人大代表参与地方立法的现状与制度完善——以上海市人大代表为例的调查分析，本文主要内容关键词为：人大代表论文,为例论文,海市论文,现状论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF12；DF5 文献标识码：A 文章编号：1008-7095(2013)04-005-13
一、研究背景与方法
1.研究背景
充分发挥人大代表和人民代表大会在地方立法中的作用，是新时期中国共产党的一项重要执政思想和法治理念，也是贯彻依法治国方略、推进地方民主法治进程的重要内容和必然要求；既是贯彻落实宪法和有关法律的要求，也是坚持和完善人民代表大会制度，加强和改善人大自身工作，提高立法质量的重要举措。①
尽管《宪法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》均规定了人大代表提出立法议案的权利和对立法的建议权，但现实是，一般人大代表参与地方性法规立法的有效途径依然不够畅通，地方人大机关对为普通人大代表参与立法所做的服务工作尚不完善。②有鉴于此，须在全面、深入调查研究的基础上，梳理地方人代会和地方人大常委会的立法权限，研究、完善、创新各项立法程序、会议制度、工作机制。
2.研究方法
本文为实证性研究，以上海市人大代表参与市人大及其常委会的地方性法规的立法实践为实例。
(1)为保证数据的真实可信和研究结论的切实可行，2010年5月，在上海市人大常委会办公厅信息中心、人事代表工委、法工委和上海市立法研究所的支持下，经反复论证、征求意见和4次修改，设计出电子调查问卷。③问卷主要围绕上海市人大代表参与地方性法规立法的现状、途径、作用发挥的障碍、原因及解决对策进行设计。电子调查问卷设计完成后，通过市人大代表专网向上海市全部860名市人大代表发放，并在7个工作日后进行电子提交反馈。最终，参与问卷调查的市人大代表人数为324名，实际反馈提交324份，有效反馈321份。以上海市全部860名市人大代表为基数，本调查问卷反馈率为37.7%，有效率为37.3%。
(2)为获得更为深入和有针对性的信息和数据，根据市人大代表各项因素的差异，有意识地选取并邀请22名来自法律、基层和教科文卫界的普通市人大代表，分别召开座谈会；还选取部分市人大专门委员会和常委会组成人员进行访谈。
(3)以受访市人大代表是否为市人大常委会和各专门委员会组成人员，将321份问卷分为两类。一类称为普通人大代表数据；另一类称为非普通人大代表数据。前者为300份，后者为21份。
二、人大代表参与地方立法的现实途径和基本情况
1.人大代表参与地方立法的途径
上海市人大代表参与地方立法工作主要有三种方式。一是提出立法议案；二是在代表大会上参与地方法规的审议、表决；三是参与市人大常委会的立法工作，如为立法工作提意见、建议，列席常委会或各专门委员会会议，等等。相比作为参加代表大会的立法活动，人大代表参与常委会立法的途径要多得多；与此同时，人大代表对各个程序的参与度也不同，具体差异从下述数据的分析可见。
问卷第11题：作为市人大代表，您参与市人大及其常委会立法工作的形式与途径是？(可多选)共设计从A到N 14个问题。具体的调查数据显示(参见表1)，普通人大代表间接参与市人大及其常委会立法工作的形式与途径中，“出席(包括列席)常委会会议审议法规草案”是最主要途径，所占比例为56.3%；依次往下，普通人大代表参与地方立法的途径为：参加立法座谈会为35%，对法规草案提出书面意见、建议为34.3%，提立法议案和考察、评估地方性法规的执行情况所占比例均为26%，以“参与专门委员会审议法规草案”的方式参与立法的比重为24%。而普通人大代表通过“听证会和论证会”的方式参与立法的比重尚显不足，分别为13.3%和5.3%。
2.人大代表参与地方立法的基本情况
(1)参与代表大会立法
第一，参与法规草案审议、表决等立法活动不足。从数据看，地方人民代表大会的立法数量占地方性法规总量的比重很低，这种情况客观减少了人大代表参与代表大会立法的可能性。④
根据表1，在对各项参与上海市人大及其常委会立法工作的形式与途径的数据分析中，普通人大代表选择H项“审议、表决法规草案”这一立法参与方式的比例仅为14%，而非普通人大代表选择这一参与方式的比例为61.9%。这说明，普通人大代表通过人代会对“审议、表决法规草案”这一立法职权行使得不够。
第二，普通人大代表更注重立法的民主性，非普通人大代表更关注立法的科学性。调查问卷第24题关注的是对“由人大代表作为直接立法者参与地方人代会审议、表决地方性法规的看法”。⑤通过图1的数据可以看出，普通人大代表更注重立法的民主性：54%的普通人大代表认为，“从立法民主性来说，由人代会审议、表决法规草案较人大常委会审议通过更为合理”；46.7%的认为“法规草案更多地由人代会表决通过是我国立法走向民主化的必然要求”，而同观点的非普通人大代表比例分别为47.6%和23.8%。形成对比的是，非普通人大代表更注重立法的科学性，57.1%的非普通人大代表认为，“从立法科学性来说，由人大常委会审议、表决法规草案较人代会更细致、更专业、更有时间保障”，而同观点的普通人大代表比例为42%。
图1 对由市人代会审议、表决市人大的法规草案的看法
(2)参与常委会立法
第一，普通人大代表对上海市地方性法规立法的间接参与度不高。调查问卷第9题的数据显示，⑥在“参与市人大立法工作时，是否听取原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众的意见”这一调查中，有25%的普通代表表示，“未参与过市人大立法工作”。
根据第12题的问卷结果，⑦“在担任市人大代表期间，平均每年会参与几部地方性法规的立法工作(含参与立法咨询)”这一调查中，有23%的普通人大代表平均每年参与“0部”地方性法规的立法工作，即未参与过地方立法工作。
第14题显示，⑧“在参与制定或修改人大有关立法草案时，提出意见、建议的依据”来源这一调查中，“没提过意见、建议”的普通人大代表比例为7%，“未参与过法规草案的修改或制定”的普通人大代表比例为15%，两者合计22%。
在调查人大代表有关法规审议、听证等立法经历的数据中，第16题的数据显示，11.8%的人大代表表示“从未参与过”地方性法规的审议、听证或其他听取立法意见的立法活动。⑨
问卷第17题对上海市地方性法规的实施情况提出修改或改进意见的调查中，⑩仅有16%的普通人大代表曾就地方性法规的实施情况，“主动提过”修改或改进意见，而“没提过”修改或改进意见的普通人大代表比例为4%。
问卷第18题就人大代表向上海市人大常委会或市人大专门委员会提出与立法有关的意见、建议的情况调查中，(11)28%的普通人大代表表示“未提过意见、建议”。
第二，人大代表所提的立法建议或议案主要被作为立法工作的意见参考，能整体进入立法程序的概率低。问卷第15题的数据表明(见图2)，(12)在普通人大代表所提交的立法建议或议案中，最常得到的处理方式是“转由有关机关在制定、修改相关法规或者开展相关工作时参考”的占59.3%；其次为“部分意见建议被吸收到制定或者修改的法规草案中”，占28.3%。数据表明，人大代表提交立法建议、议案被作为立法工作的意见参考或部分吸收到法规草案中，是较常见的处理方式。
立法建议或议案，“被纳入立法规划或立法计划”的比重为13.3%，“直接列入人代会会议议程，进入立法程序”的比重为4.7%。两者说明，人大代表所提交立法建议或议案能够整体进入立法程序的可能性不大，尤其是立法议案很难直接列入人代会会议议程。问：您所提交过的建议或议案，曾得到
图2 对普通人大代表建议或议案的反馈途径
第三，与人大代表参与地方立法工作的不足形成对比，人大代表普遍对参与地方立法的必要性认识很充分，主观态度积极。
问卷第22题针对“普通人大代表参与市人大及其常委会立法工作的必要性”，(13)对本题答案的统计表明(见图3)，27%的人大代表认为，“非常必要”，64%认为“必要”，两者合计为91%;另有6%的人大代表认为“无所谓”，3%认为“不太必要”，两者合计为9%；认为普通人大代表“完全没必要”参与立法的比例为0。
图3 普通人大代表和非普通人大代表对普通人大代表参与市人大及其常委会立法工作必要性的看法对比
第四，代表对地方立法程序和内容了解的意义及必要性持肯定态度。调查问卷第10题的数据表明(见表2)，(14)在人大代表“与原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众联系，听取关于立法方面的意见”过程中，仅2%的普通人大代表认为，沟通的最大难处在于“双方都不重视，认为意义不大”。
调查问卷第13题显示，(15)在地方性法规的立法过程中，受访代表认为，导致人大代表对相关程序和内容不是很了解的主要原因中，仅有1.9%的人大代表认为“了解的意义不大，无了解的必要”；认为导致代表对地方立法相关程序和内容不了解的主要原因多在客观方面，绝大多数代表认为，对地方性法规立法程序和内容的了解不仅有意义，且有必要。
从以上分析可以看出，一方面，人大代表对于地方立法的参与度不高；另一方面，人大代表对于参与立法的必要性和积极意义的认识都很充分。人大代表在地方立法中没有充分发挥作用的原因，并非其对地方立法没有参与的热情和积极性。这一结论可在接下来的数据和论述中继续得到印证。
三、人大代表参与地方立法工作的积极经验
1.代表有参与地方立法的意愿和积极性
围绕人大代表在市人代会闭会期间为立法所做的相关工作，问卷第19题的数据显示(见图4)，仅11.7%的普通人大代表表示“未做过相关工作”；超过半数(52.3%)的普通人大代表“走访、联系选民，收集立法意见、建议”。“研究已有法律、法规的不足及实施情况”，“学习法律知识，做立法议案的论证研究”，“深入公、检、法、司等法律实务部门调研，获取意见”的比例分别为39%、40%和13.7%。可见普通人大代表在人代会闭会期间对立法工作的积极参与，同时也说明，人大代表完全具有参与地方立法的热情与责任心。问：在市人代会闭会期间，您会做哪些与人大立法有关的事项？(可多选)
图4 普通人大代表在市人代会闭会期间所做的与立法有关的事项
2.代表通过提意见建议参与立法的积极性较高
如前文所述，问卷第16题的数据表明，在参与地方性法规的审议、听证或其他听取立法意见的过程中，有49.2%的人大代表认为，“在认真了解各方面情况的基础上，提出有价值的意见或建议，效果良好”，居各类立法经历的首位。
在关于参与市人大及其常委会立法工作的形式与途径的问卷第11题中，34.3%的普通人大代表选择“对法规草案提出书面意见、建议”；19.3%选择“参与立法规划的编制或就立法规划提出意见、建议”；选择“参与人大年度立法计划的编制或提出意见、建议”的比例为15.7%(见表1)。可见，相当多的代表在参与地方立法工作中仍会在各个环节提出意见建议，并取得较好的效果。也就是说，提立法意见建议已得到广大代表的积极参与和充分利用，成为上海市人大代表有效参与地方立法工作的重要途径。
3.代表对所联系群众的利益和意见较为重视
在问卷第9题关于人大代表在“参与市人大立法工作时，是否听取原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众的意见”的调查中，选择“每次都听取”和“经常听取”的普通人大代表比例之和为52%，完全不听取所联系群众意见的比例为0。这说明，普通人大代表在参与立法工作中，对原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众的意见相当重视。
问卷第11题反映了作为普通人大代表参与市人大及其常委会立法工作的形式与途径，其中，17.7%的代表选择“就立法草案征询所在选区选民的意见”。
在问卷第19题关于人大代表在市人代会闭会期间为立法所做的相关工作的回答中(见图4)，52.3%的普通人大代表选择“走访、联系选民，收集立法意见、建议”。数据说明，普通人大代表不仅在参与立法工作中会听取群众意见，且在闭会期间过半数(52.3%)代表会走访、联系选民。这同样说明，上海市人大代表相当重视对原选举单位或所联系选区的群众的意见。对与立法有关的群众意见建议的关注和重视，是代表参与立法工作的又一项积极经验。
4.代表对法规实施后的评估、监督有一定程度的参与
问卷第11题中的数据显示，在人大代表参与市人大及其常委会立法工作的形式与途径中，26%的普通人大代表曾参与“考察、评估地方性法规的执行情况”。问卷第17题围绕代表对上海市地方性法规的实施情况提出修改或改进意见进行调查，调查数据显示，50%的普通人大代表在“被邀请或参与法规实施调查/评估中提过”意见。对法规实施后的评估、监督已成为上海市人大代表参与立法工作的有效途径，是代表在地方立法中发挥积极作用的重要环节。
5.代表参与地方立法的工作探索取得一定成效
近年来，上海市人大常委会对人大代表参与地方立法工作不断进行探索，主要的制度建设有：代表列席常委会会议制度、法规草案(公开)征求代表意见制度、代表参与立法听证制度等。
例如，问卷第11题是有关普通人大代表间接参与市人大及其常委会立法工作形式与途径的调查，数据显示，“出席(包括列席)常委会会议审议法规草案”成为普通人大代表参与地方立法的最主要途径，所占比例达56.3%。
再如，问卷第27题的数据显示，(16)在上海市人大常委会对人大代表参与地方立法的工作探索中，人大代表对以下三项制度建设的了解程度均相当高，分别是：“代表列席常委会会议”为86.3%，“法规草案(公开)征求代表意见”为80.4%和“代表参与立法听证”为68.8%。
四、人大代表参与地方立法工作存在的主要问题
1.代表大会的立法职能有待加强
自2001年以来，由上海市人代会审议表决通过的地方性法规仅有一部，即2001年上海市第十一届人民代表大会第四次会议通过的《上海市制定地方性法规条例》。追溯到更早的时期，由上海市人代会审议通过的法规也主要是有关人代会会议制度的程序性条例，(17)而有关具体的非程序性领域的地方性法规则少有人代会通过的先例。截至2010年7月15日，上海现行有效的148部地方性法规中，除上述提及的四部有关人代会制度程序性的立法外，其他144部地方性法规全部由常委会审议通过。
问卷第11题的数据(见表1)显示，在对各项参与市人大及其常委会立法工作的形式与途径的数据分析中，普通人大代表选择“审议、表决法规草案”这一方式的比例仅为14%。这表明，人大代表直接参与地方立法审议、表决的机会不够，人代会的立法职能有待加强。
2.人大代表对常委会立法参与度不高，参与面不广
问卷第9题关于人大代表听取原选举单位和所联系社区群众意见的调查中，超过25.7%的普通人大代表表示“未参与过市人大立法工作”。
在问卷第12题有关普通人大代表平均每年参与地方性法规立法数量的调查中，23%的普通人大代表表示未参与过地方性法规的具体立法工作。
问卷第14题是对人大代表参与制定或修改有关立法草案时，提出意见、建议的调查，结果显示，“未参与过法规草案制定或修改”的普通人大代表比例为14.3%。
在问卷第16题关于人大代表对法规的审议、听证等立法经历的调查中，11.8%的人大代表表示“从未参与过”地方性法规的审议、听证或其他听取立法意见的立法活动。
问卷第17题，对上海市地方性法规的实施情况提出修改或改进意见的调查中，“没提过”修改或改进意见的普通人大代表比例达34%，主动提出修改或改进意见的普通人大代表仅为16%。
问卷第18题围绕人大代表向上海市人大常委会或市人大专门委员会提出与立法有关的意见、建议的情况进行调查，结果显示，29%的普通人大代表“未提过意见、建议”。(18)
上述数据表明，有一定比例(11.8%～34%)的人大代表未参与过市人大立法活动。在参与常委会立法方面，参与度不高；参与过地方立法却没有提出过相关意见建议，或较少主动参与相关活动的人大代表不在少数。
3.代表参与常委会立法的平台不够规范、有效
由问卷第10题可以看出，在人大代表“与原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众联系，听取关于立法方面的意见”过程中，有过半数(52%)的普通人大代表认为，最大的难处在于“没有合理的、规范化的联系平台和机制”。
问卷第13题的数据显示，在地方性法规的立法过程中，受访人大代表认为，导致代表对相关程序和内容不是很了解的主要原因中，认为“参与立法的机会少”所占比例为57%，居诸多原因之首。
在导致市人大代表较少参与地方立法工作的因素分析中，问卷第23题的数据显示，(19)“专门为非常委会组成人员的人大代表设计的参与地方立法的途径不足”因素占73.8%，居诸多因素之首。
上述数据表明，市人大代表较少参与地方性法规立法的最重要原因在于，参与地方立法的制度化平台和机制的缺失。没有制度化的设计和程序化的安排，构成了人大代表参与地方立法活动的最大障碍。
需要注意的是，根据问卷第11题，在对作为人大代表参与市人大及其常委会立法工作的形式与途径的数据中，仅8.7%的普通人大代表表示，“未参与过相关立法活动”。然而，问卷第9题的数据却显示，人大代表在“是否听取原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众的意见”这一调查中，有25.7%的普通人大代表表示，“未参与过市人大立法工作”。也就是说，调查人大代表在听取社情民意的基础上，参与地方立法的情况时，有超过四分之一的代表表示，未参与过地方立法；而在将地方立法拆分为一个个具体的立法步骤、单独的立法环节时，仅8.7%的普通人大代表表示未参与过地方立法。
由此可见，地方立法没有制度化的平台和程序设计，导致人大代表参与地方立法的随意性，也不可能保证代表能够有效地集中并代表公众的利益和诉求。
4.人大机关方面
(1)人大机关提供立法信息不充分，服务保障工作有待完善
根据问卷第13题的调查结果，在地方性法规的立法过程中，受访人大代表认为，在导致代表对相关程序和内容不是很了解的主要原因中，“有关机构对立法信息和资料公开不够”的比重为52.3%，占诸多原因的第二位。(20)问卷第23题的数据显示，导致普通人大代表较少参与地方立法工作的因素分析中，高达41.7%的人大代表认为，主要原因是“市人大常委会有关工作机构向人大代表提供的立法信息不充分”。问卷第16题的数据显示，在对人大代表有关法规的审议、听证等立法经历的调查中，11.2%的代表认为，“有关部门未组织过相应的立法调研活动，导致代表对立法背景不了解，所以，未提过意见、建议”。
在笔者策划的座谈会上，绝大部分代表认为，人大机关为代表提供相配套的服务保障工作非常重要。有代表建议，成立一个面向代表的有关立法工作的咨询服务机构，以协助代表参与立法工作，履行立法职权；还有代表指出，人大机构应该为代表参与立法提供诸多方便，譬如代表参加座谈会、列席相关会议等应该提前告知，通报会议提纲，让代表心里有数、事先准备，这样参会才有意义、有价值。
综上，地方人大常委会及其有关机构在代表工作，特别是涉及与立法相关的代表工作中，服务和保障存在不足。一是未能将有关立法信息和资料通报提供给代表，导致代表对相关程序和立法内容不是很了解，无法提出高质量的意见。二是组织人大代表开展立法调研活动不够，使部分代表对立法背景和执法现状了解不够，无法提出有针对性的立法意见、建议。正是由于信息提供的不充分、服务工作的不完善，保障工作的不到位，使得很多人大代表“想提立法意见却不知道如何提”，限制了代表参与地方立法的积极性。
(2)对代表意见建议处理反馈不到位，重视程度有欠缺
根据问卷第15题，(21)在对人大代表所提交的立法建议或议案的处理方式的调查中，5%的普通人大代表所提交的立法建议或议案“未得到任何处理和信息反馈”。
问卷第16题显示，在调查人大代表有关法规的审议、听证等立法经历的数据中，18.4%的人大代表认为，“立法意见的听取流于形式，有关机构对代表意见和建议‘重收集，轻处理反馈’，所提意见、建议很难或从未被采纳”。
问卷第18题的调查数据显示，在人大代表向上海市人大常委会或市人大专门委员会提出与立法有关的意见、建议后，3%的普通人大代表“从未得到过”相应的信息反馈。
在导致人大代表较少参与地方立法工作的因素分析中，问卷23题的数据显示，13.1%的代表认为，导致普通市人大代表较少参与地方立法工作的原因在于，“对代表就立法提出的议案或意见、建议，重视不够、处理不力、反馈不及时”。
多位代表认为，对代表意见建议的重视程度不够，没有具体的回复或反馈不及时，使相当部分代表丧失了提出意见建议的积极性。有代表认为：人大代表参与立法，提出意见建议后，一定需要相关机构或部门的处理反馈，即使没有采纳也要回复，要让代表了解，知道其提出意见建议的处理情况，以利于人大代表向群众说明情况。无论是座谈会还是其他形式的代表意见建议，如果提出的意见建议没有得到重视，长此以往便没有了参与的热情，失去了信心。(22)
(3)地方人大立法工作的理念和工作方式存在不足
问卷第21题的数据显示，(23)对“我国的地方性法规多由地方人大常委会审议通过，而较少提交地方人民代表大会审议表决”的主要原因分析中，32.1%的代表认为原因在于，“思想不够解放，认为法规提请人代会审议将难以通过或不能顺利通过”，即认为，人大常委会及有关机关担心立法不能通过或通过票数“难看”；另有27.7%的代表认为，法规草案较少提交地方人代会审议表决的原因在于，“地方人大常委会对普通人大代表的立法权尊重不够”。
从此两项数据可见，近六成(59.8%)的代表认为，普通人大代表较少审议、表决地方性法规，原因在于工作理念和工作方式不正确。
(4)与代表履职相关制度的不足
问卷第19题对“普通人大代表在市人代会闭会期间，所做的与人大立法有关事项”的调查数据显示，仅13.7%的代表在闭会期间有机会“深入公、检、法、司等法律实务部门调研，获取意见”，大多数代表在闭会期间没有开展调研和视察活动的经历。
第20题的调查数据显示，多达68.2%的代表认为，发挥市人大代表在地方立法中的作用，主要保障在于“相关信息的提供与畅通”；62.2%的代表认为，主要保障是“参与机会和平台”的提供；对“财政等物质待遇的保障”和“人大常委会有关工作机构的支持”持肯定态度的人大代表，分别占10.9%和33%。
以上数据说明，健全的代表调研机制、完善的代表履职制度、对代表适当的物质保障等与其参与地方立法活动密切相关的许多制度建设存在不足。
5.人大代表自身存在的问题
(1)代表立法意见建议的民意基础不够坚实
根据问卷第9题，人大代表在“是否听取原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众的意见”的调查中，分别有18%和4.7%的普通人大代表表示，参与市人大立法工作时“较少听取”和“基本不听取”所联系群众的意见。问卷第9.1题的数据显示，(24)在70%的听取原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众意见的普通人大代表中，通过实地调查听取意见的为65.2%，通过基层组织了解意见的为77.1%，组织座谈会听取意见的为56.2%，而通过地方网络论坛了解意见的比例最低，为12.4%。
这一方面说明，代表应更广泛地听取群众或选区选民意见；另一方面，反映了代表听取群众意见的方式比较传统，网络等新兴方式利用不够。
根据问卷第14题的调查数据，“在参与制定或修改人大有关立法草案时”，33%的普通人大代表认为，其提出意见、建议的依据主要来源于“原选举单位的代表和人民群众及所联系社区人民群众的意见”；另有30%的代表认为，所提意见、建议的依据主要来源于“个人的研究和看法”。这一方面说明，在参与修改或制定有关立法草案时，近三分之二的代表对原选举单位的代表和人民群众及所联系社区人民群众的意见重视不够。
(2)自身的局限
调查问卷第10题的数据显示，在人大代表“与原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众联系，听取关于立法方面的意见”过程中，21%的普通人大代表认为，沟通的最大难处在于“工作事务繁忙，无时间保证”。
问卷第13题的数据表明，(25)43.3%的人大代表认为，在地方性法规的立法过程中，导致其对相关程序和内容不了解的主要原因是“代表的本职工作繁忙，无暇顾及”。
第20题的数据说明，(26)46.1%的人大代表认为，在发挥人大代表在地方立法中的作用所需要的主要保障是，“代表职业的时间保障”。当前，人大代表的其他工作繁忙，履职时间无法得到充分保证。
问卷第16题调查人大代表有关法规的审议、听证等立法经历，⑨该题的调查数据显示，28%的人大代表认为，在参与立法过程中“不具备制定法规所要求的法律专业素养，意见表达有局限”。(27)
问卷第21题关于我国地方代表大会的立法职能虚置、人大代表作为直接立法者较少审议表决地方性法规的主要原因，该题的调查数据显示，42.4%的人大代表认为，“地方人大代表对地方性法规的制定权认识不够，缺乏行使立法权的意识”居诸多原因的首位，即认为，代表自身的履职意识需要加强。
问卷第23题对导致普通人大代表较少参与地方立法工作的因素进行调查，结果表明，过半数(50.5%)的人大代表认为“代表自身缺乏自觉、全面参与立法的意识”。
从上述数据可以看出，人大代表自身原因主要在思想认识层面。
五、加强和完善人大代表参与地方立法的建议
1.明确人代会通过的地方性法规范围，适度强化人代会的立法职能
有关地方人代会和地方人大常委会之间立法权限的界分，《立法法》第67条规定，“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。《上海市制定地方性法规条例》进一步规定，“本市特别重大事项的地方性法规，应当由市人民代表大会通过”。(28)但无论是《立法法》还是《上海市制定地方性法规条例》，均没有对“特别重大事项”、“本市特别重大事项”作出具体规定。有关“特别重大事项”这一概念在我国法律法规层面中都没有得到具体明确。因而，界分地方人代会与人大常委会的立法权限，首要在于界定“特别重大事项”的内涵。
对地方人大和人大常委会的立法权限，在实践中可作如下的划分。
第一，有关地方性法规制定程序的规定，应由代表大会规定，常委会不能规定。第二，在本行政区域内全局性强、涉及面广的立法事项应由地方人代会审议通过，特别是有关人大代表权利、义务、民生、社会保障、本地区经济发展中的重大问题、区域稳定或以全体市民为受众的立法事项，可由地方人代会审议通过。对本行政区域内其他的立法事项，则由地方人大常委会完成。
当然，地方人代会和人大常委会立法职权的界分不是绝对的，应依据具体情况和实际需要确定。就目前情况而言，可在一定程度上有意识地强化人代会的立法职能，考虑每年由人代会审议表决至少一项地方性法规草案。对拟由人代会通过的地方性法规，可以先由人大常委会进行法规草案的初审，征求意见，再提交人代会表决通过。
2.健全代表参与立法的制度平台，完善参与立法的长效机制
本文数据显示，构成人大代表参与地方立法工作的最大障碍中，多项首要数据指向的是缺乏人大代表参与的制度平台、有效机制或立法机会、参与途径。从法律法规规定和地方立法实践来看，人大代表有效地参与地方立法的平台和载体可主要利用以下途径：
(1)提立法议案；(2)参与立法规划的编制或就立法规划提出意见、建议；(3)参与人大年度立法计划的编制或提出意见、建议；(4)就立法草案征询所在选区选民的意见；(5)对法规草案提出书面意见、建议；(6)参与专门委员会审议法规草案；(7)参加立法听证会、座谈会、论证会；(8)出席(包括列席)常委会会议审议法规草案；(9)审议、表决法规草案；(10)考察、评估地方性法规的执行情况等。这些途径均是法律法规规定或确认的成熟经验，构成了人大代表参与地方立法的最重要平台。
应把上述人大代表参与地方立法的有效机制进一步规范化、制度化，避免临时性和不确定性，保证长效机制。此外，还应不断创新人大代表参与立法的方式和途径，搭建新的制度平台和相匹配的工作机制，使传统的参与途径更具操作性和富有成效。譬如，确立专门服务于人大代表的立法咨询服务机构，设立专门的立法资料和文献馆，建立立法民意调查制度和述职制度，以及建立代表交流网络平台，收集和反馈立法意见建议等。
3.充分提供立法信息，完善代表参与立法的服务保障
(1)充分提供立法信息，保障代表对立法的知情权。人大常委会应定期向代表通报常委会会议和重要工作安排，让代表能够及时了解人大机关的工作状态；向代表寄送立法规划和计划，并将列入常委会审议的地方性法规草案及相关参阅资料、法规审议情况发送给代表，使代表能够及时了解相关立法工作的情况；安排代表参加座谈会、听证会等立法活动，应提前告知代表座谈或听证的主题、流程和相关内容，提前发送会议大纲或事项给代表。
(2)建立、完善代表咨询服务机构，为代表参与立法提供服务保障。人大机关应确定一个专门为代表履行立法工作服务的机构，以为代表履行立法工作中的疑问提供相关建议和帮助，以有利于代表更高效地参与地方立法。譬如，当前代表提出立法议案的意愿较强，但大多数代表难以达到提供法规草案文本的要求。为此，人大常委会应确定有关工作机构为代表起草法规草案等参与立法的工作提供必要的服务，同时应为代表参与立法提供各种物质保障。
4.重视代表所提的立法意见建议，确保及时有效地办理、反馈
(1)进一步提高对代表立法意见、建议办理工作重要性的认识。尤其是由代表建议或议案转化的法规案，在对该法规案进行立法的过程中，应特别注意听取提出建议或议案的代表意见，邀请其参与立法的全过程。
(2)在制度规范层面制定相关的对代表意见、建议的处理规定。(29)
(3)不断完善办理工作制度，实现代表立法意见，建议办理工作常态化、规范化、程序化。
(4)注重实效，提高办理质量，及时反馈办理与采纳情况。应重点关注代表意见建议中涉及立法的必要性、可行性、制度设置、专业标准、社会实际情况以及所反映的群众意见等方面的情况。
(5)在对代表意见建议进行反馈办理时，应遵循一定原则。第一，立法意见建议有局限性，或不符合法律、政策规定或受条件限制确实不宜采纳的，应实事求是地向代表说明情况，予以解释。第二，立法意见正确，可以采纳，但实施条件不完备或只宜作远期考虑的，应制订计划，明确列入下一年度或今后的工作计划，在计划期限内解决、办理。第三，立法意见、建议正确，具备必要性和可行性，宜于实施的，应充分考虑、认真吸纳，并邀请提出意见、建议的代表参与有关立法的调研考察。
(6)做好代表意见、建议办理的总结和宣传工作。代表的意见建议并非只是其本人的看法，还会代表相当多的群众的意见和利益，有关机关应将办理代表意见、建议的情况采取适当形式公开发布。这样不仅可让代表了解办理的进展，也让群众知道办理的结果。一方面可提高代表提出意见、建议的积极性，同时也有利于增强办理代表建议工作的透明度，提升建议办理工作质量。
5.有计划地组织代表培训和调研，提高代表的综合素质
由于人大代表的选举制度、产生机制、代表制度等诸多方面的原因，整体上，我国地方人大代表的综合素质包括参政议政的能力、参与地方立法的能力仍显不足。代表对立法职能不够胜任，无论是提出议案、立法意见和建议的质量，还是代表的立法参与意识、法律素养，在一定程度上均需要进一步提高。人大代表自身素质的高低，很大程度上决定着代表作用发挥的好坏，制约着代表在地方立法中作用的有效发挥。
有计划地组织代表培训和调研，不仅有利于代表素质和履职能力的提升，同时也为代表更加主动地参与地方立法工作、充分发挥其作用打好了基础。地方人大及其常委会加强和完善对代表的培训和调研制度，一是要重点使代表比较系统地学习和掌握履职所必需的基本知识和专门知识，在培训内容的安排上，应有针对性地重视对代表参与地方立法工作所需的法律基本知识和技能的培训。二是定期组织履职培训讲座，让代表懂得提出议案或建议的程序和基本要求，懂得如何开展立法调研、审议法规草案，引导代表掌握审议法规案的重点、提高审议水平。三是有计划地组织人大代表开展视察和调研活动，使代表熟悉立法背景和执法现状。
6.充分利用代表专长，有针对性地参与地方立法
人大机关应重视不同代表的不同专长背景，在涉及不同专业领域的立法时，如果邀请相关职业或专长背景的人大代表参与到立法过程之中，效果将更好。上海市人大常委会建立了常委会及各专门委员会组成人员联系人大代表制度，包括人大常委会领导在内的每一位常委会及各专门委员会组成人员都分工联系一批人大代表，定期走访所联系的人大代表，听取代表对有关法规案的意见和建议。在此基础上，该项制度应得到进一步加强和完善。例如，可规定常委会或专委会组成人员每年就当年的立法计划至少听取一次其所联系代表的意见，并逐步规范化、制度化。
同时，常委会及各专门委员会组成人员联系代表制度还可与前述设立人大代表专业组制度相结合。具体而言，各代表专业组可由专门委员会和常委会工作机构负责联系，专业组的形成可由常委会与专委会组成人员联系的代表组分类而成，即不同组成人员联系的代表组形成不同领域背景的代表专业组，从而有针对性地参与地方立法工作。参与的具体方式可有：一是常委会有关工作机构在审议法规草案过程中，将草案发给专业组的人大代表征求意见，以及邀请代表列席常委会会议发表意见；二是专门委员会审议法规草案时，邀请专业组的人大代表列席会议发表意见；三是组织专业组的人大代表就地方立法的有关问题进行调查研究，草拟有关立法议案和建议。
7.加强代表和群众的沟通，探索代表履职报告制度
建立和实行人大代表述职制度，通过人大代表对选民、选举单位的履职报告，加强与所联系选区或选民的联系，能有效地将民意反映上来，使人大代表具有较强的代表性，从而使得代表参与的立法更具民主性。同时，人大代表述职制度也是加强对代表监督的一种有效形式，更是对代表履职的督促和激励。它将促进代表增强履行职责的自觉性和对人大制度的认识，更好地代表选区群众的利益，接受原选举单位监督，为选区服务。
①2009年12月，全国人大法律委员会和全国人大常委会法工委编印的第57期《法制工作简报》专题刊登了“发挥人大代表在立法中的作用理论与实践”研讨会综述，强调“组织好各级人大代表积极参与立法工作，是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要举措，是扩大公民有序政治参与的具体实践，也是保证人民当家作主，完善人民代表大会制度的基本要求”。2013年的全国人大常委会工作报告指出，“尊重代表的权利就是尊重人民的权利，保障代表依法履职就是保证人民当家作主……始终把充分发挥代表作用作为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容”。
②为简化表述，本文将“非人大常委会组成人员和非专门委员会组成人员的人大代表”简称为“普通人大代表”；将“人大常委会组成人员或专门委员会组成人员”简称为“非普通人大代表”。
③调查问卷由基本信息和问题两部分构成，基本信息部分由7道题目组成，问题部分由21道题目组成。
④截至2008年底，在全国现行8000多件有效的地方性法规中，由地方人民代表大会通过的不到5%，即95%以上的地方性法规是由地方人大常委会制定的。引自全国人大法律委员会和全国人大常委会法工委编：《法制工作简报》第57期，2009年12月。
⑤第24题：由市人代会审议、表决市人大的法规草案，您有何看法？(可多选)
A.人代会的法律地位高于人大常委会，由人代会行使立法表决权是人大制度的本质要求，理所应当；B.从立法民主性来说，由人代会审议、表决法规草案较人大常委会审议通过更为合理；C.从立法科学性来说，由人大常委会审议、表决法规草案较人代会更细致、更专业、更有时间保障；D.是否需要由人代会审议表决法规草案，应由草案所调整的内容或所涉及的领域而定；E.法规草案更多地由人代会表决通过是我国立法走向民主化的必然要求；F.其他。
⑥第9题：您参与市人大立法工作时，是否听取原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众的意见？A.每次都听取；B.经常听取；C.较少听取；D.基本不听取；E.完全不听取；F.未参与过市人大立法工作。
⑦第12题：您在担任市人大代表期间，平均每年会参与几部地方性法规的立法工作(含参与立法咨询)？A.0部；B.1—4部；C.5—8部；D.9部及以上。
⑧第14题：您在参与修改或制定人大有关立法草案时，提出意见、建议的依据主要来源于？
A.个人的研究和看法；B.原选举单位的代表和人民群众及所联系社区人民群众的意见；C.党的报告和政策；D.网络报刊等媒体的舆论意见；E.所在单位及领导的观点；F.没提过意见、建议；G.其他来源；H.未参与过法规草案的修改或制定。
⑨第16题：您在参与地方性法规的审议、听证或其他听取立法意见的过程中，下列哪些与您的经历相符合？(可多选)A.在认真了解各方面情况的基础上，提出有价值的意见或建议，效果良好；B.有关部门未组织过相应的立法调研活动，导致代表对立法背景不了解，所以，未提过意见、建议；C.不具备制定法规所要求的法律专业素养，意见表达有局限；D.立法意见的听取流于形式，有关机构对代表意见和建议“重收集，轻处理反馈”，所提意见、建议很难或从未被采纳；E.法规的形成和制定受人大常委会意见主导，普通人大代表参与的意义不大，逐渐失去积极性；F.从未参与过。
⑩第17题：针对上海市地方性法规的实施情况，您是否提出过修改或改进意见？A.主动提过；B.被邀请或参与法规实施调查/评估中提过；C.没提过。
(11)第18题：您向上海市人大常委会或市人大专门委员会提出与立法有关的意见、建议，是否得到过相应的信息反馈？A.每次都能得到；B.大多数情况下都能得到；C.少数情况下才能得到；D.从未得到过；E.未提过意见、建议。
(12)第15题：您所提交过的立法建议或议案，曾得到以下哪些途径的处理？(可多选)A.被纳入立法规划或立法计划；B.直接列入人代会会议议程，进入立法程序；C.部分意见建议被吸收到制定或者修改的法规草案中；D.建议修改、完善后再提出；E.转由有关机关在制定、修改相关法规或者开展相关工作时参考；F.未得到任何处理和信息反馈；G.其他。
(13)第22题：您认为，作为非市人大常委会组成人员的市人大代表，是否有必要参与市人大及其常委会的立法工作？A.非常必要；B.必要；C.无所谓；D.不太必要；E.完全没必要。
(14)第10题：您认为与原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众联系，听取关于立法方面的意见，最大的难处在于？A.市人大代表为间接选举，与原选举单位及所联系社区(村、乡镇)人民群众无沟通动力；B.工作事务繁忙，无时间保证；C.双方都不重视，认为意义不大；D.没有合理的、规范化的联系平台和机制；E.耗费精力大，人力、物力、财力均无保障；F.其他。
(15)第13题：在地方性法规的立法过程中，您认为导致人大代表对相关程序和内容不是很了解的主要原因在于？(可多选)A.有关机构对立法信息和资料公开不够；B.代表的本职工作繁忙，无暇顾及；C.了解的意义不大，无了解的必要；D.参与立法的机会少；E.其他。
(16)第27题：在上海市人大常委会对人大代表参与地方立法的工作探索中，您了解的制度建设有哪些？A.代表列席常委会会议；B.法规草案(公开)征求代表意见；C.代表参与立法听证；D.其他。
(17)例如，1988年由上海市第九届人民代表大会第一次会议通过的《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》和《上海市人民代表大会关于代表书面意见的规定》、1990年由上海市第九届人民代表大会第三次会议通过的《上海市人民代表大会议事规则》。
(18)上述六项问卷的内容均见前注⑥～(11)。
(19)第23题：您认为，导致非常委会组成人员的市人大代表较少参与地方立法工作的因素有哪些？(可多选)A.专门为非常委会组成人员的人大代表设计的参与地方立法的途径不足；B.代表自身缺乏自觉、全面参与立法的意识；C.市人大常委会有关工作机构向人大代表提供的立法信息不充分；D.对代表就立法提出的议案或意见、建议，重视不够、处理不力、反馈不及时；E.其他。
(20)仅次于前述“D.参与立法的机会少”的比例(57%)。
(21)第15题：您所提交过的立法建议或议案，曾得到以下哪些途径的处理？(可多选)A.被纳入立法规划或立法计划；B.直接列入人代会会议议程，进入立法程序；C.部分意见建议被吸收到制定或者修改的法规草案中；D.建议修改、完善后再提出；E.转由有关机关在制定、修改相关法规或者开展相关工作时参考；F.未得到任何处理和信息反馈；G.其他。
(22)以上观点整理自代表座谈会上黄建安、黄秀珍、陈菲、杨捷、裴蓁等市人大代表的发言。
(23)第21题：我国的地方性法规多由地方人大常委会审议通过，而较少提交地方人民代表大会审议表决，您认为主要原因在于？(可多选)A.地方人大代表对地方性法规的制定权认识不够，缺乏行使立法权的意识；B.地方人大常委会对普通人大代表的立法权尊重不够；C.思想不够解放，认为法规提请人代会审议将难以通过或不能顺利通过；D.法规提请人代会审议可能讨论不充分，无法保证立法的科学性；E.其他。
(24)第9.1题：您主要通过何种途径听取原选举单位和所联系社区(村、乡镇)人民群众的意见？(可多选)A.实地调查；B.通过基层组织了解意见；C.组织座谈会；D.通过地方网络论坛；E.其他途径。
(25)第13题：在地方性法规的立法过程中，您认为导致人大代表对相关程序和内容不是很了解的主要原因在于？(可多选)A.有关机构对立法信息和资料公开不够；B.代表的本职工作繁忙，无暇顾及；C.了解的意义不大，无了解的必要；D.参与立法的机会少；E.其他。
(26)第20题：您认为，发挥市人大代表在地方立法中的作用，主要保障在于？(可多选)A.地方立法程序的设计和保障；B.代表职业的时间保障；C.相关信息的提供与畅通；D.参与机会和平台的保证；E.授予人大代表更多的实质性权力；F.财政等物质待遇的保障；G.人大常委会有关工作机构的支持；H.选民的督促和要求；I.其他。
(27)普通人大代表专业素养不够，加之列席常委会会议的普通人大代表对法规的审议情况和立法背景往往很难有全面的了解，以及其实际权能和作用与非普通人大代表出席常委会会议也大不相同。这三个方面是普通代表列席常委会会议实效不理想的根本原由。
(28)《上海市制定地方性法规条例》第3条规定：“市人民代表大会及其常务委员会依照宪法、法律规定的权限制定地方性法规。规定本市特别重大事项的地方性法规，应当由市人民代表大会通过。在市人民代表大会闭会期间，常务委员会可以对市人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。市人民代表大会有权改变或者撤销市人民代表大会常务委员会制定的不适当的地方性法规。”
(29)目前，许多省市已制定对代表意见建议办理的规定。如，《河南省人民代表大会常务委员会关于办理省人大代表建议、批评和意见的办法》(1988年)、《浙江省人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定》(1994年)、《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》(1995年)、《安徽省办理人民代表大会代表建议批评和意见的规定》(1996年通过、2006年修正)、《厦门市人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》(2001年)、《内蒙古自治区人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》(2001年)等。但多数制定的时间已久远，落实情况有待考察。