中西部农村“后普九”的困境及对策——湖北J市调查，本文主要内容关键词为：湖北论文,困境论文,对策论文,农村论文,普九论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
至2000年底，全国已基本普及九年义务教育，教育专家指出，中国基础教育的发展进入了“后普九阶段”。[1]本文将根据湖北J市的调查，来分析中西部农村“后普九”面临的困境，提出几点政策建议。
湖北J市于1996年通过了省政府的“双基”验收，成为湖北省第一个实现“双基”目标的地级市，并在1997年、1998年国家教委的抽查和复查中获得好评。其中S县还先后获得了湖北省“两基达标先进县”、“素质教育实验区”、“实验教学普及县”、“教育兴农示范县”、“两基先进县”等称号。
湖北J市农村义务教育阶段学校“普九”债务统计（2001年绞计）
单位：万元
注：本表根据市教育局统计表合成
普九期间，J市共投入9.3亿元，其中S县投入4.26亿元。其资金主要来源于群众的捐资和投工，占72.7%，其次来源于借款，占20.6%，财政投入占得很少，其中上级财政投入只占0.8%。
二
普九后，J市农村义务教育面临的问题主要有：
1.沉重的债务使乡村教育无法正常运行
在1992年前，大多数学校没有欠债，“普九”结束时几乎所有的学校都欠了债。由于村小合并，小学上收到乡镇一级管理，因村小而欠下的债务都成为了村级债务。据测算，因“普九”达标给全市平均每村增加了20万元的债务（含高额利息），具中S县因“普九”而欠下的债务村平均超过30万元。因建初中和乡镇中心小学而欠下的债务大多由学校承担，全市农村初中和乡镇办小学共欠债1.6亿元。其中S县每个乡镇初中平均欠债200多万元。
1998年以来，J市大多数农村中小学陷入了债务危机，其中S县尤为突出。最近几年，S县每学期开学都要发生数起建筑商讨债锁门事件，每次都是学校将收的学杂费交给债主后才开门。一些学校校长在开学初或年终怕被债主围攻，不敢回学校或进家门。由于学杂费用来还帐，而缺少了必要的办公经费，致使实验课不能开足，正常的教研活动不能开展。
普九债务的形成，除了财政投入不足外，还与“普九”作为一种运动所造成的巨大浪费有关。主要表现是：①校产闲置——许多村小教学大楼建成不到3年就因生源减少和布局调整被撤，全市1997年农村小学有1130所，2001年只剩下580所，其中S县1997年有小学205所，2001年只剩下86所；②重复建设多，比如修围墙和美化校园，某些乡镇初中和中心小学先是花几十万元用砖将校园围起来，校园里除操场以外的开阔地都用水泥铺了，将其硬化或栽上了一些名贵的乔木。两年后，这些学校又为了美观将砖墙换成了雕花栏杆墙、水泥地换成了草坪、乔木换成了花草。③吃喝严重，1993年—1996年，S县的乡镇中心初中每学期吃喝送礼过10万元的不在少数；④形象工程多，比如大多数乡镇初中和中心小学都建有几十万元的校门、近十万元的陈列室、数万元的塑像；⑤高价低质的工程和设备多，比如相当数量的村小教学大楼造价并不低，但使用不到一年就出现了裂缝或漏雨，许多镇初中花近百万元装备的微机室和语音室，使用不久，计算机和语音机就不能用了。
2.县乡两级财政无力保障教师的工资按时足额发放
在J市，自1995年起，大多数乡镇就需要通过挪用教育集资和教育附加来弥补乡镇财政发公办教师工资所造成的缺口。自1998年停止教育集资后，乡镇就只发教师的基本工资（相当于总工资的60%），将教师工资的各种补贴交给学校自筹。农村中小学除了通过学生收费将负担转嫁给农民外，没有其他收入来源。J市农民以生产水稻为主要收入来源，1998年水稻价格已大幅度下降，农民收入不增反降，靠向学生收费来弥补教师工资已经不可能。学校为了使教师安心工作，只有借钱给教师发工资，这使本已负债累累的学校更是雪上加霜。如S县A镇的4所镇直学校在1998-2000年因垫支拖欠教师工资所形成的债务达到了50万元。
2000年秋季开学后，市、县两级为了防止学校新增债务，严格禁止学校借钱垫支拖欠的教师工资，教师工资不能按时足额兑现导致了大量优秀教师流失。
2001年后，农村义务教育阶段的教师工资改为县直达，但工业基础薄弱的县级财政也无法保障公办教师的工资全额及时到位。以S县为例，S县是农业大县，在分税制之后，农业税、屠宰税、农业特产税和耕地占用税始终占整个税收的50%以上，最高年份1997年达到64%。1998年、1999年、2000年的财政总收入（含各乡镇财政收入）分别为6030万元、7691万元、8334万元，财政供养人员分别为11414人、11946人、12520人，其中公办教职工人数分别为6051人、6383人、6390人，剔除专项支出后人均财力分别只有5600元、5800元、6100元，根本无法保障工资的全额发放。
县乡两级财政无法保障公办教职工的工资按时足额兑现与目前的财政体制和人事制度有关。从财政体制来看，分税制后，工商业不发达的农业地区的县乡财政收入主要来源于农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税这四种涉农税收。它们一般占乡级财政预算收入的80%左右，最高的达到了96%（如S县毛李镇1997年四税占一般预算收入的96.46%）；占县级财政预算收入的50%左右，最高达到64%。[2]在工业化过程小，农业发展的速度要远远落后于工商业，农业税收的增长速度远远低于工商税收，这就决定了以农业税收为主要来源的县乡两级财政收入增长速度要落后于全国税收的平均增长速度。从人事制度看，县、乡两级行政事业人员（包括教师）的编制方案和工资标准由国家统一制定，国家制定人员编制的原则是各部门的需要，制定工资标准的原则是全国总体经济发展水平和税收水平。这样，行政事业人员的人数和工资的增长幅度就会远远超出县乡两级财政收入的增长幅度。以S县为例，与工资套改前的1993年相比较，2000年公办中小学教职工的人均档案工资和人数分别大约增长了2倍和1倍，即工资总额增长了近5倍，但是S县可支配财政收入只增长了不到2倍。公办教职工档案工资大幅度增长主要得益于国家的工资政策，如1993年的工资套改、1997年的增加地方津贴、1999年的调整工资标准和每二年一次的工资升档及其职务晋升。公办教职人员增加的原因主要有：一是民办教师转正；二是普九期间适逢小学和初中入学高峰，各中小学都补充了大量的师范生；三是教育部门借普九各级政府重视教育的东风，为解决教职工的家属和子女就业招了一批人，一些县乡干部也趁机将自己的家属和子女安插了进去；四是普九期间乡镇教育组和县级教育行政管理部门增加了大量的人员，致使每个乡镇教育组超过10人、县教育行管人员超过100人。
3.初中生辍学现象日趋严重
自1998年后，各乡镇初中辍学率都呈上升之势。以S县为例，1998年至2001年的巩固率——参加毕业考试的人数占初中入学人数的百分比，分别为81%、76%、70%、65%。农村初中辍学率上升的主要原因有：一是农村初中教学手段落后、教学方法陈旧、教学内容不能适应农村的需要，对农村孩子没有吸引力。教学手段落后是因为无钱更新教学设备，一些乡镇初中在普九期间花巨资装备的微机室和语音室，也因无钱维持或者交不起电费，而不对学生开放，有的学校甚至无钱购买学生实验必需品，正常的实验课也上不了；教学方法陈旧是因为大量的优秀教师因工资不能足额兑现而外流，在岗的教师因学校无钱不能外出学习培训而不能更新教育方法；教学内容不适应农村需要的主要表现是目前农村初中的课程完全是按城市教育模式设置的，仅仅是为了升学打基础，没有照顾农村经济社会发展的水平和关注农业结构的调整。而升学对中西部农村的大多数初中生来说是可望而不可及的，因为读高中和中专每年所需的学费、杂费和生活费在4000元左右，读大学每年需要8000元左右，中西部农村地区普通农民家庭根本难以承受；如仅仅是上初中，又学不到多少致富的本领。于是许多升学无望的初中生便中途辍学回家学艺或外出打工。二是越来越多的学生因交不起上初中的费用而辍学。这一方面是由于农产品大幅度下降，农民收入增加不多，一些农民家庭因病因灾重新返贫，确实交不起上初中所必需的杂费、书费、生活费；另一方面也由于农村初中必须自己创收还债和尽可能地维持基本的教学活动、落实教师应享受的基本待遇，而故意提高学生的书费、资料费、包餐费。如J市绝大多数初中都强迫学生在学校食堂包餐，每学期从包餐费所获的收入与杂费相当。三是新的读书无用论抬头。因为读不起书，越来越普遍的辍学引出新的读书无用论这种思想与当前大中专毕业生找工作难联系起来，就造成了互强的辍学结果。
4.校际之间的差距进一步扩大，平等的教育权得不到落实
1992年以前，J市域内校际之间的差距也存在，但那时的差距只限于教学条件好坏和教师工资以外的福利待遇高低，教师工资和正常的教学公用经费在校际之间相差不大。“普九”之后，J市域内校际之间的差距扩大到了教师工资是否有保障、正常的教学公用经费的有无。如前所述，由于“普九”形成的债务在农村乡镇一级大多由学校承担，教师工资都是由地方财政负责，而各校因债务的数量不同造成的还债压力也有大有小，地方财政收入状况的好坏也造成了教师工资放发的比例有大小之分。债务压力大的学校如S县的一些初中和中心小学要将学校所收的所有费用甚至学生交的包餐费（A镇中心小学2000年10月，就发生过学生的包餐费7万多元被债主强行提走事件）也要拿来还债，教学必需的公用经费根本无法保证；债务小甚至没有债务的学校就可将所收的杂费全部用到教学活动上。财政收入状况好的地方不仅可以保证教师工资全额发放，而且还可以划拨一定的办公经费，如市直的一些中小学；财政收入状况差的地方，就连教师工资也不能全额发放，如S县许多乡镇在1995年后就没拨过一分钱的教育办公费，在1998年后工资就只能发60%-70%。
2001年，教师工资由县直达后，校际的差距并没从根本上缩小，如2001年1-10月财政拨给教师工资的数额Z县为每月人均300元左右——1999年工资增长之前的工资减去各种津贴，S县为人均每月550元左右——2001年调资前的工资减去地方津贴，G县为人均每月700元左右——2001年调资前的工资，J市直为人均每月850元——2001年调资后的工资加各种津贴。
三
要解决中西部农村“后普九”所面临的问题必须完善义务教育的体制。
首先，要完善义务教育的投入管理，确保农村义务教育的经费投入。2002年开始，我国义务教育的投入从“以乡镇为主”改为“以县为主”，尽管可在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但仍无补于一个县财政的绝对匮乏。因为20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，1998年和1999年仍分别高达31.8%和35.5%。[3]鉴于中西部农村的县级财政无力确保教师工资按时足额到位、农村中小学的生均公用经费严重不足和学校无力强迫适龄儿童的家长为其子女的九年义务教育尽义务，建议由省级财政统筹公办义务教育的生均经费、由市级财政统筹公办义务教育的教师工资和由市教育行政部门主管公办中小学老师调配，由县级财政统筹中小学校舍的修建和其他支出，由乡级政府负责初中的入学率和巩固率，中央政府加大对贫困省、市、县的义务教育专项财政转移支付。省财政统筹生均公用经费，可缩小地区间的校际差异，省财政应根据各校的学生教育将学生公用经费直接划拨到学校帐户；并由学校所在地的人大代表或学生家长代表监督其使用，以防止被挪用。地级市统筹教师工资和统一教师调配，可缩小城市与农村教师工资待遇差距，有利于农村教师安心工作。由县级政府统一规划中小学校舍的修建，有利于中小学的布局调整和减少浪费，由县级财政划拨义务教育助学金来支助贫困学生的杂费、书本费、寄宿费，可避免学生因交不起费用而失学。由乡级政府对不让子女受完九年义务教育的家长进行批评教育，符合法律规定，也更有法律效力。
提高中央和省级政府在义务教育中的投入比例也是国外的通常做法。无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。在日本（1980年），国家承担了初等中等教育经费的25.4%，县级政府（相当于我国的省）承担了67.8%；美国(1979)联邦政府承担了8.5%，州政府承担了40.1%；德国(1978)联邦政府承担了0.3%，州政府承担了74.2%。[4]但目前我国义务教育的投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担2%。[5]
其次，要认真清理学校的债务和重新审查1993年以来乡镇的教育集资和教育附加费收支情况，并分门别类的进行处理。要对“普九”期间和“普九”以后的财务进行重新清理，并认真核查每一笔收入和支出，防止隐瞒收入和虚构开支。对确因建教室、实验室、学生宿舍和购买实验仪器、图书资料欠下的债务，在核实这些原资产的数量和质量、价值后，划归县级财政，由县级财政负责分期还债，对偿还确有困难的，可申请中央和省、市通过财政转移支付。对那些在基建和购物过程中造假帐或帐面上的价格远远高于实际价值的，应追究当事人的责任。如属建筑商故意提高价值的，应据实核减建筑商的债权，如属基建负责人从中接受贿赂或谋取回扣的，应追究基建负责人的法律责任。对因大吃大喝和乱发补助形成的债务，应追究领导责任，并由学校利用勤工俭学收入和教师福利费来偿还。对因建教工宿舍而形成的债务，应由教师房改基金偿还。对因垫付教师工资而形成的债务，应由财政偿还。凡挪用教育附加费和教育积资的，应追究其负责人的领导责任，如负责人已被调离和提升的，也应令其返回原地接受处理。这样做的目的是让学校从沉重的债务中解脱出来，确保杂费收入全部用于补充学校公用经费不足，以维护正常的教学活动；同时让农民和干部明白，任何个人和单位都不得挪用和挤占教育集资、教育附加费等农民上交的教育资金，如果有挥霍、挪用和贪占行为，不论什么人，过了多少年，都是要追究的，以调动农民集资办学的积极性和督促政府领导和学校负责人及其教职工慎用投入教育的每一分钱。
第三，深化教育人事制度的改革。建设一支能安心在农村工作的高素质中小学教师是巩固和提高农村“普九”成果和扎实推进素质教育的关键。(1)严格实施中小学教师资格准入制度，中小学教师资格的考试应同司法考试一样由全国统一命题、统一考试，中小学教师资格的认定应由市级教育行政主管部门负责，并逐步提高具备中小学教师资格应达到的学历。(2)加强中小学教职工的编制管理。公办中小学教师的编制应由市统筹，市编办部门在会同教育、财政部门核定全市教职工的总数时，要适当提高每个教职工所负担的学生数，同时撤销乡镇教育组和压缩市、县两级教育行管人员的编制，分离有经营收入的市、县教育部门的二级单位，以提高教育经费使用的效率和减少工资在教育总支出中所占份额。在市教育编制总体确定后，由市教育局根据学校招生范围内的总人口、学校现有的学生数和班额会同县教育局逐校核定教职工数。(3)鼓励教师到农村中小学任教。在核定各校的教职工数时，要适当压缩城镇中小学的编制和放宽农村中小学的编制；在制定工资标准时，可适当提高农村特别是贫困边远乡村的中小学老师的标准，以鼓励城市的教师向农村流动。(4)规范教职工聘任制度。农村中小学教职工的聘任应在学生家长委员会或当地政府人大的监督下并面向社会公开进行，以防止学校将不具备教师资格或不称职的教职工聘上。教师的聘期应适当长一些，对于经验丰富、师德优秀的骨干教师可一聘3年或5年；职工应一年一聘。(5)合理地拉大校内工资档次。财政部门应按各中小学核定的人员总编、岗位职数、人员结构和工资标准核算学校工资总额，将其包干到学校，学校在不突破工资总额的情况下按照“稳定基本工资，体现多劳多得，奖励优质高效，合理拉开档次”的原则，将其分解到每个受聘的职工，以适应社会主义市场经济体制。(6)建立健全教师的社会保障制度，农村中小学应采取多种渠道筹集资金，依法如数上交在岗在编人员的医疗保险、养老保险、失业保险和住房公积金，使农村中小学教职工也能享受到城镇教职工可以享受到的东西，以利于人才的流动。
第四，要采取切实有效的措施，确保每一个农村适龄儿童都能受完九年义务教育。(1)要提高农民的收入，只有农民收入提高才能为农村适龄儿童的上学提供经济保障；同时，对那些上学确有困难的学生提供助学金，助学金可分为免杂费、免杂费和书本费、免收所有费用并对在校食宿期间的生活实行补助三种，为保证助学金的公正发放，可由学生家长委员会、学校、提供助学金的地方政府三方协同根据助学金申请人的家庭条件进行评定。(2)改革农村中小学的课程标准和教学方法，特别是要改革农村初中教学内容。农村教育要充分考虑当地经济发展和个人致富的需要，农村初中教育内容要为学生升学和就业同时打好基础，使农村的中小学生能够具备一些在农村生财致富和到城里打工经商所需要的基本技能和素质，并感受到学校生活的丰富多采和无限魅力，简而言之，就是让学生乐意学。(3)改革用人制度和分配制度，这主要指提高一般技工的待遇，使通过技能培训的初小毕业生或中专技校毕业生能找到一个比纯体力活收入高的工作，从而吸引无力上高中和大学的农村儿童也能读完初中和愿意考中专、技校。(4)因地制宜调整农村义务教育学校布局。高中的布局应由市统一规划，初中的布局应由县规划，村小学由乡规划。对于交通便利的农村，可按照相对集中、优化教育资源配置的原则，每个乡镇集中办1-2所初中、3-5所村小；对于交通条件不便的农村，应按照就近入学的原则，每个乡镇可增设若干个初小教学点；对于有需要又有条件的农村，可建立寄宿制初中和小学。