除了经济体制改革不配套、财务制度不健全等原因外，从根本上讲，是没有将行政事业性收费纳入法制轨道，缺乏较为完善的监督和法律约束机制。从目前来看，对于行政事业性收费管理仍没有一个全国性的法规，财政对其管理监督基本上处于一种无章可循、无法可依的行政管理之下。每年在治理“三乱”过程中查出的问题，由于缺乏法律保证和执法依据，处理不坚决，致使“三乱”屡禁不止。因此，规范行政事业性收费立法工作势在必行。
（一）以法定形式重新界定行政事业性收费的性质
要想从根本上制止行政事业性收费这匹“野马”，还得从源头控制入手，通过立法的形式实现“还权”的目标，即“所有权归还国家，调控权归还政府，管理权归还财政”。
1.所有权归还国家。行政性事业收费，是由国家行政机关和政府授权单位，依照国家法律、法规和具有法律效力的制度的规定，代表政府行使管理社会和经济事务的职能。其征收过程是对社会财力和财政收入进行的重新组合和分配的过程。因此，资金的所有权应属国家，资金应纳入国家宏观调控的范围。
2.调控权归还政府。
3.管理权归还财政。行政事业性收费征收和使用同财政有着密切的内在联系，它的来源规模和流向受国家财政分配的制约和影响。财政部门作为国家财力分配的总管，是行政事业性收费管理的职能部门，这是财政责无旁贷的职责。具体地讲，就是财政负责制定管理的规章和制度，负有对项目和标准的审批、资金管理和调控、审核编报决算等职责的绝对权威，其他经济组织、部门和单位必须无条件地将行政事业收费纳入财政管理，在资金的来源、规模、流向上接受财政部门的管理监督。
（二）确立行政事业性收费立项和收费标准，实行中央和省级审批
中央对收费的审批权限有明确规定：行政事业性收费要严格执行中央和省两级审批的管理制度。收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准，确定和调整收费标准；省、自治区、直辖市以下的各级人民政府及其部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。未按规定报经批准的或不符合审批规定的各种行政事业性收费，都属乱收费行为，必须停止执行，并视其情节，处于经济罚款或追究法律责任。
（三）实行收费许可证管理制度
经批准的收费单位，必须向当地的物价主管部门申请领取《行政事业性收费许可证》，实行亮证收费。收费许可证由省、自治区、直辖市物价主管部门印刷、分级核发。收费许可证管理办法由省、自治区、直辖市物价主管部门规定。对于没有收费许可证，没有持证收费的。任何单位和个人均有权拒绝交费。无证收费或者不亮证收费的，属违法行为，应予以严肃处理。
（四）行政事业性收费实行统一的收费票据管理制度
收费票据由省、自治区、直辖市财政主管部门印制。收费单位必须使用财政主管部门统一制发的行政事业性收费票据，要达到以票管费，规范收费行为，制止“三乱”的目的。同时，建立票据的审核、印制、登记、保管、缴验、稽查、销毁等监管制度，对违反票据管理的单位应采取停止供应发票，收缴票据，没收非法收入等处罚措施。
（五）转变收费管理机制，实行收费收入与支出分别管理的办法
建立行政事业性收费统一征收和管理的专门机构——收费管理局。收费局为财政所属二级局，负责收费的征收、管理、监督检查工作。实行机构分设，收支分开的收支两条线管理办法。变“专户存储”为统一征收；变计划管理为纳入预算，取消各执收部门和单位的收费收入户，以法的形式来确定收费管理局的职责权责。
（六）确定收费征收方式
为确保收费局能及时、足额地征收费款，在收费过程中，根据不同情况确定三种不同形式：一是对政策性较强、收费额较大的行政事业性收费实行直接征收的收费形式。二是对数额较小，较分散的项目，采用委托原收费单位代收的形式，但要“各家开票，一家收款”，取消收费单位原设的收入帐户，统一将征收的费款按时交到收费局指定的帐户。三是对于某些无法直接征收或集中收款的收费项目，采取对收费单位核定收支的办法，对收费部门和单位实行收费责任制。
（七）建立监督核查与奖惩制度
各级物价、财政、审计主管部门对行政事业性收费实行综合年审，对于越权设立收费项目、扩大收费范围或提高收费标准的，应予以取消，并追究主管人员和直接责任人的责任。
重新界定行政事业性收费的所有权和使用权后，各收费部门、单位的职责是认真执行行政事业性有关收费的法律、法规，按国家规定的范围和标准征收费款，不能超越权限。对于违反收费有关的法律、法规的部门或单位应处以一定经济处罚，并追究责任人责任。
各级财政部门在将行政事业性收费以法律形式纳入预算内管理后，要做到严格执行，必须建立健全监督检查与处罚制度，对乱立收费项目，扩大收费范围或提高收费标准，违反收费有关的法律、法规的部门、单位，要依照国家法律、法规予以处罚，情节严重构成犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责任。
二、推行行政事业性收费“一元化”管理系统工程
所谓的“一元化”管理系统工程，指的是打破行政事业性收费征管的旧模式，转变收费资金所有权和使用权性质。“还权于政府，还钱于财政”，变部门所有为政府所有，在转变“两权”的前提下，组建相对独立的行政事业性收费管理机构，制定确实可行的管理制度，实行收费资金统一征收，变征管主体多元化为一元化，建立制约机制，实行收支分离的一种管理模式。它的内容包括两方面：一是集中收费，即征收主体一元化；二是综合预算，即管理主体一元化。这是一种较为理想的收费管理模式。
“一元化”管理系统工程的具体操作：
（一）建立新型科学的收费管理体系，对收费实行征、管、查一体化管理
为了确保地方政府对收费的有效管理，由政府成立收费管理局，专司收费。其他部门一律没有收费权，更没有管理收费资金的权利。改多家收费为一家收费，把收费严格置于政府的控制之内，既有效地制止乱收费行为，又确保该收的费能收上来。收费机构应属政府管理收费的职能部门，主要负责收费的征管工作。同时，在收费机构内部成立征收、票管、稽查等职能体系，逐步使收费规范化。
（二）建立收费稽查体系
组建收费稽查大队，并组成各级财政专（兼）职稽查队伍，同时还在隶属同级的有关单位设立兼职收费稽查监督员。从上到下形成一条密切联系，互相反馈、统一管理、分级检查的执法监督网络，并与有关部门紧密配合，定期或不定期地对收费项目、范围、标准、票据和资金使用情况进行稽查，把收费监督检查工作与纠正行业不正之风和税收、财务、物价大检查结合起来。要求各收费单位认真进行自查，由收费管理局进行抽查验收，突出抓好票据稽查，发现问题及时处理。
建立征、管、查一体化的收费管理网络，不仅可以有效地制止乱收费、净化社会风气，而且可以保证费款足额上缴财政。如鞍山市原有的收费项目840多种，收费管理局成立后， 对其进行了认真地清理整顿，对其中481项不合理收费项目予以取消，对合法收费则强化征管， 做到应收尽收。1993年征收费款27696万元， 是成立收费局前财政收费款额的9倍；1993年鞍山收费管理局共为鞍山火车站、国际大酒店、 游泳馆等一批市政重点工程提供资金6700万元，取得了良好的经济效益和社会效益，真正实现了行政事业性收费收入由部门所有变为政府所有，由消费资金变为发展资金的两个重要转变。
（三）实行收费收入与支出分别管理的办法
1.实行收支两条线的收费资金管理办法，建立相互促进、相互制约的收费资金管理机制。所谓“收支两条线”，即行政事业性收费收入应全额上缴财政，由财政部门统筹安排使用，执收单位的一切经费支出由财政部门按规定拨付。实行“收支两条线”，首先需明确行政事业性收费的主管部门是财政、物价部门，各执收单位作为政府的职能部门或授权单位，按规定不折不扣地收费，这是各执收单位的公务和职责，是其应履行的政府职能之一。同样，收费管理局作为财政部门对行政事业性收费行使管理职能的具体工作部门，既不定收费任务，也不对收费提留，它与其他执行单位一样，履行政府职能所需的人员费用、公务费用，财政部门按规定拨付。
2.综合平衡平衡财政预算，对行政事业性收费资金进行合理的调配。具体做法：首先，对预算内外支出实行严格的预决算制度。年初各部门根据上一年的预算内外资金收支水平，编制年度综合财政预算表（包括预算内、外资金），财政部门综合平衡后，上报人大讨论通过，再由政府下文执行，具有法律效力。综合财政预算收支计划的调整，由单位提出报告，财政部门审核后报同级政府批准。年终各单位要根据财政部门的要求，编报综合财政决算，经审核汇总后交下年度人大讨论通过。全面编制和认真执行综合财政预算管理，一方面有利于全面了解一个地区年度预算内外财力的总量、结构、分布及其运行情况；另一方面在一定程度上促使预算内外财力融合，发挥效益。其次，为了有效地将预算内、外资金结合使用，还必须进一步健全和改善财政部门的内部分工。目前，财政部门内部涉及预算外资金管理的有收费管理局、综合处、事财处、农财处、预算处，对这些职能机构应作明确的分工，收费管理局只管收不管支，定期将各单位上缴情况汇总报送综合处，综合处只管支不管收。事财处、农财处根据单位综合财政预算的用款计划统筹安排预算内、外财力的运用。这样，财政内部各机构职责明晰，避免了收费资金管理相脱节。
总而言之，实行“一元化”管理，既改革收的旧体制，管理源头，解决财政资金体外运行问题，又理顺公共分配秩序，统筹管理，综合预算，从而使收支管理体制配套，相辅相成，形成新的财政管理机制，它是理论与实践相结合的产物。
三、多方联动，确保“一元化”管理系统工程的有效运转
行政事业性收费管理工作是一个系统工程，“一元化”管理系统工程要保证能有效运转，应加强领导，各部门多方联动，积极配合，共同推进。
（一）政府加强领导、部门端正态度
各级党政领导要高度重视，把加强行政事业收费管理与预算外资金管理体制改革紧密联系在一起，切实做好领导工作。各地可考虑成立“预算外资金管理领导小组”，由政府领导任组长，财政、物价、审计、监察、计划、金融等有关部门领导为成员，专门负责预算外资金管理，以保证加强管理的力度。财政事业单位要充分认识加强行政事业性收费的管理，其实质是“还权于政府，还钱于财政”。收费行为必须体现政府的意志，收费资金必须用到造福于人民的各项事业中去。绝不能认为加强管理就是剥夺了执收使用单位的自主权力。要摆正位置，正确对待，绝不能因此而产生消极抵触情绪。
（二）有关部门积极配合，共同加强管理
管好用好预算外资金，不仅是财政部门、物价部门和执收部门的责任，而且也是各级审计、监察、金融以及新闻部门的份内事。审计部门要配合财政、物价部门加强对预算外资金的监督检查。对违反规定乱收费或截留、挪用造成资金流失的，监察部门一定要从严从快处理；对主要当事人严惩不贷、决不姑息。各级金融部门不能为了拉存款而乱开口子，为收费单位多头开户、逃避财政监督开“绿灯”；要严格把关，不经财政部门许可，不得给单位开设预算外资金收入帐户；需要冻结、查封帐户的，要主动配合，提供方便。新闻部门要充分发挥舆论导向作用，全面、深入、细致地宣传预算外资金管理改革，使各级政策透明化，让预算外资金管理改革置于群众的广泛监督之下。财政部门要不断完善和健全预算外资金管理的各项财会规章制度，对收费资金严格实行预、决算批复制度，做到预算内外相结合，统筹安排社会财力，使财政资金能够科学、合理、有效地使用。执行、使用单位要积极配合，接受有关部门的监管，按政策规章办事，自觉地把国务院《关于加强预算外资金管理的决定》中规定要纳入预算管理的收费项目纳入预算，按要求把预算外资金上缴财政专户，主动配合财政、审计、物价等部门的监督检查工作。
（三）健全财政监督检查机制
现代化的财政监督应具有以下重要内容：第一，核心内容不是政府的主管部门实施的行政监督，而是国家政权机关对政府行政部门实施的民主和立法监督。第二，主要组织形式不是个别部门和单位的监督，更不是个别首长领导的监督或定期不定期的检查，而且建立一套较严密的法制监督网，实施较规范的机制监督。第三，在监督制度上，不是依靠单一的财政预算环节，而是建立起一套多环节和相对独立又构成体系的财政预算制度。
（四）增强收费政策的透明性，强化社会群众对收费的监督
1.增加收费政策透明度，给被征收对象抵制不合理收费行为提供依据。发挥群众监督作用，首先必须让人们了解哪些收费是合法收费，让人们了解国家政府的各项收费政策。同时，新闻机构应对国家的收费政策加大宣传力度，让群众掌握监督收费行为的标准，提高被征收对象自觉缴纳合法收费的自觉性。
2.调动群众揭发检举乱收费行为的积极性。群众监督发挥的作用大小与广大群众自觉进行揭发检举的积极性是直接相关的。一方面要对群众的揭发检举给予相应的鼓励；另一方面，要加强对揭发检举人的保护工作，解决群众行使监督权的后顾之忧。只有切实加强对检举人的保护力度，制订专门的保护法规，对打击报复检举人的行为予以严惩，同时加强对检举人保密制度的完善，才能解决群众后顾之忧，调动群众的积极性。
（五）改进行政事业单位财务制度，形成内部财务约束机制
1.要统一财务账簿设置、会计科目，取消预算内外两本帐和多头开户的现象。应参照《事业单位财务规则》，对帐薄设置和会计科目设置进行调整统一。
2.建立和完善会计报表和预决算制度，改进行政事业单位财务考核指标体系。
3.理顺内部管理体制。在规范改进行政事业单位财务制度时，应按《事业单位财务规则》和有关政策规定，对行政事业单位的收入和支出预算由财政部门统一审核。
（六）建立加强收费和支出管理的激励机制
为调动收费部门收取合法规费的积极性和使用部门对预算外资金使用“节流”的积极性，应建立与行政事业性收费、使用相配套的激励机制。
1997年广西壮族自治区教委高教课题
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