决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制研究，本文主要内容关键词为：监督权论文,运行机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要有效遏制和预防腐败现象的发生，必须加大对权力的制约和健全完善权力监督机制，确保权力在阳光下运行，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。为此，党的十七大明确提出了“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的目标。我国决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制，不同于西方意义上的立法、行政、司法的三权分立制度，而是对改革开放以来我们党探索权力制约监督机制、推动反腐倡廉实践经验的总结和提升，是对国际国内权力制约平衡结构及其运行机制认识的进一步深化。建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制，对于建立和完善权力结构、规范权力运行、防止权力过分集中和权力滥用，实现源头反腐，乃至深化我国政治体制和行政体制改革等，都具有重要的理论意义和实践价值。
一、决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制的基本内涵
现代意义上的三权分立学说，是孟德斯鸠提出的。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”(孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，商务印书馆1961年版，第154页)他主张，立法、行政、司法三种国家权力应分别由三种不同职能的国家权力机关行使，并且互相制约和平衡。
党的十七大提出的建立完善决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力结构与运行机制，不同于西方意义上的三权分立学说与制度，而是适合中国政治体制、具有中国特色和独特内涵的权力制衡结构。其中，既有对西方三权分立所体现的权力制约平衡原则及其蕴涵的民主法治精神的吸收和借鉴，也有对西方三权分立所强调的外在制度约束而忽视内在自我约束，强调树立制度的最高权威而忽视人的基本需要，以及追求实现形式上的平等而包含事实上的不平等等内在结构矛盾和非正义特征的批判性矫正，有着自己独特的内涵。
(一)决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，与西方三权分立制度既有一定关联性，又有自己独特的内在逻辑
首先，相对于西方三权分立制度，中国共产党提出的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，具有不同的理论基础。
西方三权分立制度是指将国家的权力分为立法权、行政权和司法权分别由三个国家机关独立行使并相互制衡的制度，其理论基础是西方资产阶级启蒙学者在反对封建专制统治斗争的过程中提出的分权学说。这一学说主张通过“分权制衡”，防止国家权力的滥用，最终实现主权在民的目的。然而实践证明，三权分立制度并没有真正实现分权制衡的目的，资本主义社会的腐败现象仍然存在；相反，“为反对而反对”的制衡机制，却大大降低了国家的运作效率。
我国建立的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的理论基础，是马克思主义的人民主权理论。马克思主义认为：“国家的一切权力属于人民”，国家最高权力机关是人民的代表机关，它的权力是至高的、统一的、不可分割的。因此，马克思主义国家学说主张的是“议行合一制”，即立法权和行政权同属于一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门。我们国家根据马克思主义的民主理论建立了由人民代表大会统一行使国家权力的国家制度。在坚持这一根本政治制度的前提下，注重决策权、执行权、监督权之间的制约和协调，就有可能既保持国家权力的统一行使，又能够防止权力集中带来的权力滥用。
其次，相对于西方三权分立学说，中国共产党提出的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，权力外延更宽泛。
中国共产党提出的决策权、执行权、监督权的外延要大于西方三权分立理论中的立法权、行政权、司法权的外延。现实政治生活中需要制约和监督的权力，绝不仅仅是立法权、行政权和司法权。三权分立理论中的立法权仅限于议会，行政权则仅限于政府，而司法权也仅仅限于司法机关，这样就使其他的权力游离于权力制约体制之外。中国共产党提出的决策权涵盖了立法权，同时又包含了政党、政府，甚至司法机关的决策活动；执行权则不仅仅限于政府的执行活动，也涵盖其他公共机构的执行活动；监督权还包含了民主监督、社会监督等等在内。这样就使我们的视野更加开阔，有利于从一个更加广泛的领域，构筑权力的制约和监督体系。
最后，相对于西方三权分立学说，中国共产党提出的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，权力配置更为合理。
西方三权分立理论讲究的是权力的分立，配置权力的方法就是通过设立三个互不隶属的政权机构，分别行使三种权力。我们可以看到，这种理论构想在实践操作上，只能在比较宏观的政权结构层面可以实现。例如在中高层和全国性的政权横向结构上，可以通过设立三个独立机构来分别行使三种权力，但是具体到每个部门的权力运行环节，以及最基层的地方政权，则不一定都要机械地分设三个独立机构分别行使三种权力。在西方国家政权结构中，实际上也没有做到。相反，倒是越来越严重的行政专权，侵入了其他领域，以至于出现“行政国家”。
我们党提出的建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，其着眼点在于既要制约权力，又要协调权力的运转。因此，在权力的配置方法上就可以比较灵活：在宏观和中观层面，可以采用分设独立机构的办法，分别行使决策权、执行权和监督权，以便在它们之间形成制约机制；而在基础和具体部门内部，则重点通过一定的机制创新，使决策权、执行权和监督权之间形成制约。
总之，我们党提出的建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，一方面，是在中国现有政治体制下，在坚持党的领导前提下权力结构及其制约协调机制的自我调整、自我改革和自我完善，决策权、执行权、监督权制约协调机制的改革，不能动摇党的领导，恰恰相反，要通过决策权、执行权、监督权制约平衡，巩固党的领导，提高党的执政能力；另一方面，是在坚持我国基本的政治制度——人民代表大会制度基础上进行的，是实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的现实路径。
(二)建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，既包括系统之间权力结构的有效配置，还涉及到系统内部权力结构的调整
决策权、行政权、监督权的相互制约协调具有广义和狭义两层含义。广义上的决策权、执行权、监督权的相互制约协调，主要是指国家政权层面的权力制衡结构，如党委、政府、人大、司法之间的相互制约协调，其中涉及到党委与人大、政府、司法机关之间的关系，涉及到人大与政府、司法机关以及政府与司法机关之间的关系等。其中特别是人大和“一府两院”之间的权力配置问题，对我国权力结构的调整和优化，具有关键性的意义。
从狭义上看，决策权、执行权、监督权主要是权力系统内的特别是行政系统内的决策权、执行权、监督权相互制约协调问题，如党内系统、行政系统、司法系统、人大系统内的决策权、执行权、监督权的相互制约与平衡。
在我国现行政治体制下，建立和健全决策权、执行权、监督权相互制约相互协调机制，既包括国家政权层面的权力相互制衡，也包括不同系统内部的权力制衡，是广义和狭义相结合的权力制约与协调。
(三)建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，包括制约与协调两个方面，核心在制约
建立决策权、执行权、监督权相互制约相互协调机制，有两大根本任务：一是制约，防止权力过分集中而产生腐败；二是协调，防止权力相互掣肘而损害效率。制约是为了给权力一定的行使边界，规范权力运行，保证权力行使不变质。协调则是为了给权力的行使提供便利，减少权力运行的阻力，保障权力有效运行。制约权力和协调权力，都是为了使权力更好地造福于人民。(参见中共福建省委党校课题组：《关于建立健全既相互制约又相互协权力结构和运行机制的研究》，《中共福建省委党校学报》2008年第9期)
但是，一般而言，对权力执掌者来说，自觉主动接受权力制约是比较困难甚至是很难做到的，而对权力协调运行则相对容易接受。中国共产党是执政党，这种执政体制有利于党总揽全局、协调各方，这是我们党的优势。同时，这种体制带来的风险就是对权力制约不够。因此，应该将有效制约权力放在更为突出的地位，在此基础上注意权力运行的协调性。
二、我国决策权、执行权、监督权制约协调机制及其演变
中国的特殊国情使得中国选择了一条不同于西方的社会主义道路，在有关权力制衡的选择上，中国也没有实行西方的“三权分立”制度，而采用了人民代表大会制度，建立了“议行合一”的权力架构。当然，中国没有拒绝权力分立所具有的价值，也在体制内进行了一些有益的探索，这主要体现在国内有关“行政三分制”的探索与实践方面。
(一)“议行合一制”：中国特色的权力结构
三权分立是同资本主义经济和政治特征相适应的基本政治制度，它并不是像西方政治家和思想家所宣传的那样，是一种抽象的、超越社会制度的甚至是唯一的民主模式。资产阶级革命胜利后，以生产资料私有制为基础的经济生活导致利益多元化，也就导致资产阶级内部存在着大量的政治派别和利益集团。作为一种政治制度，三权分立的严重弊病在于，它使相当一部分权力在相互牵制中抵消，常常是议而不决、决而不行，以致造成大量的人力、物力、财力和时间的浪费。西方三权分立制度从根本上不适合我国国情。
其一，与西方相比，我国不存在三权分立制的经济基础。我国以公有制为主体的所有制关系决定了劳动者之间的根本利益是一致的，他们之间不存在资本主义社会私有者之间那种深刻的利益矛盾与对抗关系，因而在国家政治形式和党派制度上，没有必要人为地把他们划分为具有不同利益的政治阵营。我国宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”与这一国体相适应，我们的政体采取了人民代表大会制度。
其二，与西方相比，我国不存在实行三权分立的历史条件。我国的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度等具有中国特色社会主义民主政治制度，是我们党领导人民进行长期革命斗争的产物，是人民群众的历史选择。如果放弃了这些行之有效的政治制度，实行三权分立和多党制，必然动摇我国社会主义民主政治制度的根基，动摇人民当家作主的政治地位。
其三，与西方相比，我国实行的人民代表大会制度具有无可比拟的优越性。建立在民主集中制原则基础上的人民代表大会制度，一方面体现了广泛的人民民主，另一方面又保证了人民意志的统一和国家权力的统一，提高了决策的效率。人民代表大会是国家的最高权力机关。这种制度使占社会绝大多数的工人、农民、知识分子和其他劳动群众真正成为国家和社会的主人。人民代表大会制度与三权分立不同，国家最高权力是一元的、统一的。人民代表大会是代表人民行使权力、为人民服务的政权组织形式，本质上是体现“议行合一”原则的政治制度。
(二)我国“议行合一”权力结构特征
中国的议行关系即决策和执行模式异常复杂，沿着三条轨道运行，且在每一个轨道中，权力和制约都是单向的，即缺乏权力的相互监督和制约。如行政机关的领导人虽然在实际政治生活中的地位很高，但却没有与人大抗衡的法定权力。中国的这种决策与执行模式可以称为“三轨单向型体制”。(参见杨国鹏：《“议行合一”和当代中国的政治决策与执行模式》，《安阳工学院学报》2005年第3期)
这可以从三个纬度进行分析。
其一，权力机关的高度“议行合一”。即应然意义上的“议行合一”。我国宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级国家行政机关、审判机关、检察机关和国家军事机关都由人民代表大会产生，由它领导，对它负责，受它监督。任何国家机构都无法定权力与之抗衡。
其二，政党运作的高度“议行合一”。中国共产党作为居于领导地位的执政党，掌握了中国最核心的政治权力。横向上，中国共产党掌握了立法、行政、司法和军队的领导权；纵向上，掌握了从中央到地方以及每一个公有制单位的领导权。中国共产党不仅是当代中国最重要的决策机构，而且本身还是一个执行机构。党的领导人大多数都兼任其他国家机关的重要职务，如中央政治局委员中，都分别担任着各个国家机关的重要领导职务，他们负责作出决策，同时又负责去执行。由此可见，共产党组织本身就是一个强有力的执行机关，其执行决策的能力远远要超过政府。
其三，政府过程的高度“议行合一”。从政府过程的角度视之，在中国，党领导一切并负责决策，其他一切国家机构，如人大、国务院、军委、司法和检察机关都要服从党的领导，执行党的决策。从这个意义上来说，这些机关都是党的执行机关。
(三)我国决策权、执行权、监督权制约协调机制的结构性矛盾及其探索
我国实行“议行合一”的人民代表大会制度，这种权力结构和运行机制符合我国国情，既体现了广泛的人民民主，又保证了人民意志的统一和国家权力的统一，能够集中力量办大事，最大限度地发挥社会主义制度的优越性，从根本上克服了西方三权分立的限度。
然而，在我国“议行合一”的体制下，也存在着一些结构性矛盾，容易发生权力过分集中问题，进而导致权力滥用现象的发生。主要表现在：一是决策腐败，主要表现为违法决策、越权决策、超常决策、迟滞决策等；二是执行腐败，主要表现为执行权力利益化、执行利益合法化、行政执行垄断化；三是监督腐败，主要表现为检察机关腐败、法院系统腐败、纪委监察人员腐败、审计人员腐败等。这些权力滥用的最根本原因是三权制约失衡和协调不力，如决策权和执行权的行使集中而导致的腐败，人大、司法监督不力而导致的腐败等。
面对决策权、执行权、监督权制约协调机制的结构性矛盾，我国在改革开放过程中，围绕建立健全决策权、执行权、监督权的制约平衡，先后进行一系列的实践探索，为我国权力结构制衡结构形成积累了丰富经验。
首先，在党内系统，通过完善党的代表大会制度和党的委员会制度，试行党代表大会常任制，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，进一步发挥党的委员会全体会议的作用；通过减少地方党委副书记职数，更有效地发挥党代会和全委会对重大问题的决策作用。在党内监督权方面，通过制定并颁布党内监督条例，建立健全巡视制度，对纪检监察派驻机构实行统一管理，制定并执行个人有关事项报告、述职述廉、诫勉谈话和函询等制度，进一步强化了党的纪律检查委员会的监督权。
其次，在行政系统内，最具代表的是深圳市推行的“行政三分制”改革，虽最后流产，但为行政决策、执行和监督的权力制约协调运行机制的建立积累了经验。深圳市将政府部门职能分解为决策、执行和监督三个“职能块”，成立若干决策局、执行局和监察局，决策局只有决策权而没有执行权，执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。“行政三分制”改革彻底打破了原有的三权合一的部门权力垄断格局，使公共权力回归公共性，对我国行政系统决策权、执行权、监督权相互制约协调机制形成积累了丰富的经验。(参见傅小随：《行政决策、执行和监督相互协调改革与地方行政管理体制创新》，《广西社会科学》2004年第12期)
总之，从总体上看来，由于决策权、执行权、监督权相互制约协调机制的建立和完善是一个系统工程，我国决策权、执行权、监督权内在结构性矛盾还没有能够得到根本的解决，权力结构制约失衡的腐败现象屡屡发生，必须通过建立和完善权力制约协调机制，来推动我国相互制约相互协调的权力结构的形成。因此，党的十七大提出进一步明确“建立健全决策权、执行权、监督权相互制约相互协调机制”，并将之作为我国政治体制改革的基本目标，具有重要的理论价值和实践意义。
三、建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调机制的对策
为了建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，必须从以下几个方面着力推进。
(一)坚持渐进改革的思路，逐步完善决策权、执行权、监督权相互制约协调机制，推动决策权、执行权、监督权的适度分立
权力结构配置改革的总原则是决策集中、执行专业、监督有力，核心则是决策权、执行权、监督权的适度分开。由于政治体制改革的系统性、复杂性和艰巨性，权力相互制约协调机制改革是将是一个长期的历史过程，不能一蹴而就，必须采取渐进的改革模式，在坚持党的领导和人民代表大会基本政治制度的前提下，根据当前决策权、执行权、监督权相互制约协调的实践需要，稳步推进决策权、执行权、监督权的相互制约相互协调机制的构建。
其一，要积极开展试点。在中央层面，要积极制定相关改革的总体目标和改革进程，鼓励地方党委政府制度创新的积极性和主动性，允许地方进行试验，及时总结和积累经验，推动决策权、执行权、监督权制约协调机制的建立和完善。
其二，要重点突破。可根据不同层面、不同领域的决策权、执行权、监督权的制约协调状况，选择重点改革领域，以点带面，推动决策权、执行权、监督权制约协调机制的完善。
其三，在国家推进各项大的体制改革进程中，把决策权、执行权、监督权的制约协调机制构建作为重要的基本目标之一，在改革中逐渐建立和完善决策权、执行权、监督权的制约协调，最终形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的权力制约协调机制。
(二)采取多元权力制约模式，促进决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制的构建
建立健全我国的权力制约机制，在思路上须注重整体性设计，通过建立合理的制约结构和规则，使各种权力制约主体或要素相互衔接、相互作用，增强权力制约的整体成效，在权力运行的动态过程中实现权力制约。为此，我们必须采取多元的权力制约模式，即以权力制约权力、以法律制约权力、以道德制约权力和以权利制约权力四种模式，也称为权力制约的权力机制、法律机制、道德机制、权利机制，以形成权力制约协调的整体效果。
其一，在权力制约权力机制构建方面，一方面要在总体上注重权力结构的整体制约平衡，另一方面从重点领域推进，使系统内的权力平衡与总体权力结构制约平衡相互衔接，共同推进，防止权力过分集中而导致腐败。
其二，在道德制约权力机制方面，必须强化权力道德意识，通过教育和学习方法，帮助领导干部树立正确的权力观，为权力结构平衡提供精神和智力支持。
其三，在法律制约权力机制方面，必须更加注重制度建设，推动依法治国进程，规范权力运行秩序，为权力结构平衡提供保障。
其四，在权利制约机制方面，必须树立民本意识，保护公民和社会的合法正当权益，增强公民和社会的监督意识，防止权力侵害权利，为决策权、执行权、监督权的制约协调提供社会基础。
(三)要坚持综合协调、重点突破的总体思路，建立和完善决策权、执行权、监督权相互制约与协调的具体机制
建立健全权力制约与协调运行机制就要有针对性地在决策领域、执行领域和监督领域分别建立制约机制，即建立决策权力制约机制、执行权力制约机制以及强化政府内外监督机制。具体机制主要包括：一是建立健全党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。二是建立健全党委决策权、人大决策权、政府执行权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。三是建立健全政府内部决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。四是建立健全纪检监察机关、人大、司法机关对党委、政府决策权、执行权的监督。五是建立健全对决策权、执行权和监督权的社会监督机制。
(四)要结合实际，深化改革，创新路径，健全和完善决策权、执行权、监督权相互制约协调机制
当前，按照党的十七大报告的要求，着重抓好以下几个具体方面进行突破，来实现权力制约与协调机制创新。
其一是在巩固以往改革成果的基础上，继续坚持依法执政，扩大党代会和全委会的决策权，强化纪律检查机关的监督权，探索人大对政府和司法机关的制约监督新方法、新路径。
其二是要继续探索健全各部门各系统内部权力制衡机制，特别是行政系统内部的权力制衡机制，明确划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约与协调机制。
其三是要健全组织法制和程序规则，把权力制衡纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确，各司其职，各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。
其四是要建立健全党务公开和政务公开、厂务公开、村务公开以及各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。
其五是要重点探索加强对领导干部特别是主要领导干部权力监督机制，解决权力过分集中问题，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。