社会化维权与“多中心协同”治理网络的创新——以义乌市总工会为例，本文主要内容关键词为：义乌市论文,总工会论文,为例论文,中心论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C914 文献标识码：A 文章编号：1008-4479(2008)01-0059-04
近年来，农民工“跳楼、服毒”等非理性维权事件频频见诸于各大新闻媒体。当我们谴责于农民工们采取的这种非理性“自力维权”行为给社会带来了不良影响时，更应该深入思考劳动行政部门、法院、工会等公力维权部门为什么会处于集体失语状态。本文所要着力探讨的问题是，公力部门应如何更好地整合维权资源，通过协同合作，来引导农民工走向“理性、合法、有效”的维权之路？义乌市总工会建立的社会化维权治理模式，为我们提供了农民工公力维权善治的范例，是多中心“协同治理”网络的创新。“社会化维权”治理模式的成功经验引起了新闻媒体、社会的强烈关注，成为义乌发展经验的重要组成部分，并获得了中央高层的肯定①。
一、“社会化”维权是公力维权体制与“多中心协同”治理网络的创新
多中心协同治理网络是指“面对区域内的公共问题，政府、社会团体、公民个人等治理主体通过对话、协商、谈判等集体选择和集体行动，达成共同治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，建立共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的网络”②。义乌市总工会创建的“社会化”维权治理网络为各公共维权参与主体提供了“平等、自愿合作与协商”的组织平台，从而形成了一张处理劳资纠纷、农民工权益保护的全面协调网络。
（一）“社会化”维权破除了“单中心治理模式”下公力维权治理机制集体失灵的困境
从当前全国各地农民工公力维权治理体制来看，各公共维权部门之间的关系还处于离散状态，往往是各自为政，单兵作战，一盘散沙，形不成合力。各自为政的维权治理方式，会造成仅有的一点公共维权资源也不能取得预期的治理绩效。必须“采用弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，才能寻求高绩效的公共问题解决途径。”③
为了从根本上破除“单中心治理模式”下农民工公力维权治理机制面临的集体失败困境，义乌市建立了农民工维权“多中心协同”治理网络，以整合、集约公共维权治理资源。一般性的劳资劳务纠纷问题，由各镇、街道解决为主，市劳动监察大队加强业务指导；10人以上的劳资纠纷由劳动监察大队直接受理；重大的劳资劳务纠纷问题，由劳动局牵头，各镇、街道配合，就地化解；到市政府集体上访的重大劳资劳务纠纷问题，由信访局牵头，劳动局，各相关镇、街道，及相关部门共同配合，合力解决。发生特别重大的劳资纠纷的群体性事件，及时上报，由市委、市政府统一协调；涉及人身、财产的安全保卫工作及需要查处违法犯罪的工作，由公安部门负责。鉴于民工讨薪缺乏诉讼费的困难问题，义乌市总工会在2004年6月组织了一场帮助弱势民工的募捐活动，募得1.9万元。总工会将这部分资金作为困难民工的“诉讼费垫付基金”，一般民工在胜诉后都会归还，从而保证了基金的可持续性运作。
（二）多元维权主体在“对话、协商、妥协”过程中，形成了“协同合作”治理网络关系
在治理网络运行的过程中，“各参与治理主体的权力边界可能存在着不确定性。”④以义乌市总工会为主导创立的“社会化维权”治理模式的形成，也是各维权参与治理主体的“权力与职责”不断“磨合、互动与博弈”的过程。
在调研过程中，笔者也曾经和义乌市总工会的一位负责同志探讨过总工会在整个社会化维权治理网络体系中的职能发挥与权力地位问题。他向笔者坦言：“在新的历史时期内，工会职权应该不断得到拓展和深化，但职权拓展的边界应坚持不越位、人家不反对的原则。”事实上，总工会在社会化维权治理网络建设的过程中，也曾经与其他政府相关部门发生过一些小摩擦。2000年10月，义乌市总工会职工法律维权协会刚成立不久，其牌子就被义乌市司法局摘走了。司法局认为法律服务所的成立是要经过他们认可和批准的。后来经过总工会与司法局之间的多次协商与谈判，最终双方达成协议，义乌市职工法律维权协会更名为职工法律维权中心，成为隶属于总工会，受司法局指导的非盈利性组织。
对于如何处理总工会同其他部门之间的关系，义乌市总工会陈主席的一番话颇为耐人寻味：“我们总工会在其他部门面前，决不‘低三下四，也不老三老四’；工会不过分强调独立自主，不单枪匹马，不包揽天下；工会工作要做到工会之外，到社会上去寻找工作的立足点，要靠领导、靠社会关系、靠经济实力；工会强调对话不对立，合作不合伙。”
（三）“社会化”维权在“政府与农民工”层面上实现了良好的互动与合作
治理地方公共事务是一个上下互动的过程，通过共同协商，良好合作，确立共同目标等方式来实现。只有广泛听取农民工群体的呼声，才能充分调动他们的积极性，发挥集体的智慧，进而提高农民工群体对总工会开展的“社会化”维权治理网络的认可程度。
在义乌，有一支农民工权益保护志愿者队伍，他们义务承担起了农民工权益保护的使命。尤其在建筑工地上，由于农民工流动性比较大，往往无法建立正常的企业工会。而农民工权益保护志愿者队伍正好填补了空白，发挥了极大的作用。志愿者甘愿义务为农民工提供维权服务，是因为他们都曾经得到过总工会的热情帮助，都是“社会化维权”治理模式的受益者。
二、“社会化”维权治理网络运行机制分析
义乌市总工会“社会化”维权治理网络的成功运行，建立在一系列公力维权治理机制的革新上。
（一）“社会化”维权治理网络运行的有效载体：职工法律维权中心
义乌市职工法律维权中心的主管单位是义乌市总工会，业务上接受公、检、法、司等部门的指导。近六年来，义乌市总工会通过“维权中心”这样的新模式，共受理民工投诉案件3699起，办结3415起，调解率达到92.3%；接待集体来访299批5650人；免费为职工出庭仲裁代理140起，阻止群体恶性事件29起，共为职工挽回经济损失1254.78万元⑤。
（二）“空间”上维权合作治理网络形成：跨地区联合维权组织机制的建立
开化县作为我省经济欠发达地区，是典型的劳务输出县。为了更好地保障开化籍农民工权益，2002年10月13日，义乌市总工会与开化县总工会建立了联合维权工作站。这项工作获得了开化县委、县政府、人大等4大班子领导的高度重视与支持，绩效显著。截止2007年6月底，共受理开化籍职工投诉案件36起，投诉标的560万，涉及职工785人，为职工追回工资265.72万元，代理仲裁3起，代理诉讼5起⑥。
（三）“横向合作”治理网络形成：跨部门联合维权机制的建立
其一、总工会与司法部门联合建立诉讼代理机制。司法局在总工会专门成立人民调解委员会，还把总工会纳入法律援助体系，从而实现了劳动争议调解机制的有效创新。同时，总工会还努力争取市人民法院对工会代诉的劳动争议案件开辟绿色通道，采取“快立、快审、快执”三项措施，旨在快捷有效地解决劳动争议。人民法院还在市总工会设立“义乌市人民法院职工维权调解联络处”，及时指导、协助工会化解劳资矛盾。同时，在人民法院的扶持下，实现了人民调解和诉讼有机结合，使工会系统的人民陪审员可直接参与劳动争议案件的审理或从事判决之前的调解活动。
其二、总工会与劳动行政部门合作，建立联合劳动调解、仲裁机制。为化解矛盾，更好地协调劳动关系，在劳动行政部门的重视和支持下，工会积极推行三方协商机制，加大了社会化维权力度。每有案件和纠纷发生，工会积极参与调查取证，协同劳动监察大队调处；工会仲裁员作为首席仲裁员参加仲裁工作。
其三、总工会与律师事务所联合，提高办案水平。目前，总工会与义乌市天地法律服务所、浙江思源昆仑律师事务所合作，复杂、疑难案件由法律服务所人员与中心工作人员共同办理。总工会提供案源，在营业收入中按比例提成作为维权协会的经费。不仅使工会维权力量得到了加强，还使工会法律维权的质量有了可靠的保证。
三、“社会化”维权下的“多中心协同治理”网络联结成因
制度经济学认为，任何组织制度都要嵌入于特定的社会政治环境之下才能有效运行。义乌市总工会创设的“多中心协同”维权治理模式，源于义乌市特殊的政治生态环境。
（一）义乌市农民工自力维权组织的兴起与外界政治生态环境的压力作用
随着大量外来农民工的涌入，义乌市一种自发的原始草根性的民工维权方式就一直处于萌动之中。用义乌市总工会陈灏秘书长的话说：“随着产业民工力量的不断壮大，必然会形成这样一个空间，如果工会不去占领，那么它就会自发的产生其他一些帮派性的替代组织来占领。”
案例：安徽“定远帮”和衢州“开化帮”的形成
义乌市苏溪镇，工厂林立，从1990年代中期开始，就有大量外地民工来这里务工。到2000年时，仅安徽省定远县民工就已达9000人，分布在镇上大大小小400多家民营企业内。而为了方便，有的民工甚至将“家”也从定远搬到了苏溪镇。由于工作和生活中一些不可避免的纠纷，他们自发地选出了一位有名望的“民工头目”来帮助他们解决一些“麻烦”。比如，由他出面讨回被拖欠的工资等。同时，9000名定远人每人每月交纳10元钱，作为处理这些“麻烦”的开支和相关报酬。后来发展到，无论是打工中遇到的劳资纠纷或生活中遇到的个人难以解决的“麻烦”，都由这个有威望的“头目”出面“搞定”。苏溪镇上出现的规模庞大的“定远民工群”，逐渐形成了农民工自我认同的“权威中心”，以至于有人称之为“定远帮”。
与此相似的是在义乌的开化人。据介绍，衢州开化县有2.3万人在义乌务工，老乡们很快抱成团，并且有“麻烦”请老乡中的能人出面解决的现象也开始逐渐形成。汪升利就是开化同乡中的“撑门人”。许多时候，只要开化人在义乌出了什么麻烦事，都得请他“出面”予以解决。2002年一位开化民工7个月的工资无法讨回，汪升利带着几个开化人找到老板，进行了一翻“谈判”，很顺利地讨回了拖欠的工资。
义乌市大陈镇一位工作人员告诉我们：“在一定程度上，农民工自我维权组织取得了一定的治理绩效。但依靠‘老乡抱团’方式来解决民工维权问题，也给社会稳定及经济的健康发展带来一定的压力。”义乌市总工会主席陈有德表示，这类带有“帮派”特征的组织，虽然出于自我权益的保障，但势力强大，以至于后来在实际的操作过程中，逐渐演变成了定远人或开化人“有理也得成，没理也得成”的局面。
在义乌市政府的直接干预下，“定远帮”、“开化帮”这类带有浓厚地域帮派色彩的农民工自我维权组织趋于瓦解了。政府干预的表面原因是这类社会组织有可能会沦为严重影响社会稳定的黑帮组织，而最根本的原因在于农民工自发集体行动组织有可能会威胁到政府公共权力的安全性，“政府最根本的利益是垄断政治权力”。⑦政府不会容忍任何其他个人或社会组织，开展有可能会威胁到自身公共权威合法性的行为。2003年2月17日，浙江省总工会主席到义乌考察工作时，针对农民工自我维权组织问题时，就曾专门指出：“据说，开化、安徽等都有几万务工者在义乌，我们决不能让‘同乡会’之类的组织产生，如果有，那对义乌的安定团结，改革开放会产生重大的负面影响。诸暨的李氏蚊香就是江南帮搞的，这种情况不允许在我们浙江再次产生，我们要尽最大的努力，把义乌工会的组建工作抓到位，绝不能让地方性或区域性‘工人自管自’的情况产生，任何临时性的都不行，务工者的组织必须是正规性的，它的政治核心是工会的群众组织。”
在我国当前的国家法团主义政制框架内，农民工自力维权组织还缺乏体制上的合法性生存空间。而以工会、劳动局、司法局等为代表的公力维权组织势必被党委与政府委以重任，成为农民工维权治理的唯一合法途径，这使得义乌市农民工维权治理“多中心协同”治理网络的形成有了制度生存上的合法性。由此也说明，义乌市公力维权部门“多中心协同”治理网络的形成，是在义乌外界政治生态环境发生巨大变化的压力作用下形成的。公力维权治理部门只有联合起来，努力提高制度治理绩效，才能得到党委政府以及农民工朋友的信任。
（二）“崇尚合作”的义乌政治生态文化基因的支配作用
“多中心协同合作”治理网络能够联结的前提，是各参与治理主体能够就共同治理目标达成充分的共识。“最大限度地保障在义乌打工的农民工合法权益不受侵犯”，是义乌各公力维权部门的共识。
这种目标共识达成的背后是义乌市深厚的社会历史文化基因。义乌是一坐典型的移民城市，本地户口人数在69万左右，而外来人口却高达100万。义乌向来有善待外地人的传统，义乌本地有俗语：“客人是条龙，不来要受穷。”外来人口与本地人口都为义乌的经济社会发展作出了巨大的贡献。义乌市政府把外来务工人员尊称为“新义乌人”。
另外，由于义乌人多地少，自然资源较少，土地贫瘠。为了改善生活，几百年来，在义乌大地上一直活跃着一支“鸡毛换糖”大军。源远流长的“拨浪鼓”商业文化，为义乌积淀了丰厚的商业文明底蕴，也为日后小商品市场的繁荣种下了优良的商业文化基因。“诚信包容、乐于助人、崇尚合作，敢于创新”成为了义乌商人特殊的精神品质。长期浸淫于这样的商业文化氛围之中，使得义乌的广大党员干部以及政府部门也浸染、形成了“趋于合作、协同干事业，分工不分家”的官场政治生态文化。在这样的政治生态文化基因支配下，总工会、司法局、法院、政府劳动部门等公力维权治理部门进行了维权治理体制的革新，在“社会化维权”治理框架下，形成了“多中心协同治理网络”。
（三）“多中心协同”维权治理网络领导者的产生及其社会资本联结作用
社会网络治理体系能够顺利运行，依靠的是“存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于各参与治理主体之间的相互信任与积极合作的态度。这已经成为治理过程中资源分享、组织间协调、有效沟通，伙伴关系形成的内在道德基础。”⑧社会资本能够在“多中心协同”治理网络主体中间发挥联结作用的前提，是受到各参与治理主体信任与尊重的领导者即“道德”权威的出现，而义乌市总工会及其主席陈有德无疑充当了这样的角色。
总工会本身不是政府职能部门，只是工人群众利益代表性组织，不拥有强制执法权。总工会开展维权工作凭的是自己的良心，就像社会上有些人对工会工作所做的评价：“做了是自己给自己找麻烦，是辛苦；不做也没有人会说你，指责你，因为其他相应政府职能部门自然会去做。”就像义乌市法院一位副院长所说的：“义乌市总工会维权最重要的社会价值，在于他唤醒了其他相关职能部门以及社会大众一起来尊重人权，尊重农民工合法权利的意识。”在商城义乌，义乌市总工会主席陈有德的名字，可谓家喻户晓。受过他帮助的外来工虞洪福告诉记者：“陈主席是个大好人，帮我解决了六年沉冤。”和他一起在维权中心干了三年的工作人员王冶清曾这样评价陈主席：“陈主席是一位刚正敢为、有很强正义感的领导。”2006年4月24日，时任浙江省委书记的习近平作出批示：“号召全省学习义乌市总工会主席陈有德的先进事迹。”义乌市总工会及其主席陈有德无疑成为了“多中心协同治理。”网络中道德权威的化身，受到了其他参与治理主体的信任与充分尊重，成为了理所当然的领导者。
因此，由义乌市总工会来开展与领导“社会化维权”框架下的“多中心协同治理网络”，必然受到其他公力维权参与治理主体们的共同认可。义乌市总工会正是利用了这份宝贵的社会资本——“尊重、信任、理解与支持”，来妥善地协调与处理多元维权参与治理主体之间的关系。因为各公力维权参与治理主体之间的关系是平等的，不存在行政权力上的隶属、领导关系。唯有通过社会资本这一软性力量，才能有效联结各维权参与治理主体之间的关系，从而保证“多中心协同”维权治理网络能够有效运行。
结束语
加快公力维权体制革新，引导农民工走上“合法、理性、有效”的维权轨道，是构建和谐劳资关系的必由之路。义乌市总工会主导的“社会化”维权模式，构筑了“多中心协同”维权治理网络，为我们破解当前普遍存在的公力维权治理体制困境，提供了一条切实可行的途径。但随之面临的一大棘手问题是，这种诞生于特殊政治生态环境下的维权治理模式，是否在更大区域范围内具有可推广性？是否预示着我国公力维权体制革新的方向所在？
收稿日期：2007-07-21
注释：
①2004年，新华社记者来义乌市采访调研，在给中央领导参阅的内部杂志上发表了有关“义乌总工会社会化维权经验”的文章。中共中央总书记胡锦涛对此作出专门批示：“兆国并俊九同志：完善在工会组织领导下的维权机制很有必要。要注意总结经验，不断强化职能，更好地为职工服务。”
②③⑧孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社，2004年4月第1版，第26页，第80页。
④格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》；俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第34页。
⑤⑥相关数据来源于义乌市总工会职工法律维权中心档案室。
⑦康晓光：《权力的转移：转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1998年出版。