论地方国家权力机关加强对预算外资金使用的监督及其法律思考，本文主要内容关键词为：加强对论文,资金使用论文,地方论文,法律论文,国家权力机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.29文献标识码：A 文章编号：1008 —5173（2000）04—0017—03
（一）
江泽民同志在党的十五大报告中明确指出：“把我们的事业全面推向二十一世纪，就是要抓住机遇而不可丧失机遇，开拓进取而不可因循守旧，围绕经济建设这个中心，经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入，精神文明建设要切实加强，各个方面相互配合，实现经济发展和社会全面进步。”同时又指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，加强立法监督工作……。”这些科学论断，为我国的经济体制改革和我国地方国家权力机关进一步行使监督权拓宽了范围，指明了方向。
我国预算外资金是在特定的历史条件下形成和发展起来的。它产生于建国之初，目的主要是为了在高度集中的财政管理体制下，给地方、部门和企事业单位一定的财务自主权，以调动其理财的积极性。预算外资金的范围，在1993年以前主要包括以下三个部分：一是地方财政管理的预算外资金，包括按照国家规定收取的农业税附加、城镇公用事业附加等项附加收入和较为集中的一部分企事业收入。二是行政事业单位管理的预算外资金，包括按国家规定收取的行政事业收费和有偿收入。三是国营企业及其主管部门管理的预算外资金，主要包括国营企业按规定提取留用的更新改造资金、大修理基金和企业利润留成等各项专项资金，以及企业主管部门按一定比例集中所属企业的专项资金。1993年，随着改革的深化和《企业会议准则》、《企业财务通则》的实施，企业税后利润不再划分为各项专用基金，预算外资金的收支决算范围相应缩小，不再包括企业各项资金。
预算外资金的规模是随着经济和财政体制的变化而变化的。它的初始形态表现为留给地方、部门、单位极为有限的机动财力。从建国初期到1978年的几十年里，预算外资金一直处于补充地位。但自1978年以后，尤其是党的十一届三中全会以后，高度集中的计划经济被有计划的商品经济所取代，财政管理体制也由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，预算外资金的规模得以迅速扩大。到1992年，全国预算外资金已达3855亿元，相当于当年国家财政预算内收入的97.7%。1993年企业财务会计制度改革后，根据新的企业财务制度调整的预算外资金口径统计，全国预算收入总额才下降为143.5亿元，相当于当年财政预算内收入的30%。 1994年预算外资金又增加700多亿元，达到2000多亿元。 目前我国的预算外资金再不是建国初期以及计划经济体制下的“机动财力”了。它由少到多，由弱到强的发展经历，正记录着我国经济体制由高度集中的产品经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济的过程。
预算外资金是各地区、各部门和各单位根据国家法律、法规和规章的规定，自行收取和安排使用不纳入国家预算的资金，主要包括国家行政机关、事业单位和社会团体按规定收取的各种行政事业性收费、专项基金和其他预算外资金，这种预算外资金是国家财政的组成部分，是预算内资金的补充，它的收取依赖于国家的强制力和行政权力，其所有权属于国家，其性质仍是财政资金。它是国家财产所有权与经营权分离在资金分配上的表现。既然预算外资金是国家所有的财政性资金，其收取、使用和管理是一种行政行为，就必然接受国家法律的约束，接受国家权力机关的监督。
（二）
地方国家权力机关对预算外资金管理和使用进行监督，是建立在政府对其实施有效管理基础上的。这首先必须明确预算外资金的所有权、调控权和管理权。也就是说，必须将预算外资金的所有权归还国家，将预算外资金的调控权归还政府，将预算外资金的管理权和间隙资金调度融通权归还财政，使各级政府对预算外资金负起管理的责任。只有政府对预算外资金能够实施全面、有效的管理，地方国家权力机关对预算外资金管理和使用的监督才会落到实处。根据当前的实践，地方国家权力机关加强预算外资金管理和使用的监督，就其内容而言，重点应摆在以下三个方面：
（一）加强对预算外资金管理模式和运作方式的监督，督促和支持政府建立起适应新形势要求的预算外资金管理体制。目前，作为预算外资金管理基本方式的“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”制度，已运作10年了。这一制度，在一定的历史条件下对强化预算外资金管理起到了积极作用，但它不能从根本上消除多部门行使政府分配权的混乱局面，从而达到规范政府分配秩序的目的。而且它与社会主义市场经济体制和分税制财政体制建设的要求不相适应。在这种情况下，地方国家权力机关就要积极督促和支持政府从本地实际出发，大胆实践，探索适应社会主义市场经济要求的预算外资金的管理模式和运作方式。根据一些地方的实践，可建立起将预算外资金有机结合起来，进行统筹安排、统一管理，在保证各部门和单位财务收支平衡的基础上，保证地方财政收支平衡。并且在其具体运作上实行“六统一”，即：（1 ）统一管理机构。成立隶属政府财政部门的预算外资金的专门管理机构，可称为预算外资金管理局，主要负责预算外资金计划的编制和下达，负责所有行政事业性收费的统一征收和管理，包括收费收入的征缴入库、计帐和稽核、支出资金的拨付及其监督等职能。（2）统一征收范围。 对行政性收费，不论单位性质，实行全额征收，财政收支两条线管理，并按照收入总额的一定比例征收政府调节基金。（3）统一征收方式。 对政策性强、收费额度大并且有后续制约手段的费种，从当前的委托单位征收过渡到财政直接征收，如商业网点费和私家车辆增容费、城市出租车经营权有偿使用费、国土出让金、城市基础设施配套建设费等；对收费额小、不便直接征收的收费项目，则由收费机构委托单位征收，然后由执行单位向财政缴收。（4）统一专用帐户。 取消所有行政事业单位的预算外资金收入过渡帐户。各行政、事业单位实行的各种行政性、事业性专项收费（基金）及其它预算外资金均在发生的当日采用缴款书直接存入财政部门在各专业银行开设的财政专用户。各单位只保留一个预算外结算户。（5）统一收费票据。预算外资金的征收， 必须使用财政部门统一印制或监制的收费票据。各种票据应按规定的范围使用，不得混用。（6）统一分配形式。 对行政事业性收费的单位采取“定收定支、收支挂勾、超收比例分成、短收低减拨款”的分配形式，改变预算外资金归执收单位所有的局面。同时，还要做到统一行政事业收费调节基金的结算凭证，统一收费收入上缴和存储的时间，从而基本建立切实有效的预算外资金管理体制。当然，在新体制建立的过程中，会有一定的阻力，这就要求地方国家权力机关从维护国家根本利益的大局出发，充分发挥权力机关的作用，不仅要主动配合新体制方案的考察、调研，还要积极帮助政府做好统一思想认识、规范管理行为等工作，有力地保障和促进新体制的建立与实施。
（二）加强预算外资金计划的监督，督促和支持政府强化预算外资金的计划管理。近些年来，预算外资金规模越来越大，几乎形成了与预算内资金平分秋色的局面。但是，目前这样庞大的资金，在收入、支出上存在着较大的盲目性和随意性，不仅造成了地方财力的严重损失和浪费，还由此产生了许多社会问题。因此，地方国家权力机关加强对预算外资金计划的监督，督促和支持政府强化预算外资金的计划管理，就显得十分迫切和必要，地方国家权力机关要督促政府把预算外资金纳入政府的基本财政计划，与年度财政预算一样，建立定期向本级人大及其常委会报告并经其审查、批准制度。年初，要编制预算外资金的年度收支计划，向人大及其常委会报告，并经其审查批准后实施；下半年，要向人大常委会报告年度计划的部分变更情况，年末，要向人大常委会报告年度计划的执行情况，并经其审查批准。从一些地方的实践来看，各级政府编制预算外资金年度收支计划，一般以上年度的实际收入和支出为基数，同时考虑当年国家经济政策和本地经济发展的需要，其内容主要包括预算外资金收支安排的原则、收支的明细项目、每个项目的收支额度，以及完成收支任务的措施等。地方国家权力机关在审查监督预算外资金收支计划及其执行时，要坚持依法办事、实事求是和立足全局的原则，重点审查预算外资金收入计划的完整性和可行性、支出计划的合理性和效益性、计划执行的真实性和准确性，对该收而未收的要坚决收上来，不该收而收了的要坚决砍掉，切实保证合理支出，及时调整不合理支出。在审查中，要注意做到综合性审查与专题性审查相结合，突出审查重点，对一些事关全局的问题或群众反映强烈的问题要重点地、有针对性地进行审查。对重大收支的审查要到项目、到资金额度。还要注意做到把提前介入计划编制与跟踪检查计划执行结合起来。这样，对预算外资金计划的审查监督才富有成效。
（三）加强对预算外资金收支行为的监督，督促和支持政府依法搞好预算外资金的征收和使用。地方国家权力机关加强对预算外资金收支行为的监督，根本目的是要规范政府的收支行为，制止和纠正乱收费、乱集资、乱罚款、滥开支现象。为此，一方面要督促政府加强对预算外资金收费项目标准的审批管理，建立健全预算外资金各种收费和集资、基金的审批和许可证制度。收费、集资项目的审批权宜集中在中央和省两级，收费项目的审批由财政与物价部门共同负责，财政部门侧重于立项审批、物价部门侧重于收费标准的核定。没有财政与物价部门审批颁发的收费许可证，一律不得擅自收费。集资项目的审批主要由计划部门负责，财政、金融部门配合，共同把好审批关。设立基金项目的审批权宜集中在中央，由财政部门行使。各级政府要严格遵守和执行预算外资金收费项目的审批管理制度，不得擅自设立收费项目，乱开收费口子。对于乱收费、乱集资、乱罚款行为，地方国家权力机关要大胆行使监督职权，坚决、及时地给予抵制和纠正，对于制造“三乱”而造成严重问题的，要督促有关部门依法按章予以追究和处理。另一方面，要督促政府加强对预算外资金使用情况的检查和审计，建立健全预算外资金使用的定期反馈制度、跟踪检查制度和审计制度。对于未按规定用途使用资金或滥开支的，地方国家权力机关要督促政府及时追回已拨款项或停止拨款，对于滥开支严重的，要督促有关部门依法按章严肃处理。只有这样，才能有效地防止乱收费、乱集资、乱罚款和滥开支现象发生。
（三）
预算外资金是我国现阶段特有的经济现象。从建立社会主义市场经济体制的客观要求来讲，预算外资金终究是要走向消亡的，即实行预算内、外资金的归并。因为成熟的市场经济国家一般不存在预算外资金。预算外资金和预算内资金主要来自国民收入的剩余产品部分和一部分补偿基金，它们之间具有共同消长关系和互相转化关系。随着市场经济体制的建立，各项改革措施的到位，预算外资金必将逐步走向消亡，实现预算内、外资金的归并。当然，完全实现预算内、外资金的归并还有一个过程。就现阶段来讲，还需要切实加强对预算外资金管理使用的监督。那么，地方国家权力机关究竟如何进一步加强对预算外资金管理使用的监督？笔者认为应从以下几方面着手：
（一）尽快制定专门法律，建立完备的法律体系。地方国家权力机关要有效地加强对预算外资金管理使用的监督，没有相应的成龙配套的法律法规是无法实现的。有法可依，监督才会有力度、才会落到实处。而目前，预算外资金管理恰恰缺乏明确具体、全国统一的法律规范。因此，当务之急是要尽快建立起预算外资金管理监督的法律体系。首先，全国人大及其常委会要制定统一的、与预算法相配套的《预算外资金法》、《人大监督法》。同时，国务院要制定相应的行政法规，有立法权的地方人大及其常委会要制定地方性法规，从而使对预算外资金的监督有法可依。预算外资金管理的立法，就其指导思想而言，是管好用活而不是管死。随着“分税制”财政体制的进一步完善，地方作为一级财政，有其固定的收入来源和明确的支出范围，地方财政对自己的收入，不管是预算内还是预算外资金，都应拥有自主支配使用的权力。对于预算外资金，从中央财政到地方财政都要实行统一预算。因此，对预算外资金实行分级管理应作为立法的一条基本原则。预算外资金管理的立法要明确界定预算外资金的权属、性质范围，规定预算外资金管理的内容、方法、程序和各级政府的管理权限以及法律责任等。其次，应当确定预算外资金属于国家所有，各级政府具有调控权、管理权和间隙资金融通调度权，执收单位可以享有使用权；应当确定预算外资金逐步统一实行综合预算管理的原则和具体的管理方式；应当明确县级以上各级政府财政行政部门作为预算外资金的主管部门，同时又是执法主体。再次，还要明确规定各级人大及其常委会的监督职责和监督的方法、程序，以及责任追究的手段等，并且要具有可操作性。在《预算外资金法》未出台前，各级政府应当从本地实际出发，根据目前的有关法律原则和政策精神，积极制定预算外资金管理的行政规章，切实把预算外资金尽快纳入规范管理的轨道。以便为国家制定《预算外资金法》创造条件，提供实践依据。
（二）运用多种手段进行监督，形成完善的监督网络。地方国家权力机关开展对预算外资金的监督，要综合运用多种手段，全方位、多层次地实施，一是要重点抓好审查、批准预算外资金收支计划及执行，并进行专题审议；二是要调查、视察预算外资金的管理情况；三是要开展预算外资金执法检查。地方国家权力机关要经常专题审议预算外资金管理情况，并有重点地开展专项调查和视察，及时了解有关情况，发现存在的问题，提出改进意见和建议。地方国家权力机关还要有计划地组织预算外资金的执法检查，督促同级政府严格执行有关法律法规，依法管理预算外资金，及时揭露和严肃查处违法问题。与此同时，地方国家权力机关还要注意发挥好审计、监察和新闻媒介的监督作用，组织和动员多方面的力量，共同搞好对预算外资金管理的监督。
（三）依法行使监督职权，增强监督的力度和实效。目前，尽管预算外资金管理的专门法律尚未出台，但宪法、地方组织法以及有关法律、法规已经赋予了权力机关较为充分的监督职权和一些具有强制力的监督手段。地方国家权力机关要进一步加强对预算外资金管理的监督，并增强监督的力度和实效，就必须充分大胆地运用法律赋予的监督职权和监督手段。对预算外资金管理中的重大问题、突出矛盾，以及严重违法违纪的人和事，地方国家权力机关要大胆行使决定权、质询权、特定问题调查权、甚至撤职或罢免权，依法予以追究和处理。如对预算外资金管理中的有关重大问题，地方国家权力机关就可以通过作出决议进行规范和监督；对政府有关预算外资金管理的不适当的决定、命令和行政规章，地方国家权力机关应理直气壮地予以撤销；对预算外资金管理中出现的重大违法违纪案件，地方国家权力机关可以组织特定问题的调查，对有关责任人，视其问题的严重程度，当质询的要质询，当撤职的要撤职，当罢免的要罢免，对触犯刑律的，还要督促司法机关依法追究刑事责任。而且，为了加大监督力度，还可以把多种监督手段综合起来运用，也可以采取逐步升级的方法，如把特定问题的调查与质询相结合，质询与撤职相结合，以做到集中力量强化监督。只有这样，地方国家权力机关对预算外资金管理使用的监督才会有权威、有力度，才会收到更好的效果。
收稿日期 1999—12—09