重构公共教育体制：别国的经验和我国的实践，本文主要内容关键词为：教育体制论文,重构论文,经验论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1002-0209(2003)04-0075-12
全世界的公共教育体制在过去20年间发生了极大的变化，这一变化的动因来自于人们对教育的更平等、更普及、高质量、高标准的追求，来自于人们对公共教育发展的规模、速度、质量和效益的不满。各国的教育改革普遍把矛头指向了由政府包下来的、通过纳税人的税负来维持的庞大教育机器，因此公共教育机构面临着越来越大的压力。20多年来，人们试图通过市场化、民营化的专门化形式，来打破不必要的政府垄断，引进竞争机制，最终改善公共教育的绩效。因此可以说，推行市场化、民营化是促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路，用一个商业术语来说，就是教育必须更具备“生产力”。极其相似的教育改革同时出现在许多国家，并且改革的重点都集中在公共教育体制的政府垄断上，制定了一系列用市场化、民营化的方式改造公共教育体制的教育政策，试图重构政府、学校和学生或其家长之间的关系，这可以理解为是更为广泛的经济、政治、文化全球化过程的一部分。在这一过程中，各国教育改革更多地面对的是一些共同性问题，国别差异从未有过的被放到了次要的位置（注：有关美国、英国、澳大利亚、新西兰和瑞典等国公共教育体制改革的比较研究，参见杰夫·惠迪、萨莉·鲍尔、大卫·哈尔平，《教育中的放权与择校：学校、政府和市场》，马虎忠译，北京：教育科学出版社，2003年版。）。
一、改革背景：世界性的政府改革浪潮
在过去的一个多世纪中，由于社会生活的变化，西方国家严格的三权分立架构开始出现了立法权、司法权和行政权之间的权力转移，各国的政府几乎无一例外地都出现了大规模的功能扩张趋势，行政的规模和职责范围都在急剧膨胀。这一趋势持续了约100年之久，到20世纪50年代至70年代初达到了它的顶峰，这时行政权力大大地超越其他国家权力，成为最具影响力的国家权力。社会生活的这种发展趋势使人们对政府解决社会问题的能力普遍持一种乐观的态度，培育了整个社会对政府的盲信。大多数人对于政府的所作所为持相当宽容与支持的态度。人们相信政府通过税收和财政支出可以有效地规范社会的经济活动，并能充分地运用经济资源来改善诸如贫穷、疾病和不良的教育体系等各种社会问题[1](P3)。
有相当成功的事例证明这种体制曾经是有效的。但20世纪80年代以来的社会历史进程却使这一体制逐步走向它的反面。这些变化不仅发生在几个西方发达国家，而且几乎波及所有不同体制的国家，包括日本及其他一些在传统体制中曾被认为相当成功的国家。“全世界正在经历一场深刻的变革，其中包括政府的重新定位，摆脱自上而下的集权管理方式，抛弃曾经占支配地位的观念——一个由充满爱心的知识精英组成、有良好动机驱动、有权力的和干预主义的政府，是构建美好社会的基础。最明显的例子是在美国，它是体现变革大趋势的一个先锋。”[2](P349)变革既是对现代社会中的政府职能的检讨和反思，同时也是对新时代、新环境的自觉适应。打破对政府的盲信，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，使得这一改革成为全球性和世纪性的现象。
1.政府职能遭遇挑战 那么，是什么原因引起了这场全球性和世纪性的政府改革呢？首先是经济上的原因。经济问题是世界各国的政治家们争论的核心，在许多国家，近20多年来经济问题成了政府职能的中心议题。对各国政府来说，持续的经济增长、分配、就业等问题在20世纪八九十年代比第二次世界大战以后的任何一个时期都显得更为重要。在全球经济体系逐渐形成的情况下，当一个国家出现经济增长放慢或经济发展不稳定的形势或两种情况并存时，政府已不可能再像过去那样通过行政干预的方式来满足日益增加的开支，所有涉及改革的重要政策和方案也都不可能像20世纪五六十年代那样具有活力并得到有效的实行。政府的行政效率受到了不断发展的现代经济形势的严峻挑战。历史的发展在不断表明，只有建立市场、政府和社会三者之间新的协调，才能提高政府的有效性。换句话说，只有使政府的作用与其能力相适应，才能真正提高其能力。为此各国都先后开始对政府进行改革，致力于对政府职能做出新的估计并设计更能适应市场和社会变化的政府模式，以便使政府能够更有效率，并最终使国家能够保持甚至提高经济上的竞争力。
促使各国进行政府改革的另一个原因是最近20多年来，各国政府原本面对的社会已经变得越来越难以控制和管理，从而导致政府管制社会能力的下降，并造成了社会关系的紧张。因此，许多人解释政府改革必要性的另一个重要理由就是各种社会和政治矛盾所带来的一系列问题，例如：冷战后的社会控制政策受到了激烈的批评、以高度集权为基本特征的计划经济的弊病使人们开始反思政府的职能、福利国家面临的财政危机、世界性的贫富两极分化问题、社会的可持续发展问题、现代科学技术所带来的社会问题、人口膨胀所产生的社会问题、日益恶化的环境问题、经济全球化问题以及一些国家的政府不断滋生和蔓延的腐败问题等等，有的国家还面临诸如种族、民族、性别、宗教、平等、参与这样一些尖锐的社会问题。这些冲突和矛盾越来越难以通过传统的政府机制来加以解决，大多数国家的政府正面临持久的挑战，从而使人们不得不开始怀疑政府的能力和与之相应的作用。
由于上述两个原因，人们关于政府职能的观念正在发生深刻的变化，开始重新探讨政府应做什么和能做什么，并且试图重新设计新的政府模式来回应社会变迁所带来的挑战。“在世界各地，政府正在成为人们瞩目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做好这些事情。”[3](P1)
2.政府改革中的两种价值取向 全世界都在重新思考政府问题，然而，在改革的价值取向上，不同的国家却有着极其不同的理解和改革模式，在一些发达国家，在政府改革的进程中形成了两种截然不同的改革思潮，代表了关于政府和公共事务的两种不同取向。
强调市场的思潮。这种思潮的倡导者认为，政府的作用是补充市场，而不是替代市场，传统政府存在的主要问题在于它过分依赖庞大、垄断的政府部门，因此对外界环境难以像市场那样做出迅速而有效的反应。规模过度庞大和复杂的政府组织由于缺乏效率和效能，导致所提供的产品或服务成本过高。改革这些问题的一项主要思路是分散决策权力，利用市场机制，改造政府机构及其运行方式。在一些国家，打破大政府垄断的基本方法是利用私人或半私人组织来提供公共服务。西欧国家以及澳大利亚和新西兰都曾广泛地进行了政府机构的私有化改造，而在这之前，这些国家都曾实行过相当程度的公有制。而在另一些国家，如英国、新西兰、荷兰等国，政府机构的改革则是将大的政府部门分解成若干小的机构。如新西兰从20世纪80年代后期开始推行分散政府权力的改革，对政府机构进行了公司化改造，即把这些政府部门分解为许多拥有自主权或半自主权的小机构，以从事提供公共服务的工作。而英国为了改革以往那种政府机构总揽决策和施政的做法，其改革则不止于简单的分解机构，而是在分解机构之后进一步把机构企业化，即分解大的政府组织并使之成为以市场为导向的小型的组织体系。这类行政机关的目标单一而明晰，因而比以前更能够对冲突和矛盾直接做出反应。这些行政机关的领导人可以从公务员内部或者私人部门中延揽，对他们按市场化或半市场化的方式来管理，而不是严格按公务员身份来管理。
强调参与的思潮。这种思潮认为通过广泛的社会参与，人们可以在公共部门的方向出现问题的时候有机会参与并加以解决，参与的机制使政府得以有效地解决它所面对的各种社会问题。这种观点从观念形态看几乎可以说是与上述市场取向完全对立的，其基本立场是反对市场的，并致力于寻求一个不同于市场的民主机制来向政府传达信息。持这种观点的人认为，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。然而，与市场取向的倡导者认为垄断是市场模式的主要障碍一样，强调参与者也认为层级制是所有社会问题的最直接的根源，因此二者所提出的分析与建议有着明显的相似之处。例如二者都认为传统的官僚体制是政府良性运作的绊脚石，并且都提倡用新的方式来提供政府的公共服务。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合性的、变动不居的和多种多样的问题所需要的所有知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”[4]从政府机构改革的角度来看，促进公共事务的社会参与可以在政府与公众之间形成一种积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是公众参与公共管理的可能性，必须有足够的政治权力参与政府的选举、决策、管理和监督，公众才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。
二、用市场的精神改造公共教育体制
声势浩大的公共教育重建运动就是在政府改革浪潮的直接推动下兴起的。这场运动以引进市场经济要素为核心，在教育领域展开了全面的改革。尽管人们对教育的市场化、民营化问题还有许多争议，但是20世纪80年代以来的教育发展已经使这一问题超越了纯理论的界限，因为当大家都想上学，而政府的税收又不足以全面承担办学的费用时，就会出现所谓“政府失灵”现象，这时由市场来分担这种责任就不是一个能否做的问题，而是一个如何做的问题。教育的市场化、民营化改革似乎已经把更多的教育机会带给了平民，因为在激烈的市场竞争中，消费者就是最大的受惠者。当教育一旦成为一种服务业进入市场时，教育服务的提供者就会千方百计地降低成本、提高服务水平，学习者就会有更大的自主权和选择权，能在价格和服务水平及方式上有更多的选择可能性。因此，公共教育的市场化、民营化改革虽然一直争议不断，但是在相当多的国家中这种改革一直以很快的速度在发展。
1.面向市场的改革思路 在许多西方国家，经过100多年时间形成的公共教育体制一直被一些基本的政治法则所驱动，并且深深地融入了国家的政治社会生活：“人人受教育，整个社会都明显受益，就像预防接种一样，教育被认为具有重大的积极的外部影响，因此，每个人不但要能免费接受教育，而且在一定年龄阶段，受教育应成为一种义务。”[2](P60)这些政治法则以一种确定的规则和程序出现，公共教育体制则是在这些规则和程序基础上运行的等级权威结构，一种学校控制的科层化体制（注：科层制(Bureaucracy)，马克斯·韦伯(Max Weber)提出的一种社会理论。他称理性化是现代世界的主要社会潮流，经由这一过程，传统的社会组织方式被大量明确、抽象、正式的规则和程序逐渐替代。科层体制将权威和责任明确分离，人员聘用主要根据其技术和专业资格来确定，通过详细的规章制度对员工的工作方式进行了严格规定，确立科层晋级制度。科层制在理论上不依赖于个人及其人格特征，因此有可能减少个人对工作和组织运作效率的干扰，增加工作的专门化、专业化、连续性和中央监督机制的影响作用。当然，现实中的科层制度可能有效率，但是也可能会僵化。同时，由于科层体制是由少数人统辖整个组织，因此会使经济政治和社会权力高度集中于那些位居高职的人手中。因此，我们可以把常规化、中央集权的等级结构、非人格化的正式规章制度和自上而下的行政管理体制看成是科层制的重要特征。学校控制的科层化(bureaucratization of school control)就是用科层理论对公共教育体制所作的一种制度分析。关于科层制请参阅戴维·波普诺《社会学》，李强译，北京：中国人民大学出版社，1999年版，第192-202页。）。这种制度成了提高学校办学质量和办学效率的巨大障碍，因此公共教育的问题最终还是应归结到体制性问题本身。主张改革者认为，传统的公共教育体制尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育体制形成了一套严格的规范要求，这些僵化的规范要求被强加于公立学校，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构。公共教育中的科层体制还使学校机构往往背离它的初始目标，漠视学生及其家长的需求，导致教育质量低下。可以说，缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷。为此改革的支持者们认为，在学校教育中引进市场的和民营的力量可以改变这种消极的局面。市场的资源配置方式和管理方式是被证明有效的体制模式，是可供选择的另外一种学校运营方式。所以应该在新的市场制度基础上加强学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以“学校自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的”公共教育体系。可以说，这是一种有关政府、市场与学校关系的新思路和新格局[5](P1-28)。
在西方国家引进市场机制，重建公共教育体制的过程中，制定并实施了一系列相关的教育政策。其中美国的做法较具代表性，政府教育改革的目的直指公共教育机构的教学质量，其主要措施是将市场的自由竞争机制引入学校，推行“教育的市场化重建”，具体做法是：把财政、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调教育的提供者和消费者双方在教育领域中的义务和责任，尤其是教育消费者（学生、家长和社会）的选择，让个人的选择在教育市场中具有最大机会。通过民营化的形式把公立教育机构转变为自主管理的中小型企业，参与市场竞争，促进教育资源配置的最优化，促使学校教育为教育消费者提供最好的服务。在这场改革运动中，择校、竞争、学校自主权和凭单制构成了改革的几项主要的政策思路，是把公立学校推向市场的最主要的途径。下面对这些政策思路略加探讨。
择校(choice)。典型的公立学校体制是以地方政府垄断的形式运作的。在这一体制下，所有的学生都必须到一个指定的学校就读，他们没有任何自主选择的权利，甚至在地方政府垄断的范围内择校的权利也没有。这种体制的指导思想是政府本位，是要使政府的管理更加便利，而不是学生本位，使教育更有利于学生的成长。在这种情况下，许多家长不得不为自己的孩子选择民营学校，但这种择校自由会受到成本、距离、民营学校的录取标准如智力、特长、出身等的约束。此外，选择了民营学校的家庭必须向民营学校缴纳学费，也就是说，这些家庭为孩子缴纳了两次学费，一次是以纳税的形式为他们所逃避的公立学校缴了学费，另一次是向他们所选择的民营学校缴了学费。批评者认为，这甚至比强迫孩子进入教学质量低劣的学校更加不公正。因此，拓展人们在自主选择学校方面的权利就被视为动摇传统公共教育体制的杠杆，“选择而非指派”成为这一改革运动的旗帜[6](P1-19)。择校包括一系列以提高学生及其家长的自主性为目的的政策措施，包括：开放招生、凭单计划、学费税收扣除和针对教育的免税储蓄等[7]。
竞争(competition)。竞争是一个教育的经济理性主义的概念，在这一概念下，教育被看成是一种商品，政府从过去那种提供教育服务的地位中摆脱出来，通过少而精的政策杠杆保持全面的策略性控制权限，更加有效地调节和分配教育机会。把竞争引进教育领域，这意味着过去通常由政府出面做的事情在许多情况下会由学校教育机构自己，或者由一些新的中间机构，如信托机构、代理机构以及准自治机构，通过一种竞争的新机制来做。在这种机制下，经济目标将受到最大的关注，市场将居于支配地位。竞争机制将会使学习者真正获得一种自主选择的可能性，从而促使学校教育机构以更为灵活的方式来满足消费者的不同需求。竞争可以有效地降低教育成本，同时确保较高的教育质量，提高学校的绩效[8](P45-49)。1994年，WTO的关税贸易总协定已经把教育纳入了服务贸易的领域，这意味着教育的市场竞争会在全球范围内进行，因此会变得更加激烈。这一过程在某些教育部门尤其明显，如我们所见，出国留学作为一种境外消费形式，已经具有一种全球贸易与出口商品的性质，许多在高等教育方面具有优势的国家纷纷把眼光投向了教育的全球市场，各国留学生的规模以极快的速度在翻倍增长，高等教育以更大的涵盖面普及全球。仅仅这一点就将使各国的高等教育机构为谋取更多利润而进行激烈竞争，并使教育与市场的关系更趋复杂。
学校自主权(school autonomy)。为了建立和培植能有效适应市场的学校，必须实行分权制，将权力下放到学校层面上。有一些强大的动力推动了学校自主权的发展[5](P39-42)。推动学校自主权发展的第一个原因是教育服务有一定的技术要求。因为教育是基于个人之间的关系、交往和不断的反馈，基于教师的知识、技巧和经验而展开的，学校教育所需的大部分技术资源都在于学校自身，而不是在学校之上的高级管理层。第二个原因是科层制管理所建立的明确的行为要求、奖惩分明的纪律规范与高质量的教育之间的冲突，教育活动很难以客观的、量化的方式加以衡量，这种不确定性使教育管理者难以了解自己的具体工作进程和效果，结果影响到他们对于整个工作进程的控制。第三个原因来自于市场的要求，学校的首要目标是满足客户的要求。学校的教职员工每天与学生及其家长打交道，他们比高级管理层更了解他们的客户，也更能采取灵活机动的措施改进学校的服务，提高学校质量。在分权方面，最有创意的政策思路就是校本管理和教师赋权(empowerment)，即通过向学校乃至教师的放权为低效率的学校教育创设比原先更优良的环境[5](P204-214)。典型的自主管理的学校模式则是所谓“特许学校”(charter school)[2](P277-278)。
凭单制(voucher)，或译学券、教育券，最早由美国著名学者米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)在1955年提出。他最早意识到了垄断的公共教育体制所存在的不公平问题：不愿进公立学校的人只能为自己的选择而向私立学校缴纳第二次学费，因为他已经以税负的形式预先向他所逃避的公立学校缴纳了学费。为此他提出将凭单计划作为更公平的手段。在凭单制度下，适龄儿童或少年都得到一份凭单。持有凭单，家长可以把他们的子女送入到任何一类学校就读。家长在将子女送入学校的同时将凭单交付学校，学校则凭此单到发出凭单的机构兑换相应数量的资金。凭单计划不仅可以解决教育消费者重复交纳学费的不合理现象，更重要的是学习者依据凭单，拥有了一种真正的自主选择权。从另一个方面来说，学习者的择校自由迫使学校在吸引学生方面做出更大的努力，在教育中引入竞争并提高教育质量[9]。此外，凭单制还使政府得以摆脱大量具体繁琐的办学事务，通过凭单的方式向其他办学实体购买公共服务，例如一个未设高中的地方学区可以把自己的学生送到邻近学区的高中接受教育并以凭单的形式向该学区支付费用。这类公共服务提供的政府间协议方式已经相当普遍。1992年美国1504个市、县的64种常见的地方政府服务采用了政府间协议的方式[2](P71-72)。这种协议也产生在政府与市民社会之间，比如政府发放的凭单也可以适用于私立学校，这就是说，政府在向私立学校购买教育服务。在美国，凭单制不止于政府范围，还出现了各种私人资助的凭单计划。
2.政府教育职能的重新定位 世界范围内的政府机构变革使政府的职能发生了极大的变化。各国政府反思过去那种无所不能、无所不包的大政府模式，开始理性地调整自己，更好地处理政府与市场、与市民社会的关系。从现代观点来看，政府的职能主要在于下列两个方面：解决市场失灵和促进社会公平。在解决市场失灵方面，主要表现为：提供纯公共物品，解决各种公共性的问题、规范垄断企业行为、克服信息不对称问题、协调民间领域的各种活动、促进市场的发展等。在促进社会公平方面，则主要体现为：保护社会弱势群体，实施各种社会保障计划、建立和提供社会福利制度、进行主动的资产再分配等。
政府的这两大基本职能又可以进一步分解为基础性职能、中介性职能和积极职能。
政府的基础性职能：从上述的两大基本功能来看，在解决市场失灵方面，应包括提供纯公共物品如国防、立法、公共卫生系统和宏观经济管理系统等。在促进社会公平方面，则应保护社会弱势群体，实施诸如反贫穷计划、消灭疾病运动等。政府的中介性职能：在解决市场失灵方面，应包括解决各种公共性的问题（如提供基础教育、保护环境等）、规范垄断企业行为（如制定垄断法规、实施反垄断政策等）、克服信息不对称问题（如建立社会保险体系、金融法规制度、消费者保护体系等）；在促进社会公平方面，则应提供社会保险，如建立养老金制度、失业保险制度、妇女维权体系等。政府的积极职能：在解决市场失灵方面，应包括协调民间领域的各种活动、促进市场的发展、集中并形成各种社会举措等；在促进社会公平方面则应进行更主动的资产再分配[3](P26-27)。
在教育方面，政府的主要职能体现为：拨款举办各级各类教育并促进教育机会的公平分配；建立并实施国家教育标准，鼓励各种社会力量举办教育；建立专门化的学校运行机制，保证学校教育机构的自主办学地位；培养师资并建立教师专业化管理的机制等。
从以上所举政府职能看，虽然在提供教育，特别是基础教育方面政府仍发挥着主导的作用，但这并不表明政府是教育的唯一的提供者。事实上，政府对于教育的提供、融资和调控管理必须放在与市场和社会所构成的既相互制约又相互促进的格局之中来考虑[10](P21-22)。
三、教育与市场的关系：我国的理论与实践
1.灰色的理论和生动的实践 在我国，有关教育与市场的关系问题大致是在20世纪90年代初开始成为一个热点的。可以说这个问题对我们头脑中的基本价值观念构成了强烈的冲击，因此争论的激烈程度在理论界是少见的。对教育与市场的关系问题大致形成了三种观点。一种观点认为，教育是产业，完全可以进行市场化运作[11][12](P162-168)；第二种观点认为教育是一种特殊的产业，某些部分可以通过市场来运作[13][14](P156-161)；第三种观点则认为虽然教育具有一定的产业属性，但就其基本性质而言，应将其归为公共产品，是不能也不应该市场化的[15][16](P174-177)。由此可见，人们对学校的市场化运作问题远未取得一致的意见。
但是，这场理论讨论似乎带有一种经院哲学的色彩，因为在人们就理论、命题、原则上的分歧争论不休的同时，从20世纪90年代后期开始，在公立学校改革的实践中，短时间内就集中地创造出了一系列不同的市场化运作形式，不同程度地把公共教育与市场结合起来，从而使这场理论讨论黯然失色。
从目前的发展来看，根据市场介入的程度不同，公立学校市场化运作可以归结为如下几种类型。
(1)学校的象征性市场化运作。这种形式存在于各种学校机构，是指把教育这种公共产品象征性地转化为一种有价的署名商品，并通过市场运作来出售，也就是说，被出售的并不是教育本身，而是学校或教育设施的署名权。
(2)公立学校的局部运作市场化。这是对公立学校办学中的某些方面进行产业化开发。除了与国家长远利益相关的办学活动由公共财政给予支持外，公立学校中的后勤管理、校办产业等都可以按市场化方式运作，这种改革甚至还使某些办学领域也明显地具有了市场化的特征。
(3)公立学校“一校两制”的市场化运作。目前这类运作形式主要有：公立学校下设的非独立二级学院、公立学校举办的独立的“校中校”、独立的或非独立的教学园区等。这类机构的建设经费和办学经费主要是通过捐资、合资、银行贷款、合作办学等不同渠道吸纳的民间资金，学校的建设和办学通过市场方式来运作。
(4)转制学校的市场化运作。这是指公立学校通过转换机制引入市场机制，解决优质教育不能完全满足社会需要，从而产生的供需之间的矛盾问题。转制后的公立学校形成以资产公有、日常经费自筹、办学自主为特征的办学体制。目前的转制有“公校私营”、“公办民助”等不同形式。
(5)股份制学校的市场化运作。这种形式旨在吸引社会各方面力量广泛参与学校办学活动，一般由政府牵头，以股份制的融资方式有效地集聚民间资金，解决办学经费不足的问题。股份制把入股者的利益捆绑在一起，投资者一旦入股，就会时刻关注学校的日常运行和发展，因为学校运营的好与坏直接影响着投资者的利益[17]。
(6)教育中介组织的市场化运作。教育中介组织是学校与政府、社会之间的相互联系的一种界面，起着中间人或桥梁的作用。根据运作方式的不同，教育中介组织可以是半官方的、中立的和市场化的三种类型。根据经营内容的不同，又可以分为咨询型、认证型、行业协会型三种类型。
(7)教育券制度。这是浙江省长兴县创造的一种市场化改革形式，该县从2001年5月起对教育投资体制进行改革，通过实施教育券制度扶持民办教育和职业教育以及贫困学生。具体的做法是向学生发放面值500元的教育券，学校持学生交来的教育券，到县教委领取相应面值的资金用于办学。该县这项做法的目的是要推进社会公平，促进公立学校与私立学校、普通教育与职业教育的均衡发展。这一改革历经两年，全县职业教育和普通教育都得到了协调发展，没有一名学生因家庭贫困而失学，民办教育充满了活力。到目前为止，该县已发放总额达221万元的教育券，共有5046名学生受益[18]。
以上对公共教育市场化运作所作的描述尽管远非全面，但是我们仍然可以看出中国教育改革的基本取向，可以说，中国的公共教育体制改革尽管独具特色，但就其主要的方面而言，与世界上其他国家的教育改革有着共通性的问题，走着一条大致相仿的改革路线，这就是通过市场化和民营化的方式来改造现行的由政府垄断的公共教育体制。正如美国民营化大师萨瓦斯所说，在美国，民营化可以被视为政府和民间机构各自角色的重大的观念转变。私人部门包括市场、各种志愿团体（即“市民社会”）甚至家庭，而家庭可以说是最初的住房、卫生、教育、福利和服务部门。这一意义上的民营化运动近20年来得到迅速发展。他认为相似的改革努力同样出现在后社会主义国家。通过民营化即更多依靠民间机构，中国传统文化中的私人部门包括家庭的重要地位将进一步得到加强[2](P11-12)。
不管这种改革还会怎样发展，上述不同形式的市场化、民营化改革已经给学校的运行带来了一些初步的变化。例如，市场的竞争正迫使学校对学习者需求有更高的回应性；市场的需求正逐步形成一个更加灵活的职业市场，吸引优秀人才从教并进而激发教师提高教学质量的热情；市场的精神带来了教育制度上急需的创新；市场的规则正在改造传统科层体制的运行方式，学校中种种低效的、令人窒息的上层控制已逐步减少。
2.公共教育体制重构中的经济伦理问题 在我国，不久前教育还被人们看成是一种典型的公共物品，国家垄断教育事业，确保教育的公益性和教育机会分配的公平性，人人不仅应该接受教育，而且在一定的年龄阶段，受教育应成为一种义务。但是，我国公共教育体制的这一理论基石随着时间的推移正在轰然倒塌，教育在相当大的程度上被看作是一种私人物品，排他性和个人消费的特性越来越显而易见。由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报率，这种新观点在社会上越来越占上风。
改革所带来的价值观念的变化，正在导致出现一系列经济伦理问题，比如：市场化或者民营化是否是一贴根治现行公共教育体制弊病的灵丹妙药？市场化、民营化改革会否有利于富人而不利于穷人？新的教育机制能赋予公众自主的教育选择权吗？如何解决两次缴费上学的不公平现象？谁来解决教育机会分配的公平，政府抑或市场？等等。这些问题可以归结为一个问题，即如何实现教育资源和教育机会分配的社会公平问题。可以说，这一问题已构成中国公共教育改革的瓶颈，如果改革最终不能把社会导向公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。因此，深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及到的利益分配的复杂关系，同时注意伦理与地域、文化、传统的内在关联，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。
(1)改革与社会公平问题。市场导向的教育改革是一把双刃剑。一方面，它可以增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率，培植一种竞争、进取的市场精神。它还可以通过市场来配置教育资源，吸引各种民间资本进入教育领域，大大缓解国家投资的沉重负担。但另一方面，在某些情况下这种改革又会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致社会分层的强化，并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外，产生社会的不公平问题。事实上，在我国的教育改革中，这种危险的倾向已经初见端倪。公共教育资源的流失问题、区域间教育发展的梯度拉大问题、贵族学校问题、弱势群体的“国民待遇”问题等等，似乎正由于学校教育的市场化、民营化而加剧。这样一种危险的倾向不能不引起我们的警惕。因为一个公正的社会不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强，而应使强者扶助弱者从而使弱者变强。教育在这方面负有不可推卸的责任。我们在进行教育改革时应时刻关注市场化、民营化所带来的负面影响，想方设法处理好社会的公平问题。政府在寻求教育投入渠道多样化的同时，不应忘记自己的责任与使命，不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。特别是在当前，在社会分化还有可能扩大的情况下，政府应更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利，并借助于教育来缩小社会分层所带来的贫富差距。
具体地说，要解决好这个问题，教育改革必须在政府与市场二者之间寻求一种更好的平衡。因为市场取向往往会导致过分强调消费者个人的选择权，而作为整体的社群利益则容易被忽视。市场并没有赋予每个人以同等的权利，市场竞争并不保证人与人之间最终的平等。事实上，随着市场对教育的介入，社会价值分配的合理性问题必然会凸现出来，社会的教育资源在物与物、人与物、人与人几个方面的结合如不能体现社会公正，就必然产生一系列社会问题。因此，教育作为一种公益性事业不应该简单地等同于一般的商品。事实上，单纯依赖市场提供一种渠道并不足以平衡社会对教育的供求关系。在这种情况下，对教育的市场介入应当做出限制。
(2)改革与教育腐败问题。市场取向的教育改革是一种体制性的改革，是一种新的制度安排。无论国内外，这种新制度的目的都在于引进市场激励以取代对学校机构的随意的政治干预，从而改进一个国家的公共教育系统。这意味着政府将改变以往对公共教育资源配置和使用的做法，放松规则以鼓励各种非政府组织包括营利性组织介入教育领域，提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的学校组织[2](P12)。一般来说，市场化的教育改革作为一种体制性的改革，就其目标而言，它立足于减少甚至去除各种教育腐败现象，因而具有广泛而深刻的政治含义。但是在许多国家，在改革的过程中，腐败往往会以改革伴生物的形式出现，以至于被许多人认为是改革的一种代价。如何建立一种有效的机制来防范改革当中有可能出现的各种腐败现象，这是当前教育体制改革中的一个非常突出的问题。中国的市场经济尚未发育成熟，相当多的规则还缺乏可操作性，在这种情况下，改革能否遏制腐败就是一个大问题。另一方面，我国的教育政策和法律对如何防止由于信息不对称所引发的腐败行为尚缺乏有效的预见和准备，这就是说，在向市场经济转轨的过程中，一些人有可能会为了某些经济目的而背离其教育宗旨，模糊甚至抛弃教育的基本价值取向，变公共教育资源为私人资源，变公益为私益，其结果必然会在教育改革的过程中加大腐败的风险。
对于民营化过程中的这一共同性问题，西方学者开出了下列措施试图使民营化改革中的腐败风险最小化，这就是：加速民营化改革进程，不给腐败交易留更长的时间；按照标准程序操作，减少推行过程中的行政自由裁量权（即不要在实施过程中随意改变规则）；确保透明度，做到民营化进程、企业价值、最终结果等方面的信息公开；对改革进程拥有独立控制权，避免由企业原来隶属的政府部门控制一切，因为这可能导致有人会利用原有关系搞幕后交易[2](P223)。对于其中可资借鉴的作法我们应当认真研究并在实践中加以检验。
(3)改革与坚守教育的公益性。随着教育与市场关系的发展。原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制都在发生变化，一种新的利益格局正在形成，并极大地冲击着传统的教育公益性理念。人们在逐步认同这种利益结构的合理性的同时，开始对切身利益的得失越来越具有敏感性，并成为对社会现实满意程度的一个主要评价尺度。
教育的市场化蕴含着一个假设，即在市场经济条件下，除了作为教育资源配置机制的政府之外，政府之外的资源配置机制应该成为政府的必要补充，其功能是和政府一样地提供公共物品。这需要改变传统的“社会公益事业就是非营利事业，市场不能介入”的观念，通过政府供给和有限的市场运作相结合的办法，来理顺过去教育完全由政府包下来所产生的种种问题。但是，这种转化实际上存在着极大的方法论困难，因为这种转化存在着一个悖论。一方面，市场经济的基本特征是以追求利润为直接目的，资本的寻利性导致生产者和经营者往往会自发地倾向于以自身利益作为出发点和归宿，通过市场运作的规则，实现自己的私益。当各种利益发生冲突的时候，他们一般都是从自身的利益出发去考虑自己的行为，如果由市场运作的教育仍然是一种非竞争性和非排他性的公共物品，那么作为办学者，由于无法解决无人付费消费的问题，则他最终必然会放弃这种无利可图的生产。所以当教育这种公共物品转化为私人物品或准私人物品向社会成员提供时，就必然在某种程度上具有了可分性和排他性，从而使教育变成一个有利可图的领域。而另一方面，教育的价值基础又决定了教育从根本上说是培养人的一种社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化，并最终使社会得以延续和发展。学校的教育活动从根本上说不是为了谋求经济利益，获得利润，而是为了造福他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。因此由公益性取代以往教育的私事性就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。对教育的两种不同的价值取向形成了教育公益性和资本寻利性的悖论[19]。可以说，教育与市场这对关系的要害就在于如何认识并处理这对悖论。就一个社群或社会的公民而言，他们所需要的是一个既能充分代表社会整体利益，又能灵活应对市场经济的公共教育制度。
3.中国公共教育体制改革的若干设想
在这场全球性、世纪性的重构公共教育的浪潮中，中国的公共教育必须重新审视自己的功能及其运行方式，必须对社会发展所带来的新经济、新技术和新观念做出及时的回应，适时应变地对来自各个方面的影响因素加以选择，发挥其组织、调控的作用。应该说，公共教育体制并不是固定不变的，它总是要根据社会的变化、根据社会对教育的要求、根据学校的功能及其发挥状况而不断地适时应变。尽管我们对当下教育的这种变化还缺乏一种精确的把握，但从当前中国社会变迁的实际状况，从社会对教育的功能要求及其发挥的实际可能性来看，我们可以这样来描述当前中国公共教育体制应有的特征：它应当是一个多元化的教育体制，从事的是公益性事业。构成公共教育体制的各级各类学校教育机构应当是一种非政府的和非企业的社会组织，提供的是公共物品。由于教育的非垄断性质，这种公共物品在一定的条件下可以转化为私人物品或准私人物品，通过政府和市场两种途径来提供。提供公共教育的机构是具有独立法人资格的社会机构，根据举办者的不同，可以是公益性机构，也可以是营利性机构。
这样一种新的公共教育体制应如何处理与市场的关系呢？
首先，为了更明确地规范学校的行为，必须对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督。具体地说，由于学校属于公益性机构，因此，在遵循教育规律，独立自主办学的同时，必须对其权能做出必要的限制。在制度安排上，不应简单地把学校这种社会组织与企业相等同。政府对学校的作用不能因市场的介入而弱化甚至退出。相反，在这里政府的监控功能是相当重要的一个遏制因素。
其次，对营利性组织的办学行为必须做出明确的价值定位。营利性组织的介入必须首先满足社会成员对教育的多元化需求，实现社会的公益。对营利性组织举办的教育必须制定明确的法律规范，使教育这种公共物品在严格的条件下经过转化，进入市场，实现市场运作。营利性组织在介入教育市场时，其所具有的资格和能力与其他市场是不同的，因而所享有的权利也是不同的。特别是对资本的寻利性应做出必要的限制并保持有效的法律监督。所有这些特点的体现都必须通过一种确定性，即法律的形式来实现。
再次，对政府和市场的相互关系以及各自的作用领域应有明确的界定。在教育的发展过程中，市场和政府都会有“失灵”的情况，因此，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。同时，不同的教育领域，政府与市场的作用又是很不同的。例如义务教育是人人都必须接受的，只有经历了这样一个教育阶段，个人才能服务社会、实现自我价值。因此义务教育的公共性程度就远远高于其他教育领域，是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的教育职能。在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育。所以教育的供给在更大程度上只能依赖于国家。而义务教育以外的其他各级各类教育，如职业教育、高等教育等，并不是社会成员普遍享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。
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