调整中央与地方经济关系的原则和权限界定，本文主要内容关键词为：权限论文,原则论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
调整中央与地方经济关系是经济体制改革的重要内容。1994年出台的财税、金融、投资体制等改革，在一定程度上调整了中央与地方的经济关系，但也出现了一些新的问题，需要根据实际情况作进一步调整。本文拟对调整中央与地方经济关系的原则和权限界定等提出一些看法。
一、调整中央与地方经济关系的基本原则
我国理顺中央与地方的经济关系，是要改变过去中央高度集权的体制，逐步建立起在中央统一领导下，中央与地方合理分权的新体制。总的来说，它应遵循有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民生活水平这三条标准。具体来说，应遵循以下几个原则。
(1)资源配置应以市场为基础，发挥市场和计划两种手段的作用。过去，在计划经济基础上长期形成的中央集中程度过高、包揽过多的状况，以及在体制转轨过程中出现的某些权力过于分散和人们称之为“诸侯经济”的现象，都是不符合发挥市场作用的，应当切实加以改变。政府要注重培育市场、监督市场运行和维护平等竞争。凡能由市场调节的就应该交给市场，政府不直接干预企业的生产经营活动，主要运用间接管理手段调控市场。凡能由中介组织办的事，就应交给中介组织去办，尽量减少政府的干预。对市场调节有缺陷或不起作用的领域，主要是基础性设施和社会公益性事业，政府则要加强统一规划与管理，促进经济与社会的协调发展。
(2)事权应与决策权、财力相适应。目前，事权在一定程度上与决策权、财力支配权相脱节。有些事权在中央，而决策权却分散在地方，造成分散决策；有些事权在地方，而决策权却集中在中央，使地方有责无权。履行事权的职能，需要一定的财力支持。有些应该由中央办的事，却由地方负担支出；有些应该由地方办的事，却由中央来承担支出，造成事权与财力分配的错位。这些都要在基本划清中央与地方经济事权的基础上，理顺事权与决策权、财力支配权的关系。决策权应跟随事权走。凡责任在谁身上，其相应的决策权也应给他，做到责权统一，不能因有责无权而影响工作，或者有权无责而滥用权力。所谓财力支配权，与平常说的财权有区别。财政征收的权限应该主要在中央，因事权的需要中央可通过建立财政转移支付制度，把相当一部分财力返回给地方，地方拥有财力最终支配权，而中央有关部门就不再具体干预其财力支出了。所以，事权应与决策权、财力支配权相对称，使权力与责任相一致，建立起自我平衡、协调、约束的机制。
(3)集中与分散相结合，发挥两个积极性。经济权限的划分，既要保证全国经济的统一性和市场的开放性、统一性和有序竞争性，打破地区封锁、部门垄断、条块分割的状况，促进生产要素自由流动；又要在中央统筹规划和宏观政策指导下，促进各地区因地制宜、合理布局、扬长避短、优势互补、共同发展。凡是涉及全国统一政策和全国统一市场的事情，必须集中到中央，以保证国家整体利益不受侵犯和宏观经济调控所必需的权力与实力，也就是大权集中。而许多具体管理权限可以下放给地方，以利于地方政府根据当地的实际情况进行有效的管理和调控，也就是小权分散。要坚持适度集中与合理分散相结合，在中央的统一政策下，合理引导和调动地方的积极性，充分发挥地方优势和资源潜力。同时，在实施过程中要区别对待。由于我国各地区经济社会发展水平差异较大，经济管理权限的划分既要强调全国的统一性，又要考虑各个地区的特殊性，避免一刀切。应根据不同的经济发展水平、对国家的贡献、自然地理条件，以及对外经济的依存度等多种因素，加以区别对待，使各地的经济管理权限与其自身的总体发展水平相适应；努力缩小地区之间经济发展与收入分配的差距，走共同富裕的道路。
(4)事权划分要法制化，保持相对稳定。目前，我国经济管理权限的划分不仅不规范，且变化频繁。这种变化有的是经济社会发展需要的调整，有的难免有随意性。同样，在执行中，有的地方强调地区利益而随意变动或不予执行。因此，中央与地方经济关系的调整，要有明确的法律保障，经过法律程序，加以规范，并保持相对稳定性。在实施过程中，要建立有效的监督与约束机制，既要对决策部门有约束，也要对下级有严格的监督，责职分清，奖惩分明，以不使事权划分流于形式，达不到预期效果。
二、中央与地方经济管理权限的界定
中央与地方的经济关系涉及许多方面，本文主要研究以下几个方面的管理权限界定。
1.宏观经济调控权集中在中央，地区经济调控由省（市）负责
宏观经济调控涉及全国经济总量平衡、结构优化和全国经济资源的合理配置，包括财税政策、货币政策、外汇政策、涉外经济政策、收入分配政策以及产业政策等调控权限，需要集中在中央，由中央统筹规划，统一决策。在中央宏观调控下，赋予省（市）经济管理权限，调节地区经济范围内的经济社会发展和市场运行，地区经济调控要服从中央的统一决策，保证中央决策的贯彻实施。
中央政府宏观调控的主要职责是：(1)制定并监督执行全国性的经济法规和市场规范；(2)制定全国经济社会发展规划，保持全国经济总量的平衡和主要比例、结构的大体协调；(3)统筹规划和协调组织全国性及跨地区的重大基础性项目和社会公益性项目的建设；(4)确定全国统一的税收制度、分级预算制度和转移支付制度；(5)统一调控全国货币政策、汇率政策；(6)组织调控全国性及区域性的中心市场，协调建立关系国计民生的重要商品、资源(包括粮、棉、油等主要农产品和有色金属等战略物资)的储备制度和风险基金，稳定物价总水平；(7)制定全国统一的符合国际规范的对外经济政策，协调关系国民经济全局和整体利益的涉外经济活动；(3)组织协调全国国有资产的管理与运营，确保国有资产保值增值；(9)确定国民收入分配的总格局，建立和维护全国统一的社会保障制度。
地方政府经济调控的主要职责是：(1)根据宪法和其他全国性法规，制定地方性法规，规范地区经济、社会关系；(2)根据国家规划、计划和产业政策，制定省的经济社会发展规划、计划和产业政策，发挥地区经济优势，优化资源配置，并运用相应的经济手段和其它手段促进其实现；(3)统筹组织和协调地区性重要基础性项目和公益性项目的建设，为省内外企业创造良好的投资环境；(4)组织与调控地区性商品市场和要素市场，促进地区间的资源流通，稳定物价；(5)运用地方税收、财政资金和其它地方性收入，促进地区经济和社会发展；(6)发展文化、教育、卫生事业及其它服务业，兴建和改造城镇，提高社会福利水平；(7)搞好地方国有资产的监管，确保国有资产保值增值，防止流失；(8)调节地区收入再分配，按照效率优先、兼顾公平的原则，不断提高人民生活水平和社会保障能力。
地方政府（指省市）应不应该有经济调控权，学术界有不同看法。有的学者认为，地方拥有经济调控权与行政权力的结合是形成当前市场分割、“诸侯经济”的体制根源，主张地方政府不应拥有经济调控权。应该承认，目前我国地方保护主义、市场分割确实严重，“羊毛大战”、“棉花大战”、“蚕茧大战”连续不断，1988年以来的两次经济调整，中央在宏观上采取的一系列紧缩与调整措施，有的未能很好达到预期目的与效果，确实同调控权分散化以及有的地区采取逆调控措施有关。行政性分权是地方保护主义的体制根源，财政包干制的推行又形成地方保护主义的经济性根源。历史经验证明，行政性权力与经济调控权的不恰当结合，确实会加剧“诸侯经济”的形成，甚至与中央分庭抗礼。我国前阶段的行政性放权，既改变了中央集权的体制，大大调动了地方政府管理经济的能动性；同时又使地方政府在经济上具有两重性，既是行政管理者，又是利益的主体。地方利益与中央利益在总体上是一致的，但在具体问题上则往往会产生矛盾。地方总从地方角度，也不可能从全国的角度来谋求地方利益；而中央站在全国的角度可能忽视某些地区的特殊性，这种利益的不一致性是产生中央调控与地方逆调控的经济性根源。即使从行政性分权过渡到经济性分权，中央与地方利益的不一致性也是不可避免的。
从世界上的市场经济国家来看，宏观调控就是中央调控，地方则是执行中央的调控政策与措施。这是因为：(1)从宏观调控的目的来看，宏观调控是要解决全国总量平衡和优化经济结构问题，地方不应该也不可能对全国总量平衡和优化经济结构负责。(2)从宏观调控的手段来看，主要是财政政策和货币政策，重要税率的调整权在中央，货币政策由中央制定，地方无权也不可能制定全国财政政策和货币政策。(3)从宏观调控的对象来看，主要是采用经济手段，通过市场的经济参数变化来引导企业的经济活动。市场是统一的，地方无权也不能影响全国统一市场的运行。我国市场经济体制改革的方向是明确的，我们要积极创造条件，加快改革步伐，将传统的体制转换到社会主义市场经济体制。我们认为，地方保护主义的产生，既有传统体制的弊病，又有新制度建设的不完善。中央宏观调控乏力或调控手段不当，就是地方保护主义产生的一个原因。强化中央宏观调控，不等于取消地方在地区范围内的调节权。相反，在强化中央宏观经济调控中，仍要赋予地方经济调控权，加重地方政府在地区范围内的调控职能。其理由：一是我国经济体制改革是从放权让利着手的，地方已经拥有相当多的经济调控权。这是客观的现实，要把已经下放给地方政府的经济调控权限全部收回来，集中由中央政府直接调控，既不现实又不利于区域经济的持续发展。应该承认，我国十多年来经济高速发展，尤其是乡镇企业的迅猛发展和沿海地区的高速发展，同中央经济权力下放，调动地方发展经济的能动性是分不开的。二是我国土地辽阔，不仅地域和自然风貌差异较大，而且各地区经济发展极不平衡，改革开放程度差异又较大，各省市要在中央统一政策下，需要根据当地实际情况制定适合本地区的具体实施政策，可以避免一刀切，尤其是在经济体制转换过程中，没有成熟的经验，更需要发挥好地方的能动性，因地制宜地组织试点与推广。三是我国国有企业的改革和市场体系的发育和完善还有一个过程。企业自主经营、自担风险的机制还远未形成，现代企业制度的建立与发展，需要通过地方组织试点加以完善后推广。地方国有企业数量很大，即使在实行政企分开、自负盈亏后，地方政府虽不直接干预企业的生产经营活动，但根据国务院的授权，仍要以资产所有者代表的身份对地方国有企业进行监管，对资产存量的调整和增量的投入负有一定责任。全国统一市场尤其是生产要素市场很不健全，需要在地区性市场基础上逐步发育而形成全国的统一市场。四是地方政府负有经济管理的职能。发展地区经济是地方政府的一个重要职责，地方政府需要运用地方财力来扩大经济规模，并制定地方经济政策吸引国内外资金投入当地产业。对区域内的经济布局、产业结构的调整与重组以及基础设施建设等需要在区域内进行协调，尤其是某些市场调节有限或有缺陷的领域，仍需由地方政府直接干预调节。
无可否认，中央的宏观调控与省市的区域经济调控往往会产生矛盾与冲突。这就需要根据实践过程中出现的问题及时加以调整，趋利避害，合理划分中央与地方的经济管理权限，既能达到强化中央的宏观调控又发挥省市经济调控的能动作用。
2.进一步完善分税制和贯彻执行《预算法》，合理划分税收管理和预算管理权限
目前中央与地方税收管理权限划分是清楚的，但也存在某些方面划分不尽合理的问题，主要是地方税管理权过多集中在中央。按照分级预算管理的要求，地方政府不仅应拥有地方税的征管权，而且还应拥有那些不影响全国统一政策的地方税种立法权以及某些地方税的税率调整权和减免权。今后，应按照适当集中、合理分权的原则，适当扩大地方政府对地方税的征管权。近期内，可考虑将地方税中一些地域性较强、不影响全局经济发展和利益的小税种的管理权先下放给省级政府。随着中央与地方财政关系的进一步理顺，地方税收体系的逐步建立和完善，还应将较多地方税税率的调整权和减免权交给地方，甚至某些税种的立法权也可交给地方。对于共享税的分配比例和增量返还比例，也应按共享原则，共同商量确定。
在预算管理权限上，要对某些事权划分不尽合理的地方给予调整，财政支出划分的错位也要随着事权的明确而加以调整。凡属中央政府事权范围而由地方财政安排支出的项目，应划归中央财政支出；凡属地方政府事权范围而由中央财政安排支出的项目，应随着转移支付制度的建立和完善，划归地方财政支出。对中央政府和地方政府共同承担的事务，要明确各自负担的项目和出资比例。关于事权与财权的关系问题，我们的看法是，财权是按照财政职能的要求，中央承担稳定经济和收入再分配的职能，因而财权需要适当集中在中央；事权是按照效率性原则，哪一级政府办事效率最高，就应交给哪级政府，所以事权主要由地方政府承担。应该说，目前中央政府对事权包揽过多的状况并未彻底改变，要进一步下放和转移事权，有的可下放给市场中介组织，如信息沟通、资产评估、咨询策划、交易组织、市场监督、法律服务、帐目审核等经济事务可以转给市场型中介组织，某些社会管理事务可委托给相当的事业型或社团型的中介组织，一些地区性基础设施和大部分文化教育事业的事权可下放给地方政府，有些中央承担的事权，也可委托地方去承办。
要建立规范的分级预算制度，硬化预算约束，中央有关部门出台政策要统筹考虑，对属于地方政府的固定收入和预算支出，不得随意开增支减收政策的口子。
3.在中央金融宏观调控下，给予地方一定的融资权与调剂权
稳定货币和加强金融监督是中央银行的职能，货币发行权、基准利率调节权、基础货币管理权、信用总量调控权以及金融机构设立的审批权必须集中在中央银行，以保证全国统一货币政策的贯彻执行和维护金融秩序，但在目前地方政府管理经济的条件下，还需给予地方一定的融资权与资金调剂权。(1)地方可以设立地方商业银行和发展银行，筹组城乡合作银行，为地方建设和生产经营筹措资金。地方银行的设立要根据国家和中央银行的有关规定办理，并服从中央银行的监管。(2)地方银行可以根据中央银行规定的基准利率浮动幅度范围，自主决定存贷款利率。(3)地方政府可以遵照国家的规定，并经过批准，吸收外国资本和发行地方政府债券，以筹措资金。
地方政府应不应该拥有融资权与调剂权，在学术界也是有争论的。多数同志主张不应给予地方调剂权。我们认为，在我国经济体制转轨过程中，地方政府还负有组织发展经济的重要职能，一点不给地方融资权与资金调剂权，可能不利于金融事业的发展。除了上述地方经济调控的理由外，还鉴于以下两点现实考虑：一是在金融领域允许地方设立地方银行。如果各专业银行的分行与地方关系不顺，地方会运用行政力量将目前设立的各项基金和其他财政资金转存到自己管辖的地方银行或投资公司，甚至有可能将地方公有企业的资金业务以行政命令强行从专业银行转存到地方银行，千方百计地扶持地方银行，有可能使各专业银行分行处于不公平竞争的不利地位。二是各专业银行在地方的分行，虽属中央行的直接领导，但其人事任命还需征求地方政府的意见，且党的关系在地方，需要听从地方党政的部署。更何况，地方行的自身社会公共福利设施需由地方提供服务，其自身的利益同地方的发展紧密连在一起，也不得不听从地方的调配。所以，在我国以公有制为主体的条件下，目前政府与金融并没有完全分离，金融市场还不完善，金融调控手段尚处于直接调控转向间接调控的过渡阶段中，在强化中央金融宏观调控的同时在一定时期内还必需给予地方有限的融资权限。事实上，1994年出台的金融体制改革方案同时也明确了地方的融资权限。比如，为了地方融通资金，支持地方经济的发展，现有城市信用合作社和农村信用合作社将有步骤地组建城市合作银行和农村合作银行，允许成立地方银行，为地方融资服务。地方银行和合作银行都要按商业银行办理。商业银行的存贷款利率可以在中央银行规定的幅度内自由浮动。另外，地方政府在国家批准的规模指标内，可以审批企业债券和短期融资券，发行地方政府债券等。
4.对投资总量和结构的调控，实行中央统一确定调控政策和目标，由中央和省级政府两级负责
中央政府负责全国投资总规模和结构的调控：(1)合理确定银行投资贷款、国外贷款、债券和股票发行总规模，从源头上及时和灵活地调节固定资产投资的信贷资金量。(2)对各种集资要规范化、法制化，严禁用拆借资金发放固定资产投资贷款，搞固定资产投资，购买有价证券，以及向企业和房地产开发投资参股。(3)根据社会总供求、经济增长速度等宏观经济参数科学地确定全国投资计划总量，对预算内投资、国内银行贷款、证券投资、利用国外贷款投资资金实行指令性计划管理，在计划执行过程中，根据资金供应情况和各种参数的变化，适时进行调整。(4)制定近期和中长期的国家产业政策、技术政策和装备政策，以指导商业银行和企业的投资活动。定期公布限制、禁止发展的产品目标，对限制发展的产品项目，投资审批权要相对集中，银行贷款从严控制，禁止发展的产品项目，则不准审批，银行不发放贷款。(5)综合运用利率、税收和贴息等经济杠杆，诱导投资方向，改善投资结构。
地方政府负责地区投资规模和结构的调控：(1)全面贯彻执行中央有关投资宏观调控的方针、政策、法规制度，在保证政令统一的前提下，结合本地实际情况制定实施办法。(2)依据国家产业政策、技术装备政策和行业规划，制定本地区的发展规划和重大投资项目规划。(3)合理确定地区投资规模，加强对各种集资的管理，强化投资方向调节税的征收管理，并按国家产业政策和有关规定，集中用于地方基础设施和公益性项目建设。(4)加强对地方投资公司在项目决策、经营管理等方面的政策指导和扶持。(5)加强对企业，特别是集体单位、国内私人和外商投资的指导和管理。通过发布投资信息和政策导向，对项目在环保、土地、安全、资源利用等方面的影响进行审查与监督。
为了加强地方政府承担政策性投资和调控本地区投资总量与结构的责任，应赋予省级政府必要的融资权和投资调控手段。(1)开拓地方政策性融资渠道。有三种方案：一是成立地方政策性银行；二是赋予省级投资公司一定的融资权；三是国家开发银行在政策性投资总量中划出一块给地方。我们主张采用第二种方案，因为地方投资公司既是地方政府投资的主体，又是重要的融资主体，兼有政府投资控股(参股）公司和非银行金融机构的双重职能。(2)给予省级政府商业性投资贷款一定的调节权。在国家确定的地方商业银行投资贷款计划内，可由省级政府提出具体项目，交有关商业银行选择，进行贷款投向指导，最终由银行自主决定。
5.明确分工，加快市场体系培育和市场管理
政府要管市场。要明确中央与地方在培育市场体系和市场管理的权限，打破地区、部门的分割和封锁，反对不正当竞争，创造平等竞争的环境，形成统一、开放、竞争、有序的大市场。
中央政府在培育和发展市场体系的权限是：(1)制定全国市场法规和市场发展规划，规范市场行为，合理市场布局。(2)证券、产权等要素市场和期货市场，由中央统一标准、统一规划和统一审批，严格试点。(3)直接管理一些关系国计民生的重要商品市场，如粮食、棉花、蚕茧、成品油等。(4)制定有利于市场培育和发展的优惠政策，设置专项资金和贷款。(5)调控全国价格总水平并保持相对稳定，加强受自然条件影响较大的粮食、棉花、食用植物油料油脂、粮料、生猪等农副产品的价格管理，并制定统一的关系国计民生的重要商品的储备制度和价格调节制度，以利于平抑市场价格。
地方政府在培育和发展市场体系的权限是：(1)根据全国市场法规和市场发展规划，制定地区性法规和规划。(2)除中央直接管理的少数重要商品市场外，其余都由地方为主组织建设与管理。(3)劳务、技术、信息、房地产等生产要素市场，以地方为主组织建设与管理。(4)组织实施各类市场的开办建设和监督管理，对违法违章行为进行查处，维护公平竞争。(5)调控地区价格总水平，建立和完善主要副食品地方储备和调节基金，保持物价稳定。
此外，要理顺行业主管部门与工商管理部门的职能分工。目前，房地产、劳务、技术、文化等市场都是以行业主管部门为主组织开办和实施管理，既管理市场又参与市场经营。今后为有利于市场运营，应按开办与经营、监管分离的原则，行业主管部门不直接参与市场经营，可组建由多方参加的管理委员会负责经营，工商行政管理部门负责监督。
6.建立和完善国有资产分级监管制度
在保证国家所有、国务院统一领导的前提下，将国有资产划分为中央国有资产和地方国有资产，实行分级监管。对现有国有资产可按照现行财务隶属和行政隶属关系进行划分，个别的可作适当调整。属于国务院部委管理的中央企业(包括双重领导企业）或垄断行业的国有资产为中央国有资产；属于地方管理的国有企业资产划为地方国有资产。今后应按谁投资、谁监管的原则确定授权监管事宜。
中央政府对国有资产监管的主要权限：(1)对全国国有资产行使所有权和国有资产调控权；(2)对中央级国有资产实施行政管理；(3)决定中央国有企业的设立、合并、出售、拍卖以及管理经营的形式；(4)对地方政府管理国有资产情况，进行监督检查，并对违法行为进行查处。
地方政府对国有资产监管的主要权限：(1)对中央授权地方管理的国有资产行使所有者代表的管理职能；(2)地方国有资产的投资、收益及处置；(3)负责地方国有资产的产权登记、产权界定、资产评估工作；(4)受国务院的委托，管理中央级国有资产等。
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