清末民初中央政府参谋机构的设置及其沿革初考，本文主要内容关键词为：民初论文,清末论文,沿革论文,中央政府论文,参谋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
清末新政期间，全国范围内北洋新军的大规模编练，使得中国军队的编组体制发生了巨大变化，军队指挥系统趋向复杂，仅仅依靠军事统帅或简单的指挥机构已很难完成，清廷为此先后设立军谘处、军谘府，成为国家军队最高参谋机关。辛亥革命后，南京临时政府为适应作战需要，也成立有参谋部。南北议和后，北京政府设立参谋本部，使之成为全国性的军令部门，直隶于大总统。①从清末到民国北京政府结束，中央参谋机构的内部设置几经变化，乃至张作霖主政北京后，缩改为参谋署，降为军事部一下属机构，最终解体于张作霖政权退出北京之际。目前，学术界对于参谋本部及其前身军谘府已有一些介绍②，但尚无对清末以来中央政府参谋机构的设置及其沿革的整体研究，且在某些方面尚有进一步厘清的必要。本文拟对这一问题做一粗浅梳理。不足之处尚祈学界前辈、同行指正。
一、清末军谘府的设置
清末军谘府的前身为军谘处。1906年(光绪三十二年)9月，清政府下令将兵部改为陆军部，并以练兵处、太仆寺并入。时，拟设军谘府，在其成立以前，相关事务“暂归陆军部办理”。③编纂官制大臣奏请厘定军谘府官制章程，拟请将练兵处军令司并入。据该大臣奏称，朝廷应仿唐、宋两朝军制及当世日、德两国军制，“兵马大权宜总之于上”，设立军谘大臣，“请简宗亲重臣为之”，另设军谘副大臣“赞助大臣指挥军事”，惟其“选择宜慎，阶级宜崇”。该军谘府章程规定，军谘府“为上承诏命襄赞军谟之地，凡经武要略之政皆汇焉”，设军谘大臣、副大臣各一人，军谘大臣“掌赞划全国军务，为全府之长官”，“凡军事之计划、命令，均由其奏拟，随时入对请旨，饬下陆海军大臣或督兵大臣办理，其有应商之内阁及陆海军部者，亦准请开阁议，与总理大臣、左右副大臣及陆海军部大臣会同入对。”“统辖陆海军各参谋官，监察军事教育，凡陆军大学堂、测绘学堂、使馆武随员等，皆隶之”，“掌考核各军队成绩，并承旨调遣全国陆海军队，以及订立行军条规各事，于在京各衙门及各将军、督抚关涉事件，可随时咨行办理。”军谘副大臣负责“赞助军谘大臣整理全府事务，考核政属各员功过。”
该军谘府章程还规定，军谘府分设第一至五5司，第一司以练兵处军令司运筹科原管各事“摘并改设”，“掌拟发文电，拟办奏、咨、批、檄、章程及各项稿件，管理庶务及本府出入款项”；第二司以练兵处军令司运筹科改设，“掌筹度戎机，考核军队实在成绩事项”；第三司以练兵处军令司测绘科、向导科改设，“掌测绘地图、考核方舆险要形势及兵路运道事项”；第四司以练兵处军令司储材科改设，“掌遴储上等军官及参谋官任用事项”；第五司“掌采访购置军用图册画器及经理文库事项”。各司设司丞1名，“掌理司务”，司下设科，每科设科长1人。此外，第一司还有秘书官、副官、会计官、书记官，第三司还有艺师、艺士，第五司还有司库官各职。每科酌设一、二、三等科员，科下设股，酌用一、二等股员。“军谘府司科各员应全用陆、海军出身之人，惟创设伊始，择才为难，暂准以京外文武人员，择其于本府事体相宜者，酌量借补，俟数年后人材敷用，仍专用陆海军出身人员”。④此为军谘府最早的章制。
光绪三十三年(1907年)，陆军部正式成立，以前练兵处军令司改为军谘处，暂附设陆军部内，并颁行《军谘处奏定章程》。该章程规定，军谘处置正、副使各1人，正使负责“管理全处事务”，并由副使帮同管理，另设承发官2人、录事4人。军谘处内分设第一、二、三、四司和测地司，每司设司长1名，除第一司外，均设承发官1人。第一司下设第一至四4科，第二司下设第五、六2科，第三司下设第七、八、九、十、十一5科，第四司下设第十二、十三、十四、十五4科，测地司“掌陆路测量绘图及测量人员教育并测绘学堂等项事宜”，下分3科。各科均设科长1人。第一司有一二三等科员12人、一二三等译员5人、录事8人；第二司有一二三等科员4人、录事6人；第三司有一二三等科员10人、录事8人；第四司有一二三等科员9人、录事6人；测地司有一二三等科员6人、艺师4人、艺士8人、录事8人。此外，如遇实际需要，可随时增派科员、译员、艺师、艺士、录事等职，但不再“作为定额”。⑤
因诸多条件限制，成立后的军谘处内只设第一、二两司和测地司，“兼摄其余两司事宜”。每司设司长1名，下共分18科，各设科长1人，另有一、二、三等科员共22名，其中，第一司有科员12人和承发官、承法司各1人、译员5人；第2司有科员4人；测地司有科员6人、艺师4人和艺士8人。全部职员共85名。⑥
宣统元年(1909年)五月，清政府依据新颁《钦定宪法大纲》，将军谘处自陆军部独立划出，并以贝勒毓朗、载涛和提督萨镇冰管理军谘处事务。载涛等奏请扩充军谘处机构设置，“今职务倍增，原设司缺已难包举，应先分设各厅，以重职守”，于是奏定《军谘处暂行章程》，明定军谘处的权限职掌和组织条例。
《军谘处暂行章程》规定，军谘处“为赞助皇上通筹全国陆海各军事宜之所，凡关涉国防用兵一切命令计划，胥由本处拟案奏请钦裁，饬下陆、海军部(海军部未设以前海军处)钦遵办理”，“统辖陆军大学堂(大学堂未设以前军官学堂)、陆地测绘学堂、驻扎各国使馆武官、陆军文库并海陆军参谋等官，及考核该参谋等成绩事宜”。军谘处在筹划事宜时，由管理事务大臣“妥酌具奏”后请准皇帝颁行。清廷还强调本章程属于“先行筹办军谘处之暂行章程”，在筹办军谘府过程中，“俟随时修改，逐渐扩充，再行请旨设立军谘府，以垂久远。”
该章程规定，军谘处内共设7厅，首设总务厅，置军谘使2人，“禀承管理军谘处事务大臣统辖各科，办理所管事务，凡不隶各厅之事，皆汇焉”。此外，处内还设有第一、二、三、四、五厅和海军厅，各设厅长1名，“统理全厅事务”，“并酌设副官，经理各厅庶务”。各厅共分16科，每科设科长1人、一二三等科员、录事若干。“军谘处人员应全用陆、海军军官承充，惟总务厅、第四厅、第五厅科长、科员及各厅之录事间可参用文官”。军谘处还可由管理大臣酌聘顾问官。此军谘处章程“所拟各厅员缺，均属从简编制”⑦，然与光绪三十二年拟定的军谘府章程、三十三年所颁的《军谘处奏定章程》相比，较为完备，遂成为日后军谘府章制的法律依据。
但是，军谘处实际机构编成和人员安排与《军谘处暂行章程》规定有着相当差距。军谘处只有总务厅和第一至五6厅，而未设海军厅。除总务厅只设副官和代理副官各1人外，各厅均设厅长1员、副官1名。总务厅下设第一、二、三、四4科，每科设科长1人，各设数量不等科员，其中第一科有科员4名，第二科有科员7名、递事员2人、译电生2人，第三科有科员3人，第四科有科员6人，另有额外科员4人，录事16人。第一厅下设第一、二、三、四4科，每科设科长1人，各设数量不等科员，其中第一科有科员2名，第二科有科员3名，第三科有科员2人，第四科有科员3人，另有录事7人。第二厅下设第一、二、三3科，每科设科长1人，各设数量不等科员，其中第一科有科员2名，第二科有科员4名，第三科有科员6人，另有额外科员1人，录事6人。第三厅下设第一、二、三3科，每科设科长1人，各设数量不等科员，其中第一科有科员3名，第二科有科员2名，第三科有科员4人，另有录事2人。第四厅下设第一、二、三3科和测地局、制图局，每科设科长1人，各设数量不等科员，其中第一科有科员4名，第二科有科员4名，第三科有科员3人，另有录事7人，测地局无官员，只有三角股班员13人，制图局有局长1人，科员2人。第五厅除厅长及其副官外，另设编纂2人、译述员1人，下设第一、二、三3科，各设数量不等科员，第一科有科长1人、科员1人，第二科有科长2人、科员4人，第三科有科长1人、科员4人，另有录事3人。⑧全处总人数有176人。
如前所述，军谘处本为军谘府的过渡机构。1911年4月，责任内阁成立，军谘处扩改为军谘府，以贝勒载涛、毓朗为军谘大臣。清廷特发上谕：“自宣统元年五月设立军谘处，以为军谘府之基础，时阅两年，筹办已有端绪，参谋军事，最关重要，着即设立军谘府，秉承诏命，襄赞军谋。”⑨清廷特强调军谘府与陆军部的权力界限，“军谘府但司谋划筹备，至协赞一切用人行政，皆仍归陆军部。”⑩《军谘府官制》遂得颁行，其“章制多采两洋成案”。(11)
《军谘府官制》规定，军谘府设军谘大臣2人，下设总务厅和第一、二、三、四、五各厅。总务厅设军咨使2人，“综领众务”，另有副官2人，递事长1人，递事员5人。第一至四4厅各设厅长1人，副官1人，每厅下设4科，每科设科长1人，另根据工作繁简情况，设一、二、三等科员若干。“原军谘处各官，分别授军谘使、厅长”。(12)军谘府直属机构有测地局和军事官报局。其中，测地局设局长1人，由第四厅厅长兼充，另有司务3人，该局下设三角、地形和制图3股和印刷所，各股设股长1人，分由第四厅各科长兼充，此外还有班长、班员；印刷所设科员、艺士、司务等若干。军事官报局设正、副局长各1人，下有庶务、文牍、收支、编纂、译述和校对员若干，全部隶属于第四厅。第五厅下只设编纂官3人、译述1人。军谘府共设录事63人、军事参议官15人。(13)军谘府地位十分重要，其主要职位皆为皇族亲贵把持，即便重臣张之洞“争之累日”亦“不能入”。(14)扩改后的军谘府已较此前的军谘处在机构设置方面更加完备。
二、南京临时政府参谋部的设置
辛亥革命爆发后，独立各省在革命军政府内先后成立参谋机构，指挥对清军作战。其中，湖北军政府参谋部尤具典范意义，为后来南京临时政府参谋部的组建奠定了相当基础。
1911年10月10日，武昌起义发生，次日，都督黎元洪即在新组织的军政府内设立参谋部，有部长1人、副部长1人，初只设兵谋科，设科长1名、参谋官20余人，秘书、书记、收发各若干名。17日，黎元洪重组参谋部，增设副部长1人，下设兵谋、调查、侦探3科，每科设科长1人、参谋20余人，另有秘书、书记、收发各若干名，参谋部附设一测量局。19日，都督府改组为军务、参谋、军令、政事4部。参谋部随而改组，设正、副部长各1人，参谋、秘书、书记、收发各若干名，“其人员一概如旧”。黎元洪还规定参谋部条例三项，参谋部正副部长及参谋各员“由都督于将校中选深通军事学者亲任之”，“各参谋部长辅助都督参划防战及关于用兵一切事宜。参谋部应行各事，经都督核准划诺后即移送于各该管主任部科执行。”“参谋部关于本部文记收掌各事，人员由部自行辟用。”
11月1日，汉口失守，革命军退守汉阳。黎元洪任命黄兴为革命军总司令，全权指挥各军，复在汉阳另立战时参谋部，辅助黄兴参划作战机宜。因革命阵营内部相互牵制和军队素质问题，11月27日，汉阳再失，“所有战时参谋部人员，即回武昌本部，仍合为一。”不久，黎元洪重组战时参谋部，内设作战、谍报、后方勤务3科，每科设主任2人、参谋10名。(15)
早在11月7日，黎元洪通电提议独立各省派全权代表到武昌组织临时中央政府。(16)因安徽芜湖至江西九江间电缆损坏，新近独立的江苏、浙江和上海三地没有收到黎电。11日，江、浙两地都督程德全、汤寿潜联名致电沪军都督陈其美，提议在上海组建中央政府。此后两日内，三都督先后通电各省表明此意。独立各省对鄂、沪倡议分别响应，先后派代表到达上海、武昌，并在上海成立各省都督府代表联合会。黎元洪代表的武昌政府和上海为中央所在地的归属发生争执，21日，上海方面作出决议，承认鄂军政府“为民国中央政府，即以武昌都督府执行中央政务，统筹全局，划一军令”。然两地争论直至23日才告一段落。此时，武昌战事不断失利，党人在武昌组织临时中央政府计划无法进行。12月2日，江浙联军攻克南京，在沪各省代表提出以南京为临时政府所在地。(17)12月4日，湖南都督谭延闿通电各省，主张在临时中央政府所在地设立参谋部，统筹全局，中央参谋部由各省参谋部推派代表组成。11日，谭复通电各省，请派定参谋人员齐赴南京，筹划参谋本部组织事宜。(18)13日，黎元洪复电谭延闿，以军事全集于鄂，非齐集统筹，不足以利进行，仍主张光复各省应派参谋代表到湖北组织参谋部。(19)15日，程德全、汤寿潜、陈其美和在沪代表联名电请黄兴出任大元帅，并到南京组织临时政府。17日，各省都督府代表联合会改举黎元洪为大元帅，黄兴为副元帅，议决“黎大元帅暂驻武昌，由副元帅代行大元帅职权，组织临时政府”。21日，黎氏只好同意各省代表意见，由黄兴“执行大元帅一切任务”(20)，并致电沪军都督陈其美，“长沙谭都督发起组织全国参谋本部，暂设南京，实为联络各省统筹全局切要之图。旋经多省赞成，湘、桂、秦、江北各省所派各参谋，已先后到鄂，与敝省参谋部会议，决定组织全国本部，由各省选派军事知识完全人员一、二员，速赴南京，设立完全机关。敝省当派妥员即日赴宁，凡未经派员各省，请即由尊处电达，催其派定，克日启程赴宁。至各省援军参谋仍请集合于武昌，并希电复。”陈其美当即回电表示赞成，认为“派员至南京组织全国参谋本部，甚属紧要，已遵示代电催派矣”。(21)光复各省陆续派出的参谋人员先后前赴南京。
1912年正月，新任大元帅黎元洪将湖北都督府改为大元帅府，组建新参谋部，将战时参谋部及由军令部改组的中央军事参谋部并入。新参谋部设正部长1员、副部长2员，内分谋略、谍报、交通、编制、考功、经理6处，外设庶务、调查、稽查、侦探、收发5科。2月初，参谋部迁至南京临时政府中央本部(22)，与在此前后到达南京的各省参谋人员组成了新的参谋部。
南京临时政府成立后，临时大总统孙中山令将参谋部移设总统府内，直属于总统府。掌握政府实权的陆军部力主军政与军令不分离，主张参谋部“不独立”。(23)孙中山迫于形势考虑，于1912年1月3日正式任命陆军总长黄兴兼任参谋总长，另以江浙军界颇有威信的钮永建为副参谋，然“以各省参谋员未能速到”，直至2月6日，南京临时政府参谋部始作为临时军令机关正式成立。(24)“时战事未已，中央行政不及于各省，各部亦备员而已；独克强兼参谋总长，军事全权集于一身，虽无内阁之名，实各部之领袖也。”(25)时或因战事紧急，南京临时政府无暇正式颁行参谋部官制，但据其任职名单可知，参谋部设参谋总(部)长1员、参谋次长1员，下辖总务局、第一、二、三、四4局和陆地测量局。(26)各局职掌分工方面，总务局、陆地测量局可从其名称而知其职掌，第一局掌理作战事务，第三局掌理军事谍报工作，第四局掌理兵站事宜。(27)
因南京临时政府成立伊始即处于对清政府交战状态，孙中山从参谋部中临时抽调人员在总统府内迅速组建大本营，由参谋本部第一局局长及下属职员兼任大本营作战局事宜，筹划北伐用兵事宜；以参谋部第四局局长兼任兵站局副局长，随带所属职员负责北伐军队的补给运输事宜，由陆军总长兼参谋总长黄兴兼任兵站总监，参谋次长钮永建为兵站次监。南北议和后，3月27日，孙中山下令取消大本营，“所有关防、案卷等即交参谋本部存储，以资查考。其作战局职员，向系参谋部第一局职员兼任，着即消去兼差，仍归本部办事。至兵站局尚有转运等事，未便即予撤除，应暂由参谋部兼管，仍酌裁冗员，以节糜费”。(28)
三、袁世凯统治时期参谋本部设置
1912年2月下旬，袁世凯为设立全国军令机关，决定“将前军谘府改为军事参谋部”(29)，3月初，授意军谘府与陆军部长官会议整顿军政办法，拟改军谘府制度(30)，责令荫昌拟订“一切办法”，其“内部之组织与前无甚更动，惟于各项官员名称，均已一并改定。其原设之军谘大员改名参谋总长”。(31)此间，大总统府筹备处军事股员哈汉章、冯国璋等迭次与陆军部长官段祺瑞、统制姜桂题和翼长段芝贵等会商，拟定在统一政府成立时，“军事仍拟独立，大致系除照袁总统原议，设军事参谋部改为总部外，其各省一律分别海、陆军，另划保卫区域，酌设参谋分部。”(32)3月13日，袁世凯电商南京孙中山，拟在16日“公布设立军事参谋部”，“参谋长人员亦拟是日颁布特任命令。”(33)南北统一后，南京临时政府参谋人员北上进京。5月13日，军事参谋部改以参谋部正式通告成立，暂以“前军谘府为办公处”(34)，其“官制系比照陆军部而略加变通”。(35)
为使参谋部迅速运转起来，临时大总统袁世凯不待其官制经临时参议院议决生效，即擅令该部就“现在所有之人员核实计算”，并据此下令拨款数万元。此举引起临时参议院第56号议员彭允彝的极大不满。1912年8月9日，临时参议院召开第57次会议，彭允彝对陆军部所派政府委员就参谋部官制与经费问题紧急质问。在彭看来，参谋部只可视为“统属于大总统”而“非附属于大总统之个人”的“特立机关”，既然其“官制尚未议决”，则只能以“无官制”论之，“无官制即不能说法定”，既非法定机关，财政部自无由“贸然付款”。政府委员答称，“就日本参谋部而论，经费须三百多万，然中外情形不同，未可比拟。”“现在部中所管事务如陆军预备大学、测量学堂、测地局、制图局等处所用经费，合所管之学堂及局所统共八万四千多元。”(36)政府委员的这一辩词并未能使参谋部的经费获得合法化。
袁世凯担心夜长梦多，于1912年9月12日将《参谋部官制草案》和《参谋部官职官阶比照及任职分别表》提交临时参议院议决。(37)不少人士对于参谋部的权力统系展开讨论。“其持反对论者，以为凡共和国无有行此制度者，于共和国而行此制，则必有颠覆政体之患也。其持设立之论者，以为参谋苟不独立，则海、陆部有不胜其丛脞繁杂之弊也。”(38)有论者认为，参谋部虽得独立，“然其竟在为人设官，于军制上无特别之主张也。”“今吾国陆军参谋部既已独立矣，海军参谋厅则尚未经参议院通过。目下熟于吾国海军情形者，有以目下海军极为幼稚，不宜独设一海军参谋部，而以海军参谋附属于司军政中之海军部中，则又明知其为不可折衷至善颇费研求。”(39)这些讨论在当时影响颇大，使得参谋部官制在相当长一段时间中无法出台，参谋部预算的提出也大受影响。(40)10月30日，袁世凯正式公布《参谋本部官制》，参谋部由此改称参谋本部。(41)该法案与原官制草案主要变动是将海军部的军令事宜纳归于参谋本部管辖。
《参谋本部官制》规定，参谋本部直隶于大总统，“统辖本部及全国参谋将校，监督其教育，并管辖陆海军大学、陆海测量、各国驻扎武官、军事交通各事宜。”参谋本部设参谋总长、次长各1人。参谋总长辅佐大总统运筹军务，“凡关于国防用兵一切计划与命令，呈请大总统认可后，分别咨行陆、海军部办理。”参谋次长则赞襄总长掌理一切事务。参谋本部共设7局，局以下分科办事。第一局设4科，职掌“本部内务及陆军大学并各省参谋人员之任免及调遣”；第二局置6科，主要负责“国防计划事宜”；第三局设5科，职掌“一切调查事宜并各国驻在之武官”；第四局设6科，“关于一切交通事宜，航空学校属焉”；第五局设4科，“司一切战史、兵要地理之编辑”；第六局设3科，主管测绘事宜，第七局则设4科。(42)每局设置局长1人，另高级副官、科长、科员和局副官若干，“平时额数，以160人为限”。此外，参谋本部还设调查员若干，平时以60人为限。参谋本部因缮写文牍及其他庶务还可酌用雇员。
该官制颁布后一段时间内，袁世凯虽发布了参谋本部第七局局长及其所属3科科长的任命状(43)，但当时参谋本部正式机构只设有6局，主要是针对陆军参谋事务，并无专门负责海军参谋机构。这就给彼此“关系事项甚多”的参谋本部与海军部带来“权限不清”的消极影响。为解决这一问题，1913年3月，参谋次长陈宧会同海军总长刘冠雄商定两部连带职掌规则10条，并于3月16日，将该草案提交国务院会议。(44)同年，参谋本部正式增设第七局，专门掌管海军参谋事务，下设4科。(45)这时，参谋本部的实际编制为，每局设局长1人、副官1人，共34科，每科科长1人，科员总135人，调查员60人。(46)另参谋本部还曾设有翻译委员会，其设置时间不详。1915年3月22日，参谋本部遵令裁撤翻译委员会，“拟限3月底取消。”(47)
1915年9月，参谋本部向大总统袁世凯呈交《裁并局科俾资节缩案》，要求将本部机构设置进行调整，该案为袁世凯批准。这样，参谋本部所设机构发生了变化：由原来7局减改为6局，增设测量局。该局直辖2科。6局下辖科数也有所变动：第一局增为6科，第二局减为4科，第三局减为4科，第四局减为4科，第五局减为3科，第六局则增为4科。(48)其中第五局负责测绘事宜，主管中央陆军测量学校、北京陆军测量局和参谋本部制图局。(49)第六局负责海军事宜。(50)10月3日，参谋本部请准将《参谋本部官制》做了相应修改。(51)此时，参谋本部直属机构有陆军大学校、航空学校、水陆测量班、验潮所等。(52)自1916年下半年到1918年下半年，参谋本部在编人员始终为366名。(53)
此后，参谋本部人数虽有增减，但局、科设置基本未变。到1920年初，参谋本部内仍置六局，各局科室设置依旧。此时，水陆测量班已改成水路测量所，设所长1人、班长1人、班员18名及调查员15名。制图局置局长1人，场长1人，班长4名，经理审查11名，班员26人，编纂员2名、副官1人，及书记、会计各1人。制图局内附设制图课，置课长、班长、审查班员等共10余人。此外，参谋本部直辖机关有北京陆军测量局，内分三角、地形两课。“据闻该局成绩颇可观，惜乎厄于经费，不能积极进行。又中央陆军测量学校及陆军大学之两种教育机关，亦在该部直辖之下。”(54)
就目前所掌握的史料看，1920年后，参谋本部内部设置再无更大变动。这并不意味着该机构运转已完全正常，控制中央的北洋系内部分化，各地方军阀又以掌权派系为依归，无视参谋本部之存在，使其实权日渐虚弱，其存在与否，已无人关注。
四、北京政府后期参谋本部设置
到20年代初，各厅局人员已多星散。(55)1924年，段祺瑞出任临时执政，参谋本部再次修改官制，增设总务厅。1926年10月10日，段氏下台，参谋本部呈准恢复1924年以前官制，将总务厅撤消。(56)
1927年，北洋军在国民革命军北伐兵锋前节节败退，北京政府一再出现政府危机。6月，张作霖组建中华民国军政府(又称安国军政府)，自封为中华民国陆海军大元帅。7月1日，张作霖将陆军部、海军部、参谋本部以及航空署合并，设立军事部，前参谋本部所掌事务归入军事部所属之参谋署管辖。13日，安国军政府正式颁布《军事部官制》及军事部所属各署官制。
参谋署成立后，较先前参谋本部的内部设置、职掌及人员安排都有所变动。按《军事部官制》和《军事部参谋署官制》规定，军事部直隶于陆海军大元帅张作霖，管理全国陆海空军军政和军令事务。军事部设总长1人，另设军事次长1人兼任参谋署长，辅佐军事总长，分管参谋署事务。(57)参谋署设有事务厅，有参事1人，审议参谋署事务，另有秘书1人、副官4人，分别掌理事务厅其他事务。参谋本部原设6局改为6司，各司设司长1人，管理本司事务。参谋署中还设有科长12人，分别负责事务厅和各科事宜，另设科员78人、司副官6人，分别助理其事。参谋署还可根据具体情况，酌设调查员、谍报员、译电员和电报员。(58)
长期穷兵黩武的征战杀伐，严重削弱了早已千疮百孔的北京政府实力。前述《军事部官制》及军事部所属参谋署官制颁布不满一年，张作霖复于1928年4月3日对两官署进行改制。按新颁修正官制，参谋署的机构设置较前虽未发生变化，但人员配置方面已有所削减，如事务厅所设副官由4人减为2人，参谋署所辖各科也被精简，科长由20人减为16-20人，科员由78人减为52—60人，取消司副官缺。(59)《修正军事部官制》颁布两月之后，1928年6月3日，张作霖退出北京。参谋署随同安国军政府一并成为历史名词。
清末军谘府的设置，使近代意义的以国家陆海军大元帅为首的军事统率机构的组建成为可能。辛亥革命爆发后，以湖北为代表的独立各省在革命军政府内先后成立参谋机构，指挥对清军作战，革命的南京临时政府也组建了军政军令合一的参谋部。南北共和告成后，北京政府容纳南北方参谋人员，设立参谋本部，使之成为全国军令部门。其体制基本沿袭清末军谘府的设置，并适当参考了南京临时政府参谋部的构成。时光流转中，北京政府参谋本部机构设置几经变化。
参谋本部虽是国家军令机关，但始终没有掌握军事实权。袁世凯时代，全国军权由袁氏直接掌控，参谋本部只是摆设。袁死后，参谋本部更沦为闲曹，其存在与否，已无人关心。1920年代初，军界名人丁锦一针见血地指出：“吾国陆军制度，中央之最重要机关，为陆军部与参谋部。参谋部虚有其名，而无实力。职员薪俸，经年不发。到部之人，寥若晨星。与其他不关重要、无头脑的政府机关，实为相类。至于国防之计划若何，海陆军之布置若何，平时毫无预备。”(60)此时的参谋本部已变得毫无意义。
注释：
①北京政府后期，直系垮台后，大总统职取消，段祺瑞出任临时执政，时参谋本部隶属于临时执政，后很快转入张作霖安国军政府时代。
②按其研究内容，可参见张德泽：《清代国家机关考略》，中国人民大学出版社1981年版，第293、309-310页；茅海建：《临时政府军制初探》，吴信忠、张云主编：《中国近代军事思想和军队建设》，军事科学出版社1990年版，第167-168页；翟国璋：《南京临时政府的政治制度》，宁夏人民出版社1993年版，第130-131页；钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》，中华书局1984年版，第151-152页；韩文昌等：《民国时期中央国家机关组织概述》，中国档案出版社1994年版，第43-44页(本部分内容由冯蓉执笔)。
③中国社会科学院近代史研究所中华民国史组编：《清末新军编练沿革》，中华书局1978年版，第70页。
④刘锦藻：《皇朝续文献通考》，卷一百二十四，职官十，万有文库本。
⑤刘锦藻：《皇朝续文献通考》，卷一百二十四，职官十，万有文库本。
⑥赵尔巽：《清史稿》志九十四·职官六，中华书局1976年版，第3469页。
⑦刘锦藻：《皇朝续文献通考》，卷一百二十四，职官十。《宣统政纪》，卷十三。
⑧《爵秩全览》，宣统庚戌春季。张德泽先生在引据本史料时认为，1909年军谘处独立划出后，“下设军谘使二人，机构改为总务厅及一、二、三、四厅与测地、制图二局。”除省缺第五厅外，还将第四厅与测地、制图2局并列，并以该史料实际人数指代《军谘处暂行章程》规定人数，似有不妥。张德泽：《清代国家机关考略》，第293页。
⑨《宣统政纪》，卷五十二。
⑩爱新觉罗·毓盈：《述德笔记》，卷七，民族出版社2009年版，第5页。
(11)爱新觉罗·毓盈：《述德笔记》，卷七，第5页。
(12)爱新觉罗·毓盈：《述德笔记》，卷七，第5页。
(13)赵尔巽：《清史稿》志九十四·职官六，第3468-3469页。另据李书城回忆，此时李本人“是军谘府的科员兼官报局副局长”，见李书城：《辛亥前后黄克强先生的革命活动》，《辛亥革命回忆录》第1集，文史资料出版社1961年版，第188页；另贺觉非《辛亥武昌首义人物传》上册“李书城”一节中记载，“宣统庚戌毕业回国，在清军谘府第五厅任科员兼官报局副局长。”见该书第89页，中华书局1982年版。
(14)胡思敬：《国闻备乘》，上海书店出版社1997年版，第85页。
(15)佚名：《都督府参谋部沿革及事实》(1912年12月)，中国人民政治协商会议湖北省委员会等编《武昌起义档案资料选编》上卷，湖北人民出版社1983年版，第269-271页。
(16)张难先：《湖北革命知之录》，商务印书馆1946年版，第355页。
(17)参见徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第23-25、28-29页；毛注青：《黄兴年谱长编》，中华书局1991年版，第230-241页；莫永明、范然：《陈英士纪年》，南京大学出版社1991年版，第103页。
(18)翟国璋：《南京临时政府的政治制度》，第130页。另说，“当政府未成立之先，曾由湖南谭都督发起，以临时中央所在地，应设参谋本部，藉资统一。电请各省赞成，派员组织。各省均复电照派。”平佚：《临时政府成立记》，《东方杂志》，第8卷第11号。
(19)翟国璋：《南京临时政府的政治制度》，第130页。翟认为，黄兴主张临时政府应设于南京，黎元洪迫于黄兴威信，只得同意将参谋部移设南京。
(20)毛注青：《黄兴年谱长编》，第246-249页。
(21)杨玉如：《辛亥革命先著记》，科学出版社1957年版，第225页。
(22)湖北都督府仍留参谋人员，但已缩小编制，改部为处。佚名：《都督府参谋部沿革及事实》(1912年12月)，中国人民政治协商会议湖北省委员会等编《武昌起义档案资料选编》上卷，第270-271页。
(23)击楫：《参谋部应否独立之研究》，《独立周报》第1年第2号(1912年9月29日)。
(24)平佚：《临时政府成立记》，《东方杂志》，第8卷第11号。
(25)《胡汉民自传》，《辛亥革命史料选辑》上册，湖南人民出版社1981年版，第220页。
(26)根据《参谋荐任各员名单》推定，《临时政府公报》1912年2月4日，第7号。翟国璋先生虽同引本史料，但未言及总务局之设。翟国璋：《南京临时政府的政治制度》，第130页。另有说法称，此时，参谋部内除参谋总、次长外，还设高级副官2人，科长34人，科员141人，局副官6人，调查77人。参谋部直属机构有制图局、陆军测量局、水路测量所、陆军大学及中央陆军测量学校等。邝震鸣：《中国政府与政治》，北京北方印刷所1928年版，第40页。祁长松、吴一非先生主编《军事参谋学》指出，南京临时政府曾公布参谋本部官制，其中规定，“参谋本部掌管全国国防用兵事宜，参谋总长隶属于大总统统辖本部及全国参谋和其他有关军事事项。参谋本部下设6个局，担承有关业务共160人。”遗憾的是，此说并未表明史料出处。
(27)在上引《参谋荐任各员名单》中，第一局长兼大本营作战局长，第四局长兼大本营兵站局副局长。李何林主编：《鲁迅年谱(增订本)》载，1912年10月4日，季自求见鲁迅。此事有《鲁迅日记》和《季自求日记》为证。据该《鲁迅年谱》当日注文，季自求，名天复，南京临时政府时期在南京临时政府参谋部第三局负责军事谍报事宜。见李何林主编：《鲁迅年谱(增订本)》第一卷，人民出版社2000年版，第276页。笔者尚未找到《季自求日记》，惟鲁迅博物馆陈漱渝先生确认该日记已发表。关于季自求生平，另见陈玉堂《中国近现代人物名号大辞典》，浙江古籍出版社1993年版，第789页。
(28)《令参谋部裁撤大本营名目文》(1913年3月27日)，《临时政府公报》第49号。
(29)《议改军谘府制之预闻》，《大公报》1912年2月26日第2张。
(30)《会议整顿军政办法》，《大公报》1912年3月2日第2张。
(31)《军谘府改制问题》，《大公报》1912年3月3日第2张。
(32)《各省拟设参谋分部》，《大公报》1912年3月10日第1张。《关于军事独立之会议》，《大公报》1912年3月23日第1张。
(33)《参谋部预定成立期》，《大公报》1912年3月15日第1张。
(34)《参谋部为该部成立并设办公处通告》，《政府公报》1912年5月15日，第15号。
(35)《参议院第57次会议速记录》(1912年8月9日)，《政府公报》1912年9月初1日第124号。
(36)《参议院第57次会议速记录》(1912年8月9日)，《政府公报》1912年9月初1日第124号。
(37)《临时大总统关于将参谋部官制提交参议院议决咨》(1912年9月12日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第3辑，军事卷(一)，江苏古籍出版社1991年版，第3页。
(38)刘树藩：《参谋部独立问题》，《独立周报》第1年第6号(1912年10月27日)。
(39)击楫：《参谋部应否独立之研究》，《独立周报》第1年第2号(1912年9月29日)。
(40)1912年8月27日，参议院第69次会议认为，参谋部官制既然尚未制定，其预算问题当无由提出。《政府公报》1912年9月19日，第142号。
(41)《参谋本部官制》，张侠等编：《北洋陆军史料(1912-1916)》，天津人民出版社1987年版，第16-18页。冯蓉认为，1912年6月，参谋部改称参谋本部，但未就该说指明史料来源。见韩文昌：《民国时期中央国家机关组织概述》，第43页。
(42)《中华民国职员录》，1912年，钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》，第152页。韩文昌：《民国时期中央国家机关组织概述》，第43-44页。钱、冯二先生仅指出各局及所设科数。中国第二历史档案馆藏陆军部档案全宗备查细目中并无参谋本部职掌细则等方面材料，如或有之，或当散藏于各方与中央往来战报行文中，目前笔者尚未能翻阅该档全部。又，中国社会科学院近代史研究所藏有《军制学择要》一册，虽未标清具体出版年份，通读该书，可推知系北京政府时期出版物。其第45-46页涉及参谋本部各局职掌，故本文各局职掌基本参引其处。另有史料称，1915年7月，陆军训练总监成立，“收纳陆军部军学司及军学编辑局与参谋本部之第5局于一处”。可见参谋本部第5局当掌理与军学编辑有关事宜。陆军部编：《陆军行政纪要》，1916年编印，第292页。两处可相互印证参谋本部第5局职掌。另贺觉非《辛亥武昌首义人物传》上册“邹燮斌”节内载，邹氏于南北议和成后，“充参谋部编纂处副处长，改第四课课长”(中华书局，1982年版，第150页)。查参谋本部官制中并无编纂处一说，然据其说法，该编纂处似应指第5局。
(43)《政府公报》1912年12月18日。
(44)《参谋、海军两部之权限》，《平报》1913年3月17日，第3版。
(45)陆军部编：《陆军行政纪要》，1916年，第83页。韩文昌：《民国时期中央国家机关组织概述》，第43-44页。佚名编：《军制学择要》，第45-46页。
(46)沃丘仲子：《民国十年官僚腐败史》，荣孟源、章伯锋主编《近代稗海》第8辑，四川人民出版社1987年版，第32页。
(47)《政府公报》1915年3月23日，第1031号。
(48)《中华民国职员录》，1915年。钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》，第152页。韩文昌：《民国时期中央国家机关组织概述》，第44页。此后至1915年12月期间，参谋本部第4局设4科。参见《京师官员官制各省》，北京大学历史学系资料室藏，原书为线装铅印一函，无正式书名和出版时间，有后人为方便查阅在函外写有“京师官员官制各省”和“民国初年”字样，从其内容来看当是袁世凯统治时期官方出版物。
(49)《参谋本部暨其直辖各机关系统一览表》，陆军部编：《陆军统计(第二次)》，1920年，第44页。
(50)1915年10月，参谋本部第7局局长谢刚哲改任第6局局长。苏小东：《中华民国海军史事日志》，九州图书出版社1999年版，第94页。
(51)《参谋本部呈拟请修正本部官制乞鉴核并批令》(1915年10月3日)，因“原定官制，共设7局，兹拟减为6局等语，业奉批准”。现已改为6局，故应将官制更改。《政府公报》1915年10月6日，第1226号。
(52)贾士毅：《民国财政史》，商务印书馆1917年版，第74-75页。
(53)《全国陆军各官署统计表》，陆军部编：《陆军统计(第二次)》·《人员统计表》，第1页。
(54)《中央军事机关之续志》，《大公报》1920年3月23日，第2张。
(55)对此问题，笔者拟在另文《民国北京政府参谋本部的内外人事与战时指挥》中作专门研究，兹不赘。
(56)《政府公报》1926年10月10日，第3769号。
(57)《军事部官制》(1927年7月13日)，《政府公报》1927年7月13日，第4031号。
(58)《军事部参谋署官制》，《政府公报》1927年7月13日，第4031号。
(59)《军事部参谋署官制》(1928年4月3日)，《政府公报》1928年4月4日，第4284号。
(60)丁锦：《裁减兵额要从裁减军费下手》，《裁兵杂志》，第3期(1922年10月25日)，第12页。