摘要：目前，铁路建设项目采用征迁包干形式正在全国逐步推广，对控制征迁造价具有一定的作用，对开展征迁工作也具有一定的灵活性。但在实践中征迁实际费用往往大大超过包干费用，给地方政府带来征迁困难。本文剖析其中原因，提出完善建议，希望征迁包干能实现铁路方和地方政府共赢。
关键词：征迁；包干；结算；共赢
1、征迁包干政策背景
2014年4月12日，为进一步深化铁路建设路地合作机制，更好发挥地方政府作为征地拆迁实施主体在组织实施、协调、监管等方面工作优势，提高铁路投资效益和资金使用效率，中铁总公司下发了《中国铁路总公司关于加强铁路建设项目征地拆迁工作的指导意见》（铁总计统〔2014〕97号）文件（以下简称《意见》，对中铁总公司与地方政府合资（合作）建设的铁路实行征迁包干提出了原则性的意见。文件提出了今后铁路建设项目征地拆迁组织推行新模式，即征地拆迁费用由地方政府包干使用；提出新开工的路地合资（作）铁路项目通过双方战略合作协议确定地方政府负责征地拆迁工作，并按照双方核定批复征地拆迁费用包干使用。文件主要对征迁包干的包干范围、费用估算、政策依据、职责分工、程序流程几方面发布了指导性的意见。
2、征迁费用结算方式
2.1传统征迁费用结算方式
传统的铁路建设征迁费用结算方式以概算为基础、以协商为途径、以审价为依据，推行按实结算的方法。即征迁费用根据地方征迁标准，经项目业主、地方征迁负责部门、设计、审价单位共同确认后，按实际征迁量验工计价，并计入工程总决算。其的特点是“按实结算”。但按照该种方式，征迁实际费用基本都会超过项目概算，如途经我市的杭甬客专，最终征迁费用超概算达40亿元。
2.2征迁包干结算方式
新推行的征迁包干政策以概算控制，结算不超过概算。即设计单位依规计算征地拆迁费用，在项目可行性研究和初步设计阶段足额纳入项目估（概）算，建设单位以初步设计批复征地拆迁概算为上限，与地方政府签订征地拆迁包干协议，督促地方政府按建设工期和费用包干要求组织实施。其特点是“概算控制，包干使用”。征迁包干主要由房屋拆迁、土地征收（含各种税费）、管线迁改、三改工程等内容组成。目前，各地做法不一，有一刀切，进行全包的，也有就部分内容进行半包的。如江苏省出台的指导意见中就考虑到各类管线迁改的复杂性，没有将管线迁改完全列入征迁包干范围，而由建设单位负责包干或者由路地双方协商解决。
3、征迁包干实施分析
2016年以来，杭绍台铁路、金甬铁路在绍兴市境内相继开工建设，这两条铁路均按征迁包干模式推进征迁工作，从杭绍台铁路实际实施情况看，还存在许多问题。
3.1项目状况分析
杭绍台铁路是国家首批八个社会资本投资铁路示范项目之一，是我国首个民营资本控股的高铁PPP项目，其担当着铁路投融资改革的重任。线路全长267公里，其中新建226公里，设计时速350km/h，全线共设8个车站，项目总投资438.27亿元，建设工期48个月。绍兴市境内113公里，总投资约196亿元，其中征迁概算费用约45亿元。
3.2征迁包干分析
根据浙江省政府与项目公司签订的《杭绍台铁路PPP项目投资合同》约定，杭绍台铁路项目征地拆迁政策处理费用采取统一包干方式，超出部分由地方政府负担。据此，杭绍台铁路有限公司根据初步设计批复与我市越城区等沿线5个区、县（市）分别签订了征迁包干协议，全市征迁总包干费用约45亿元。而据各区、县（市）测算，实际征地拆迁资金约需88.6亿元，与征迁包干协议总额相差约43.6亿。杭绍台铁路途经的台州市情况与绍兴市类似，征迁资金缺口也达45.7亿元。
3.3问题分析
初步设计概算中的征迁费用为什么与实际征迁费用会产生如此大的差异，经对设计单位提供的初步设计征迁费用分劈资料核对分析，主要有以下几方面原因：
1）征迁数量和补偿标准调查不准确。根据中铁总的《意见》：“设计单位负责征地拆迁数量、补偿标准调查收集，定测阶段形成完整的征地拆迁数量影像资料，并按规定计算征地拆迁费用。”而实际上设计单位由于前期工作时间紧迫，相关数据与实际征迁数据差距较大。如嵊州市根据设计单位分劈资料需迁移坟墓200余穴，实际迁移坟墓数量达1000穴以上。
2）管杆线迁改初步设计无方案，费用按经验估列。根据中铁总公司的《意见》：“建设单位与地方政府、设计单位共同核实数量和补偿标准，确定迁改方案和补偿费用”。实际管线迁改在初步设计阶段并没有迁改方案图，只是罗列了一张管线迁改数量表，概算按处或米进行经验估算，与实际迁改费用差距较大。
3）对征迁工作重视程度不够。在前期工作过程中，各方对线位走向、站场设置、技术标准等关注的较多，而对征迁标准及费用关心不够，习惯思维是按实结算，期间虽有地方政府提出意见，也没有引起相关各方足够重视。因此在征迁工作上，铁路部门、省方、地方和设计单位沟通不够，没有按照中铁总公司《意见》中“路地双方共同确认后征地拆迁费用纳入初步设计批复”执行，造成地方政府现在只能被动接受的局面。
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目前，杭绍台铁路绍兴市已按省方要求签订了征迁包干协议，在工作推进过程中，沿线地方政府已明显感觉资金缺口较大，征迁工作困难，地方财政也压力巨大。
4、征迁包干模式和传统按实结算模式比较
征迁包干模式和传统按实结算模式在同样的数量、同样的赔偿标准、同样的迁改方案情况下，两种模式计算得出的征迁费用理论上是一致的，对投资控制起到的效果一样。但在实际实施中，两种模式差异较大。
4.1前期调查工作的要求不同，概算精度也不一样
征迁包干模式要求前期调查和资料收集工作非常仔细，相关赔偿要进行评估，并与地方政府或相关单位基本取得一致意见，概算精度较高。而按实结算模式在初步调查的基础上，根据经验数据估算相关费用，事先各方未取得一致意见，概算精度较低。
4.2征迁费用控制方式不同
征迁包干模式以概算控制，协议费用不超过概算。按实结算模式以过程验工计价控制，按实际发生的费用结算，可超过概算。
4.3建设单位参与征迁工作的深度不同
征迁包干模式各地政府承担了征迁主体责任，建设单位只需按协议支付征迁资金和协调征迁进度即可。而按实结算模式则需建设单位全过程参与评估、谈判和协商等工作，以控制征迁费用。
4.4资金的使用效率不同
传统的征迁资金使用往往比较严格，专款专用，征地的钱不能用来拆房子、拆迁房子的钱不能用来迁改管线，地方政府没有支配权。在征迁包干模式下，地方政府有权对征迁资金进行支配，可统筹考虑，按照轻重缓急的原则，充分利用有限的资金，集中突破征迁难点和重点，确保无障碍施工。经综合比较，征迁包干模式可控制工程造价，减少建设单位繁重的征迁评估谈判工作，也可以增加地方政府的自主权，只要路地双方对包干费用取得一致，是可以加以推广的。
5、相关思考及建议
目前，如何精准地编制征迁预算，为征迁包干提供一个客观公正的谈判基础，我们对以下做了几方面工作：
5.1认真细致地做好征迁调查工作
按照《意见》要求，“设计单位负责征地拆迁数量、补偿标准调查收集，对征地拆迁设计阶段数量的真实性、准确性，补偿标准和迁改方案的合理性、合规性负责。”各项目建设单位（或筹备组）要督促勘察设计单位在项目工可和初步设计阶段对征迁工作进行详细调查，收集沿线地方政府征迁补偿政策，评估厂矿及特殊地面附着物拆迁费用，绘制管线迁改方案图，足额编制估算和概算。避免勘察设计单位纸上获取拆迁数据，导致数量偏差大、漏项、缺项等现象。另外要杜绝凭经验或套用以往征迁标准，无具体迁改方案编制估算和概算。在项目工可和初步设计审查时，对无地方政策赔偿依据或地方认可赔偿标准函的、无管线初步迁改方案的，一律不予审查，从源头上保证征迁概算的精准性。
5.2严格遵循路地双方共同确认原则
以《意见》明确“路地双方共同确认征迁内容和费用”。因此，中铁总公司、项目建设单位和各级政府要切实遵守《意见》精神，按规定和程序相互协商，共同确认。目前地方政府往往处于弱势地位，省级政府在与中铁总公司或项目建设单位协商确定征迁费用后，地方政府明知概算费用比实际费用少很多，也只能被动接受，带来地方财政无法承受的局面，征迁工作后续推进困难。只有路地双方遵循实事求是的原则，以《意见》为指导，以地方政策为依据确定包干费用，才能实现路地双赢。
5.3地方政府在项目前期工作中要加大参与度
虽然《意见》明确由设计单位负责征迁数量、补偿标准调查收集，但从各个铁路建设项目实施情况看，设计单位由于时间短、地域不熟悉、政策了解不深入等多方面原因造成不能准确的测算征迁包干费用。如果在项目前期阶段，地方政府能积极参与征迁内容调查，不仅可以提升征迁包干数据的完整性、准确性、合理性，又可以让地方政府在签订征迁包干协议时签得甘心、签得放心。
5.4征迁包干协议中应设置部分灵活条款
工程在实施过程中尚且由于线位、地质、施工技术和工艺、工期等各种原因难免会出现变更，影响工程造价，征迁工作亦然。由于前期调查勘察设计单位并没有对相关厂矿和地面特殊附着物进行评估，一些地下隐蔽的管线也会遗漏，部分拆迁数量也会不准确，因此难免会出现概算不准确的现象。如果在包干协议中增加诸如“由于征迁数量发生变化或漏项，以及明显低于实际评估价的，由双方协商确定，按实结算，相关费用计入项目概算”等条款，则可以大大降低地方政府签订征迁包干协议的难度，体现协议的公正性、合理性和可操作性。
6、结语
铁路项目在前期调查工作中只要做到认真、全面和仔细，在签订协议前各方充分协商并灵活掌握，征迁包干是可以更好地服务于铁路建设事业的，也可以实现各方共赢。
参考文献：
[1]《中国铁路总公司关于加强铁路建设项目征地拆迁工作的指导意见》（铁总计统〔2014〕97号）。
[2]《金甬铁路、杭绍台铁路、杭温铁路征地拆迁工作实施意见》（浙发改基综〔2017〕857号）。
论文作者:李斌
论文发表刊物:《基层建设》2018年第34期
论文发表时间:2019/1/3
标签：费用论文; 地方政府论文; 铁路论文; 项目论文; 建设单位论文; 征地拆迁论文; 单位论文; 《基层建设》2018年第34期论文;