南非旅游扶贫探析，本文主要内容关键词为：南非论文,探析论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据世界旅游组织预测，1990～2010年南部非洲旅游业年均增速达6％， 其中南非尤为突出。旅游业的快速发展为南非带来巨大经济利益，但问题在于：南非穷人从该国的旅游业中能在多大程度上获益？如何提高那些历史上弱势群体（指非洲有色人）的经济地位？因此，恰当地解决这些问题，对南非旅游业的可持续发展和南非的减贫具有重要意义。南非旅游扶贫战略的实施有独特的时空背景和战略理念，其中不乏值得借鉴之处。这里的“旅游扶贫”，意为“有利于穷人的旅游”，是旅游业的一个途径或一种方法。
旅游扶贫的时空背景
（一）独特的地理区位、一流的旅游资源和旅游产品
南非位于非洲大陆南端，从区位条件分析，其地理区位并不十分理想，比较远离当今世界主要客源地欧、美、日市场，对于非洲大陆绝大部分国家的客源市场也显得较远。但南非又有它独特的区位优势：它是南非好望角航线的中心区，是世界空运和海运的中转枢纽，受惠于离其他各大洲均相似的距离；另外，南非地处南半球，与多处在北半球的巨大客源市场流量形成了季节互补优势；特别是南非还拥有世界著名的旅游资源：南非120多万平方公里的国土面积中约有1/10 为自然保护区，是世界最高水准生物多样性地区之一，拥有全国相对一致的适宜气候和阳光；此外，南非有以冒险旅游、生态旅游和文化旅游为特色的旅游产品。这些均为南非发展旅游业提供了优越的条件。
（二）潜力巨大的旅游产业
旅游业是南非第三大外汇收入来源和就业部门。2004年南非旅游业产值占国内生产总值的7.4％，与此同时，旅游业给南非创造了3120万个就业机会。① 全国的旅游设施完善，有700多家大饭店，2800多家大小宾馆、旅馆及1万多家饭馆。生态旅游与民俗旅游是南非旅游业两大最主要的增长点。2003年到南非旅游的外国旅客达664万人次。② 近几年，南非旅游业虽受国际突发事件及经济的影响，增长速度有所减慢，但仍显示出该国旅游业发展的巨大潜力。
（三）新南非发展旅游的形象魅力
保持经济稳定过渡和改变种族隔离造成的经济不平等，是新南非政府面临的双重挑战。为了使经济得到恢复和发展，政府在过去的十年中采取了一系列保持宏观经济稳定的政策，提高了南非在非洲乃至国际上的地位。2002年南非在约翰内斯堡举办了世界可持续发展的峰会，继而又获得2010年足球世界杯比赛的主办权，这都对展示南非新面貌构成极好机会。正如一位南非图图主教所说：“世界需要一个成功的南非”，因为南非的发展前景对非洲有重要意义；而非洲的命运则与世界息息相关。
（四）严峻的贫富差距现实
南非是非洲经济最发达的国家，早在20世纪90年代中期，其经济总量已占非洲大陆国内生产总值的1/4，占撒哈拉以南非洲的40％，占南部非洲的80％。③ 由于受到历史上白人种族主义隔离政策的影响，南非现仍是世界贫富最为悬殊的国家之一。2003年南非有2050万黑人（占黑人总数的56％）在贫困线下生活，同比白人为19万（占白人总数的4％），据官方统计，全国失业率为30％，④ 随着人口的增长还有扩大之势。贫富差距的严酷现实促使南非政府及各界积极探寻解决的良方，旅游扶贫就是其中之一。
（五）旅游扶贫的国际背景
把旅游作为扶贫的一种措施是最近几年在国际上出现的一种新说法、新趋势。1992年里约热内卢地球问题首脑会议后不久，各行业包括旅游业须走可持续发展的道路成为人们的共识。但人们关注的焦点多是环境问题，对发展的问题则考虑较少，而贫穷问题更不是议题的中心。直到1999年，英国海外发展研究所在联合国可持续发展委员会第七次会议上，发表了题为《可持续旅游与脱贫——国际发展局报告》的报告，国际论坛上才首次用“旅游扶贫”的概念，并将贫穷与旅游发展问题联在了一起。会议要求，在旅游和可持续发展的优先权方面，“与所有集团、个人和当地社区合作，通过开发适当的战略，使旅游的脱贫潜力达到最大化”⑤。另外，人们也越来越担心国际社会环境的恶化会对旅游业发展造成负面影响，因此需要在实际行动中支持可持续发展的实践行动。2000年，英国国际发展局（DFID）设立旅游挑战基金，专门资助国际上旅游扶贫试验项目。同年，联合国在其《千年宣言》中则提出了到2015年将贫困人口减半的目标。2001年，在布鲁塞尔举行的联合国最不发达国家问题会议上，通过了《最不发达国家旅游业的加那利群岛宣言》，它重申旅游发展作为所有最不发达国家“增加参与国际经济、减少贫困和取得社会经济发展的途径”⑥。作为朝着脱贫、和平与发展、取得进步行动的一部分，它标志着把旅游与贫困联系在一起的思想在现实中已开始付诸行动。显然，南非旅游扶贫的实施受到了国际旅游业界新潮流的直接影响。
旅游扶贫战略的理念及实施
（一）有利于南非旅游扶贫的主要政策
南非选择的旅游扶贫之路，是一项属于国家范围内的发展战略，它是南非国内外旅游发展环境条件下的产物，也是新南非政府在探索国家社会经济发展道路上在旅游产业中的集中反映。
1.宏观经济政策 南非新政权从维护经济的稳定性和有利于改变历史上不公平性等视角出发，推出了一系列宏观经济政策，努力为发展经济包括旅游业提供平稳、安定的环境。1994年南非推出了《重建与发展计划》，强调提高黑人的社会和经济地位。1996年通过的南非宪法为今后赋予在历史上受到不公平待遇黑人的权力，以及使他们平等获得经济机会和利益等方面，奠定了坚实的法律基础，它是南非推行和实施旅游扶贫的法律基石。同年，南非政府还推出“增长、就业、再分配”的宏观经济政策，力图通过国有部门私有化、增加劳动力市场的灵活性、鼓励中小企业发展等措施，实现经济增长，增加就业，逐步改变分配不合理的状况。1997年，南非政府制定了《社会保障白皮书》，把扶贫和对老、残、幼的扶助列为社会福利的重点。在整体经济方面，政府相关部门以全国11个具有投资发展潜力的地区为试点，推动区间发展计划。
2.旅游优先发展的政策 1994年种族隔离结束后，南非新政府即宣布要把旅游业作为国家增加就业、发展外汇的首要产业。1999年初，由旅游领导集团组织发起了一个规模宏大、且为全国性的国家旅游发展战略大研讨，来自企业、政府、员工、教育和社区的代表多次聚集一堂，探索旅游发展之路，以增加旅游就业的机会和收入（特别对非洲黑人）。经过近一年的多次研讨，南非确认了旅游业要以国家优先和可持续的方式加速发展，为每个南非人积极改善生活质量作出贡献的目标。旅游业被确定为国家发展的优先产业，是国民经济中居前五位的重点部门之一，这为旅游扶贫的实施创造了良好的产业发展条件。
3.《旅游业提高黑人经济实力宪章和记分卡》 为进一步保障在发展旅游业中机会和利益延伸到广大的黑人中去，2005年南非环境事务和旅游局发布了《旅游业提高黑人经济实力宪章和记分卡》文件，为执行“提高黑人经济实力”制定框架和原则，提供了与其他利益相关者合作的基础。该文件的主要理念是：南非旅游业面临互相联系的两个挑战：即国际的竞争和旅游业应该包括黑人；旅游业与其他部门一样，在机会与利益方面存在严重的不均现象，需要扭转和改变这种历史“遗产”；要做到可持续和有意义的“转换”，企业和整个部门必须建立在共同认识战略机遇的基础上。文件从所有权、战略代表、就业平等、开发技能、优先获得、企业发展、社会发展产业专业化等8个方面提出了到2014年底的十年计划要求。⑦ 该文件认为，旅游业是由人提供服务的部门，决定产品及质量的相互关系是人——这是文件的唯一原则：“以人为本”的指导思想在文件中得到了很好体现。
应该指出，南非政府及有关部门的诸多方针政策并非完全针对旅游部门或旅游扶贫，各方在对这些方针政策的统一认识和付诸实施也需要过程，有时甚至还受到一些人的反对或抵制，但可以看出，在制定这些方针政策的指导思想中，南非政府希望通过旅游业解决贫困问题的愿望是明确和强烈的，因而从总体看有利于南非旅游业的发展，也有利于旅游扶贫思想的传播和实践，其过程和结果也为旅游扶贫提供了社会舆论与政策支持，以及环境和法律的保障机制。
（二）旅游扶贫的主要历程和步骤
南非是世界上对旅游扶贫认识较早、行动较快的国家之一。从1996年起，南非采取了一系列措施，使旅游业发展成为减贫的助推力。
1.《减少贫困计划》（Poverty Relief Programme） 环境事务与旅游局是南非主管旅游的政府机构，也是南非推行旅游扶贫战略的主要政府执行部门。要使旅游业可持续发展，并以此为改善南非所有人的生活质量作出贡献，就必须整合旅游发展和环境管理，把增加就业、农村发展和减少贫困联系在一起，这是旅游部门达成的共识。⑧ 2001年该局推出的“减少贫困计划”是南非政府最直接、最重要的旅游扶贫项目，其目的是探索通过长期的可持续旅游工作，减少南非最贫穷社区的数量。通过旅游部门创建新的基础设施、帮助地方社区生产和提供更好的服务，以增加旅游业的发展潜力，这些基础设施包括道路、信息中心、步行道、公园围墙等，旅游产品涵盖文化乡村、博物馆、旅馆，以及手工艺制品等。
2.负责任旅游（Responsible Tourism） 1996年南非政府发表了《发展和推进南非旅游》的白皮书，把负责任旅游作为旅游发展的主要指导原则和行动议程，提出个体、企业、商会、社区和政府均应负责任地实现变革，以满足可持续发展旅游要求的3条底线：经济、社会和环境的可持续性。 白皮书把负责任旅游定义为“参与发展旅游业者的一种积极行动的途径，以负责任的营销和管理建立竞争优势”，它要求旅游业为当地人们产生较大的经济利益，使他们能参与市场，提高接待社区的福利，改善工作条件，以及保护当地的文化。白皮书为发展南非旅游提供了政策框架，它促进了一系列政府和半国营的旅游开发项目中穷人的参与度，这些项目包括：减贫项目、旅游企业项目、旅游培训和国家证书、负责任旅游、目的地负责任旅游，以及公平旅游等。1997年有关旅游业的“发展、就业、再分配”报告，再次宣称坚定地执行白皮书的战略和框架，强调旅游业应该“政府主导、企业驱动、社区为基础、员工参与”⑨。2002年南非环境事务与旅游局进一步发表可持续旅游的指南，把旅游扶贫理念进一步贯穿于执行白皮书的过程中：提出国家保证旅游业按照白皮书要求开展负责任旅游，要求个体旅游协会和企业在国家指导的框架下，承诺以负责任旅游形式发展自己的特有市场，在旅游业中，人人都被要求他们的产品更负责任。旅游业要实现在历史上受到不公正的人向提高所有权方面转换，其中包括在新企业中提高黑人的经济地位，贫穷的农村社区从旅游业中提高参与度，并获得更多利益。2003年，为进一步落实白皮书和指南提出各项要求，南非还发布了《负责任旅游手册》⑩，在经济、社会和环境三方面提出了“负责任旅游”的具体要求，该手册简明易读，并配有实际操作的例子，对推动“负责任旅游”起到了很大的作用。
3.旅游中的公平贸易 近几年来，针对旅游活动对目的地及其居民的负面影响，国际上（主要是欧美发达国家中）出现了把“公平贸易”的理念用于旅游业中的新理论，即“旅游中的公平贸易”。该理论认为没有公平和民俗旅游的业务，就不可能实现可持续旅游，其目的是希望通过利益多方化和公平的旅游合作使目的地利益相关者获利最大化，它支持目的地社区（主要是发展中地区）应有参与旅游决策、规划和发展进程的权力。在南非，旅游能够和应该更公平的观念得到广泛传播，出现了许多支持公平和负责任旅游的试点，他们提出了公平享受、民主、尊重、可靠、透明和可持续发展等6项原则(11)，并把这些原则作为核心理念， 转换成可衡量的标准和指标用做评价，而它的商标则代表着公平的工资、公平的工作条件、公平的操作、公平的购买、公平的利益分布、民族特有的经营实践，以及对人权、文化和环境的尊重。
4.旅游扶贫的企业激励（Business incentives）
南非还通过对企业的激励措施使他们给穷人创造更多的利益，其中主要有：（1）规划获准：南非国家公园被授权准许在特定时期和规定的园区内建造并使用旅游设施，但要求这些设施必须使穷人获利，以及提供创建新企业的机会，有的还要求采取措施提高穷人进入旅游市场的机会，以及规定必须雇佣当地适当人数的穷人为员工等。（2）资金资助：按照旅游减贫项目的规定，企业能够得到为旅游扶贫的专项资金资助。这些资金可以用于资助建设旅游基础设施，也可用于旅游企业对穷人进行培训。据统计，至2003年南非已在开发旅游项目、创造就业，以及减贫中花费了2.32亿兰特。(12) （3）良好的邻里关系：南非农村投资者认为，与社区邻里保持良好的关系有利于他们的经营，因此他们开始注意把更多利益分给社区邻里（如投资学校、诊所、水和卫生等），而社区则以同旅游相关的形式作为回报，如开发土地用于旅游项目。（4）营销激励：南非联邦接待协会（Federated Hospitality Association of South Africa）为接待部门设立了奖励项目，奖励那些执行可持续经济、社会和环境项目的产业部门成员。
5.旅游扶贫试验区（Case studies and pilot sites） 为了研究、探索旅游扶贫战略及其对企业和社区穷人等社会阶层的影响，南非有许多旅游景区或企业被确定为旅游扶贫的案例研究区：由英国国际发展局经济和社会研究组资助的5个旅游企业便是其中重要的旅游扶贫试验区，他们分别代表了不同类型的旅游产品（如潜水项目、豪华和中等的丛林旅馆、博采和高尔夫球场等）、客源市场、土地占有情况、能力和与旅游扶贫战略相关的政策，并以此作为旅游扶贫安全研究的试验场所。此外，南非还设有被称为南部非洲旅游扶贫试验项目（由国际发展局企业挑战基金资助）的5个案例：斯匹尔休闲区（Spier Leisure）、荒野丛林岩石湾（Wilderness Safari's Rocktail Bay）、太阳城胜地（Sun International's Sun City Resort）、南部太阳城旅馆集团Southern Sun's Sandton Complex）和克·唐狩猎场（Ker & Downey hunting sites）。这些扶贫试验区的努力目标是通过帮助上述旅游的主流企业与当地人或企业建立和加强联系，使后者参与企业活动，最终达到旅游部门为地方经济作贡献。
综上所述，南非负责任旅游、有利于穷人的旅游和旅游中的公平贸易在国际社会，特别是在发展中国家得到很好反响，被视为这方面工作的典范。上述三项“旅游”活动对“公平”和“可持续性”的理解都各具特色，但三者实际上又互相联系，有许多诸如指南、案例研究、证书、操作代码等作为他们相对一致的执行服务的工具，都可以促进可持续旅游和平等旅游的发展。
旅游扶贫的启示
（一）产业观——旅游业是非洲潜在的优势产业
众所周知，南非是一个资源极其丰富、产业优势非常明显的国家：它的矿产资源，尤其是部分贵金属、稀有金属资源等储量和开采量在世界上名列前茅；南非的第一产业和第二产业在非洲也独占鳌头：2000年南非工业、矿业和发电总量分别占撒哈拉以南非洲相应产业总量的40％、45％和50％以上。(13) 相比而言，南非旅游产业的优势远不如上述产业，但该国政府仍十分重视旅游业的发展，并把它列为“优先发展”的产业。实际上，当今世界旅游业在最不发达国家，尤其在非洲的地位十分重要：世界上50个最不发达国家中，其中有41个国家旅游业占国内生产总值的5％以上、出口总值的10％以上(14)，旅游业在最不发达国家的服务业总出口额中所占比重高达70.6％，占产品和服务总出口的15.3％，远高于发达国家。(15) 2003年，旅游业相当于非洲出口的11％，多数国家占20％～30％。非洲的国民生产总值仅占世界的1.6％，而国际游客量却占4.1％(16)。因此，总体而言，旅游业是非洲的比较优势产业，对当地经济贡献颇多，潜力巨大，非洲国家有可能利用该产业水平分工的细化，实现某些突破，并以此为新的经济增长点，带动其他行业的发展。
（二）战略观——因地制宜旅游扶贫战略的尝试
自20世纪60年代后，非洲许多国家分别探索了不同发展战略，如发展农业，以满足民众对粮食的基本需求；依赖单一的农矿出口产品，以积累为工业发展的基金，实行进口替代或出口导向的工业发展战略，促进本国民族工业的发展或增加外汇收入，等等。这些发展战略不同程度地推动了非洲经济的发展，但也为此付出了不小的代价，非洲的贫困程度最重，债台高筑，是世界上负债率最高的地区。非洲国家的农矿资源帮助别国实现了工业化，而未能改变本国的面貌。事实是，目前非洲仍是全球最落后的大陆，它们在当今国际社会经济中、在全球化的潮流中处于最不利的地位。但幸运的是，它们仍占有与农矿资源性质不同的、不能被剥夺的旅游资源（包括自然资源和人文资源），它们可以因地制宜地尝试利用这一资源实施旅游扶贫战略。如前所述，南非政府自建立伊始就把解决贫穷、解决收入不公等放在发展战略的高度，调动国内各方面积极性，在全国开展旅游扶贫工作，它的“重建与发展计划”、“增长、就业、再分配”计划、“推动区间发展计划”、“减少贫困计划”、“提高黑人经济实力法”等计划、政策和法律，都与旅游优先发展的政策结合在一起，为推动实施旅游扶贫提供了良好的社会环境、实施平台和战略运作的切入点，使旅游扶贫与全社会的其他发展战略相融，并有机结合，避免了旅游扶贫战略“单打一”的境地。因此，对于许多非洲国家来说，因地制宜地选择旅游扶贫是一个值得尝试的发展战略。
（三）脱贫模式观——综合的可持续发展脱贫模式
减贫、脱贫是非洲国家经济发展的最终目标，但长期以来，无论是非洲国家本身的政策，还是国际社会给它们开的“药方”，收效均十分有限。即使一些非洲国家实现了经济增长，也没有解决收入的不平衡和减贫问题，其中的关键问题是相关举措是否真正“有利于穷人”。2002年6月，《联合国贸发会议报告》将脱贫战略的核心由结构调整转变为可持续发展。同年，在约翰内斯堡举行的可持续发展首脑会议更把可持续发展采取的行动明确为经济增长与公平、保护自然资源和环境，以及社会发展等3个领域，(17) 而旅游扶贫——把“有利于穷人的增长”作为战略核心，恰恰与上述精神“不谋而合”。另外，贫穷不仅表现在经济上，还表现在其他方面，如穷人缺乏受教育和医疗的机会，缺乏进入市场经济的能力等，也表现在诸如对社区土地利用、旅游景区管理等缺乏参与和决策的权力上，而旅游扶贫从多方面把对穷人的考量作为战略的中心，尽量使该战略的积极影响最大化、消极影响最小化，这符合非洲可持续发展潮流。南非在旅游扶贫中所践行的“政府主导、企业驱动、社区为基础、员工参与”的理念，不仅发挥了社会各方的积极性，特别是使社区居民从旅游扶贫中增加了经济收入和就业机会，还提高了对旅游规划、旅游开发、土地利用等决策的参与，服务于旅游业的市场经济参与能力，提高了技能开发和社会地位，等等。显然，他们的积极参与有利于国家实现脱贫、减贫，也有利于社会的和谐发展。
注释：
① http://news.xinhuanet.com/world/2005—05/08/content_2928518.htm,August 9,2006.
② http://www.chinese-embassy.org.za/chn/nfgk/jbqk/t248008.htm,April 23,2006.
③ 杨立华：《南非经济——放眼非洲谋发展》，载《西亚非洲》，2005年第6期，第59页。
④ http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/safrica.html,August 2,2006.
⑤ Vittorio Gerosa,“Pro-Poor Growth Strategies in Africa”,2003,see http://www.icrtourism.org/wblib/UNECATP.pdf,p.18,August 9,2006.
⑥ http://www.unctad.org/ch/docs/aconf/91bp_4.ch.pdf,August 9,2006.
⑦ http://www.naci.org.za/Innovation_gateway/downloads/tourism_bee_charter_scorecard.pdf,August 8,2006.
⑧ See Anna Spenceley and Jennifer Seif,“Strategies,Impacts and Costs of Pro-poor Tourism Approaches in South Africa”,January 2003,http://www.odi.org.uk/RPEG/PPT/WP11.pdf,p.10,April 23,2006.
⑨ Anna Spenceley and Jemifer Seif,op.cit.,p.9.
⑩ See“RESPONSIBLE TOURISM HANDBOOK”,pp.6—7,2003.
(11) See“Fair Trade in Tourism South Africa(FTTSA)”,Strategic Analysis and Business Plan March 2005 to February 2008(3 years),http://www.globalgiving.com/pfil/375/projdoc.pdf,p.9,April 23,2006.
(12) South Africa Yearbook2003/2004,http://www.gcis.gov.za/docs/publications/yearbook04/21touris.pdf,p.583,April 23,2006.
(13) 杨立华：前引文。
(14) Caroline Ashley and Jonathan Mitchell,“Can tourism accelerate pro-poor growth in Africa?”,November 2005,http://www.odi.org.uk/publications/opinions/60_tourism_africa_nov05.pdf,p.1,August 6,2006.
(15) “Economic data on international tourism's contribution to developing countries' economies,Pro-Poor Tourism Partnership 2004”,http://www.propoortourism.org.uk/info_sheets/6%20info%20sheet.pdf,p.3,August 5,2006.
(16) Caroline Ashley and Jonathan Mitchell,op.cit.
(17) http://www.un.org/chinese/events/wssd/basicinfo.html,August 6,2006.