法学家与法官的对话——漫谈中国司法体制改革（之二），本文主要内容关键词为：法学家论文,之二论文,体制改革论文,法官论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年1月20日，青岛市全市行风民主评议结果揭晓。
全市460个不同层次的机关部门、1400个居民委员会、1200 多家企事业单位对与人民生活密切相关的公安、法院、技术监督、物价、教育、卫生、电业、公用事业、房产等部门进行评议。统计数字显示，群众满意程度最高的是法院系统。这在目前全社会对司法系统总体评价颇有微词的情况下确实是一个“奇迹”。
“奇迹”的出现不是偶然的，它源于青岛市中级人民法院近年来的一系列改革措施。
从1998年开始，青岛中院推行了以法官负责制为中心的涉及民事经济审判多方位的审判改革，取得了较好的审判实践效果和良好的社会效果。
2000年3月18日， 在中国人民大学法学院司法制度研究中心和本刊编辑部主持下，来自首都的法学专家和青岛市中级人民法院的法官，围绕着青岛中院的改革进行了一场精彩的对话。
法官要精英 程序要公正
任群先（青岛市中级人民法院院长）：改革从来都需要理论与实践的结合，普遍改革模式与典型试点经验的结合。作为我国审判系统中的一个组成部分，我们深知自己的地位与使命。我愿意把我们法院这次改革的目标、具体措施和取得的成果向各位专家作一介绍，听取各位专家的评价和建议。
两个具体的目标：实现法官的精英化，实现程序的公正。
公正和效率是审判追求的两个基本价值目标，违背了其中哪一个，都可能从根本上动摇司法的威信。然而现实情况却不容乐观。1997年，我院法官实际人均结案只有77件，案件积压和超审限现象严重。而我国法官实际人均结案约21件，这一数字是美国法官的1／40， 德国法官的1／50，泰国法官的1%。
据统计，我国法官已达27万之多，堪称世界之最。而这并没有显示其任何优势，相反却孵化着标准混乱、诉讼拖延、裁判不公、效率低下等种种弊端。而在另一方面又令人惋惜地将一部分生产力优秀人员的能力扼杀或淹没了。
法院的改革要解决五个问题。
1.审判权的行政化运行问题，即审者不判、判者不审、审判分离、层层审批等，审判权与行政权应当分离。
2.审判员、助审员人人办案，人员层次、职责混乱问题，审判人员与辅助人员应当分离。
3.法官的职业标准大众化问题，法官应当职业化、英才化。
4.司法行政权与审判权一体化问题，审判人员和司法行政人员应当分离，建立起单独的法官管理体系和司法行政管理体系。
5.审判职能多样化问题，法院、法官应当消极中立、专司裁判，树立人民法院公正形象。
为了解决以上五个问题，我们在审判方式上采取了四项具体改革措施：一是变诉审合一为诉审分离，贯彻当事人主义原则。二是变审、判分离为审判合一，贯彻直接与不间断原则。三是变事中监督为事后监督，贯彻审判独立与裁判制约统一原则。四是变纠问式审判为诉辩式审判，贯彻法官消极中立、公开原则。
通过这次改革的实施，我们法院的工作取得了明显的效果，集中体现在以下几个方面：
1.审判人员责任心增强，积极性高涨。1999年3月到10月， 我院民二庭的五名主审法官带领十名助理法官，共审结民事经济案件1912件，其中庭前审结率超过30%，一次开庭结案率达90%以上。
2.促进司法公正。法官负责制改变了“审者不判，判者不审”的弊端，实现了审判合一。主审法官不单方接触当事人，避免了先入为主或造成其他不良影响。最短的案件用了20分钟就当庭宣判，一名法官一天可以开庭结案多起。
3.裁判的公信力明显提高。法院法官角色的重新定位，使诉讼对抗在当事人完全公开、平等、透明的环境中展开，大多数当事人对裁判结果心服口服。由于当事人不服裁判而造成执行难的情况明显得到缓解，上访率减少了37%。
4.分管院长、庭长从繁杂的案件审批、请示汇报工作中超脱出来，更宏观地、有针对性地指导审判工作。院长、庭长担任审判长，亲自参加大量的案件庭审，更直接地从事审判。
这项改革，在司法界和社会各界引起广泛的影响和反响。多家新闻单位都给予了系统深入的报道，全国数百家人民法院前来座谈交流，也得到上级法院领导的关注和支持。
贺卫方（北京大学教授）：对于青岛市中院的改革，我是一个积极的关注者，也是一个赞同者。尽管改革措施本身存在着一定的局限性，这是我们时代的局限性所使然，但它毕竟是朝着正确的方向所迈出的坚实的一步。
我特别赞成司法的“司法化”，应该把法院真正当作法院来看待。司法权、行政权和立法权三者之间应该区别开来。因为他们三者官员的选任机制是不同的，包括选任的标准和选任的程序要有明确的差别。西方国家的法官职业为什么要设置考试制度，为什么要对教育背景有严格的要求，因为三者之间的权力是不一样的，行政官有行政官的标准，司法官有司法官的标准。
章卫平（清华大学教授）：现在司法改革有时候是一种政治倾向，有的法院是在完成任务。改革就是要把法院真正从行政体制框架中彻底脱离开来。
法院本身的行政格式化，法院内部的行政格式化，法院以及内部的每一个庭都有相应的级别，每一个法官也必须被套上行政的“紧箍咒”。中国法院体制改革的基本思路和方向应该是非行政化，但是要从行政体制中脱离出来，或者说从某一种政治体制里面要脱离出来确实很困难，青岛市中院的改革会冲击它，因为说的人多了，听的人多了，人们也就逐渐接受了。法院体制外的行政体制是约束改革的基本的制度因素，我们法院内部的体制改革会撞击外部的体制，撞击的次数多了，就会突破限制它的外部制度因素。
审判制度的改革就是用人制度的改革
周志荣（青岛市中级人民法院副院长）：我们这次审判制度的改革说到底就是用人制度的改革。
我们国家传统上的用人制度一是论资排辈，二是受到行政级别的限制。我们这一次的改革就是突破了论资排辈，当然也有条件。主审法官的条件是现任的审判员、助理审判员可以报名来竞争主审判官，不需要什么工作年限、行政级别的限制。
职位高的、级别高的并不一定能办好案。
我们这次选拔的33个主审法官中，有8个是处级干部，是审判员， 25个是助理审判员，其中5个是正科级的，20个是副科级的。 有人不理解为什么选了大批的副科级助理审判员来当主审法官。他们不知道，这些助理审判员在庭里早就是办理案件的骨干力量了。这些骨干力量大多数来法院工作也有15年的经验了，只不过是由于干部的指标控制得很严的原因才没有升上去。
从1992年以来，我们每年有十几个从正规法律院校毕业的大学生来法院工作，他们来了以后，经过这么长时间的实践，水平提高都很快。
这次改革就使那些年轻的、已经在审判岗位上起到骨干作用的同志来当主审。
陈桂明（中国政法大学教授）：青岛法院的改革是在目前我们国家司法体制、人事体制这种现状之下的比较理想的选择，确实能够解决很多的现实的问题。
改革都是离不开人的素质问题，现在审判方式的改革，最后都要落实到你这个法官，有没有这样一种素质来按照新的方式去工作。实行主审法官负责制确实能够解决法官素质的问题，至少是把法官的素质提高了一大步。
在原来的情况下，法官人数太多，大家都有审判权，相对来说法官的素质就不太高。当然这也不是法院一家的情况，在行政处室里工作的也有法官职称，甚至在法院后勤工作的人也有法官职称，甚至不少人都可以来参与办案。
职称与很多的分房子、工资等现实问题是联系在一起的。有那种头衔但实际上干不了事的人在各个单位都是存在的。那应该怎么办呢？我认为应该对这些人进行一些微调，在这些人里面再分分类，把真正有水平的人给选拔出来，承担更重要的任务，把真正的审判权交给这些人来行使。
章卫平：在日本，基层法院的法官提拔到高一层的上一级法院做法官，可能有一定的竞争。但是，在法院内部完全没有竞争机制，这可能与国外法官的来源途径有关系。一旦进入了法院，就纳入了比较正常的轨道中。日本最高法院的法官要求在基层法院工作15年以上，完全是年限和经验的积累。
我们国家的法官素质普遍比较低，目前司法不公正的主要原因是法官素质问题，把竞争机制引进了法官队伍的选拔中，是非常符合中国国情的。
只有等到我们培养法官的途径比较正常了，在法院内部的竞争机制才能逐渐弱化，因为，竞争存在着相互之间关系的协调问题，而协调关系本身与法官审理案件的独立性又是相互违背的。有竞争就有淘汰，有上有下，而国外是讲究法官的稳定性，不容许各个方面的干扰。
主审法官负责制
刘青峰（青岛市中级人民法院副院长）：我院从1999年2月开始， 在民庭、经济庭、知识产权庭、审监庭、执行庭和立案庭等8 个庭正式施行改革。打破庭室的界限，根据案件量核定主审法官共计33人，从审判员、助理审判员中考核竞争产生，据此将审判庭人员分为主审法官、助理法官、书记官。
在105名竞争者中，经过个人自荐、业务水平考试、竞职演说、 民主评议、组织确定，从中产生了33名主审法官。对于选拔出的主审法官，进行人员的优化组合，实行双向选择，选配到庭，再将助理法官和书记官选配到庭，组成办案单位。
改革后主审法官、助理法官、院长、庭长的职责是不同的：
主审法官：阅卷、与其他主审法官组成合议庭开庭审理案件并作出裁判，签发法律文书，直到助理法官和书记官完成其他诉讼事务，对案件质量负责，主审法官不设办案数量指标，全年受理的案件必须审结。主审法官认为案件重大疑难，经分管院长报审判委员会讨论，分管院长认为不属于重大疑难案件的，可不予研究。
助理法官：在主审法官的指导下，完成一切庭前准备工作（送达、调查、鉴定、勘验、调解、主持庭前会议）、法律资料的搜集、查阅、提出案件处理的参考意见，对案件的数量负责，庭前结案的、不开庭的案件，与主审法官组成合议庭评议，作出裁决。
院长、庭长职权：改革后，除经审判委员会讨论的案件和法律规定应由院长签发的法律文书外，院长不再审批案件，非参加合议庭不再行使案件决定权，其职责是指导主审法官、助理法官的工作、组织业务学习，作好日常管理工作，审理重大疑难案件，庭长对案件仅提建议性意见，仅供主审法官参考。
陈卫东（中国人民大学教授）：青岛中院推行的主审法官制度，我总的来说是很赞成的。这种改革是在我国现行体制下迈出的非常艰难和坚实的一步，这一改革意味着我们国家的法院由行政司法审判体制向司法化过渡。
中国的事情很复杂，办任何事情都不可能一步达到目标，要经过许多的努力，采取很多的措施，才能逐渐实现。主审法官的意义在于强调法院的主体是法官，法院决定案件的人是真正审判案件的人，体现了审和判的统一。
在过去相当长的时间里，法院存在着审而不判，判而不审的情况。合议庭、院长、庭长、审判委员会都存在着审和判严重的脱离。就像看病的人不开处方，开处方的人不看病一样。青岛法院的改革强调了主审法官独立办案，弱化了院、庭长行政色彩的审批案件，符合司法应有的含义。
考察任何事情都应该从它的实际效果来看。青岛中院的情况，现在效率最高的人一年能够办700多个案件，而且上访的人减少了37%， 这个很重要。当事人对法院判决服还是不服，相当重要的依据就是一方当事人是否还继续纠缠，现在有37%的当事人息诉，这有利于我们整个社会的安定团结和经济建设。这是考察衡量改革成功与否的重要标志。
陈桂明：主审法官制能够在法院内部形成一种竞争，主审法官制的特点是法官是流动的，是非终身的。每个人都有一定的压力，便于鼓励大学去学习，提高自身素质。
但是，这里面有一个问题，西方国家都是比较追求法官的终身制。但我认为这并不矛盾，法官终身制能够解决很多问题，比如说，法官的社会地位问题，而主审法官是在法院内部形成的一种竞争机制，并不影响整个社会对法官这个系统的认识和评价，所以，主审法官制既可以形成竞争，又可能维护法官的权威性。主审法官制可以从体制上解决我们现在审判方式中的院长、庭长审批，审委会来讨论案件的情况。因为这种审批中审、判是分离的，违反了诉讼中的一些基本的规律，有不科学的地方，如果院长、庭长亲自办案，他也可以行使这种权力。但如果把权力下放，改革前的法官能否行使好审判权力，答案是否定的。因为改革前的法官基数太大，当法官的条件确实不高。
但是，主审法官制还存在着几个问题：首先，主审法官制是一件短期的行为，并不是我们需要长期去追求的目标。国外的法官的入口就把住了这一关，不需要在审判内部再去搞二次竞争了。其次，主审法官制与现行的法官制度还是有矛盾的地方。比如像大家讲的有审判职称的人实际上丧失了对案件的最终审判权，这与《人民法院组织法》的规定有冲 突。当然，这可能属于“良性”的违法范围。
最后，现在实行的主审法官负责制，并没有跳出合议制度的框架，这中间出现的问题是可能会浪费时间，在合议庭中，其他的主审法官对案件了解不多。所以，我建议应该充分利用民诉法规定的独任审判制度。
繁简分流的程序制度
刘青峰：为提高审判效率，我们实行了繁简分流制度，包括庭前准备程序、当事人举证规则和案件流程管理三部分。
按照案件类型和难度，实行案件分流，使大量的常规案件通过庭前准备程序解决。设立庭前准备程序的出发点在于一、二审简单案件，由助理法官组织当事人进行一次庭前会议，诉讼双方交换证据，根据案情不需要法院进行调查勘验等庭前准备工作的、争议不大的案件，可以由助理法官主持庭前调解，尽量使大多数简单案件在庭前调解结案。对于不能庭前调解的，在做好充分准备的基础上开庭审理。大多数案件应当一次开庭、当庭宣判，以提高诉讼效率，降低诉讼成本，节约诉讼资源。
为此，我们制定了当事人举证规则，告知当事人举证责任、举证期限，交换证据的方式和时间，请求法院调查证据的条件，庭前会议等。建立证据适时提交制度，对庭前不提交证据造成重复开庭的，责令其承担重复开庭的费用。对于一审不提交证据，造成上诉改判的，责令其承担上诉费和二审对方当事人支出的差旅费、律师代理费等。
陈桂明：关于庭前交换证据、举证要限制时间的提法很早就有人呼吁，最保守的提法是在二审之前就要提出证据来。它确实解决了终审判决的稳定性问题，现行法律规定，二审之后当事人还可以提出新的证据作为理由提出申诉，并作为再审的法定理由。还有一种观点是认为，在一审阶段就应该举证，如果一审你不举出来，到了二审你才举出来，那么二审的法官依据新的证据把一审的判决给否决了，那么一审的法官有没有责任啊？限于一审所举的证据，在二审中不能增加新的证据就解决了这个问题。
我很早就提出把举证的责任要限制在一审，甚至在一审之前，当时很少人赞成这种观点，认为这种观点难以真正地推开，不具有现实的基础。但是，这种限制可以解决审判中出现的突然袭击和反复开庭的问题，如果庭审之前不进行证据的庭前交换，一方当事人在庭审中随时可以突然提出新的证据，这种突然袭击对发现真实是不利的，对方说你有这个证据，我也可以去提取一个相反的证据，而这些证据必须要经过开庭质证才能使用，这就要重复开庭了。
庭前举证在我国实施存在着两个困惑，一个是当事人的素质问题，在青岛谈庭前举证可能有一定的基础，有一定的条件，当事人和律师的素质相对来说会高一些，但是，在我国有些贫困地区就难做到，有的当事人请不到律师，他不知道举什么证。
二是目前施行庭前举证，在法律中是没有依据，现行民诉法规定在一审中、二审中、甚至在申诉程序中还可以举证，如果当事人认为违反了法律精神怎么办。
贺卫方：如何才能为法官减轻压力，最重要的方法是用程序来减轻压力，程序就是这样的。英美国家为什么要搞陪审团制度，关键在于陪审团是你们自己选定的，你们双方律师都参与到陪审团的选认过程中。
程序最重要的作用在于它提供了一个司法决策者的外部保护机制，我对双方当事人都是一致的，你无可置疑。如果我们违反程序的话，那么最大的受害者是司法者本身。
最后，减轻决策者压力的东西是判决书，判决书中如果能够对各种证据加以回应，有一个美国的法官说， 他们曾经做过一个判决书达到600页。做这么长的判决干什么，除了给案件一个解说，给后来的法学研究者做一个资源以外，还有一个原因就是卸掉责任，在判决书中我已经给你说清楚了，我把从前的判例、法律的道理、立法的意图给你讲个清清楚楚，能够减轻决策者的压力。
司法改革也好，追求司法公正也好，如何减轻司法决策者的压力问题在司法改革中很少被人提及。我们主审法官制度的设置上应当考虑到法官这种职业的特殊性，如何保证法官能够从容不迫地、毫无风险地去追求公正。
我们应该纠正的观念是，在司法界，有的人认为能够拥有越多的权力就越好，但他们没有意识到法官行使的权力是越少越好。为什么汉密尔顿讲司法机关是最弱小的机关，这个弱小并不仅仅指司法机关没有一兵一卒，不拥有财政的权力，司法机关是一种人家请他来判断，他就只好来判断一下的，他没有自己的利益和追求。
过去我们的法院在计划经济的条件下，是一种比较边缘化的角色，随着法院的权力越来越强化，越来越介入到社会的生活之中，法院可能过于急切地把自己的权力扩大，但是我们应该注意使这种权力得到限制。
改革如何持续发展
薛立泰（青岛市中级人民法院知识产权庭庭长）：各位专家对我院改革的评价，我很赞同。在现行法律体系的改革中，我们已经走到了尽头。
这个改革方案并不完美，它受到了各种制度的限制。该制度在理念上、功效上都是不到位的。但有些问题不是一个中级人民法院所能解决的事，它需要法律的修改。
我们的改革措施，也考虑到了与现行的法律相衔接的问题。比如说，助理审判员长期担任审判工作是否违反法律规定。法院组织法规定，助理审判员经院长提名，审判委员会讨论决定何以临时代行审判员职务，这确实是一个难题。我想实际上我们助理审判员和审判员在我们全国的四级法院中始终都是独立承担审判任务的，这是一个现实的状况。我们现在也只是延续现状。
另外一个问题是，竞争中没有担任主审法官的审判员，他们都是经人大任命的，现在不搞审判工作了，是否违反法律规定。实际上在法院内部人员的调配是很普遍的现象。我这个庭长也随时可能去当办公室主任，当工会主席，这并没有人质疑。
那么，我们现在采取的仍是调动工作，与原来的工作调动没有什么质的区别，原来的调动是工作上的变动，现在是为了法官的精英化。如果伤害了什么那也只是伤害了一些人的自尊心。
陈卫东：青岛中院的做法总体上来说，是符合现行宪法、法院组织法和诉讼法的精神。首先，主审法官制突出的还是法官办案，而且法官办案的主要形式还是合议制，这都是法律规定的。关于主审法官与最高人民法院推行的审判长责任制，我认为叫法是次要的，内容是主要的。但是，如果一个改革的称谓容易引起误解，或者与法律相冲突，那么，这个叫法就值得研究。
依照法律规定，审判长不是选出来的。任审判长，容易给人造成合议庭还有级别领导的印象，主审法官就是主持和指挥法庭审判的角色，不是一个领导者的身份。审判长的选任制度与我们司法改革中所强调的审判人员个体性、独立性不相符合，所以我认为主审法官比较审判长选任更加科学。
青岛中院的改革本身还有很大的局限性，如何真正实现法官的独立办案，不受任何机关团体和个人的干涉，还应当从组织上、体制上、财政上和人事的管理上全方位地加以保证。
王敏远（社科院法学所研究员）：改革是要冒风险的、难度很大的事情，因为改革就要触动某些人的利益。你们的改革方案会涉及到体制上的、人事上的和司法程序上的一系列的问题，因为你们是在现行体制内尽量在做。
我个人认为，你们的改革包括了很多的经验，这些经验有些以后会被逐渐铺开，有些现在已经在适当的场合得到了认可。但是，要使改革持续和深化下去，仅仅满足于现在的成果和经验是不够的。
有些东西是一个形式的东西，现在搞合议制，另外两个法官坐在那儿，对案情既不了解，也没有兴趣去了解，更没有必要去了解，实际上真正在审和判的就是一个法官，维持着一个合议的形式。这其中涉及到一个更基本的问题，就是理念上的问题，观念仅仅提出来是不够的，观念要深入人心，要普及，要让人们普遍接受，要成为普遍的理念它才会产生社会效果，有些东西还受到社会条件的限制。所以改革需要持续性。
我建议在研究问题的时候要进一步细化。你们的改革涉及到软件和硬件两方面的东西，软件就是对人而言的，硬件是指制度上、条文上规定的东西，能够用来考核确定化的东西。软硬件都应当结合起来。如果法律规定的程序没有能够得到严格的遵守，那么它的衡量标准就全部都是弹性的了，当你们考核人的时候，考核案件正误率的时候都是如此。
不论公正还是效率，最终总是要落实在判决上，问题是判决的根据是什么，认定的基础是什么，包括事实基础、证据基础、法律基础等。我们国家的判决多是原告主张了什么，被告反驳了什么，最后经本院查明，依照法律多少条判决如下等，对于证据的说明，对于事实的认定，对于事实和证据关联性的说明，以及对于法律意义的说明普遍缺乏。
最后，还是落实到什么人能够做法官的问题。如果没有对程序的深刻了解和严格的遵守，没有对事实、证据和法律很高水平的认知和掌握就能做法官，那么我们的审理和判决工作就什么人都能来做，没有经过专门法律培训的人都来做法官，那么法官选任的持续性就难以维持下去。
主持人的话：我们关于司法体制改革的话题已经进行了两次，还会继续深入持久地讨论下去。在本次会议中，中国人民大学法学院院长曾宪义专门发来贺信，青岛中院也给予了大力的支持。围绕着司法体制改革的话题，我们研讨的范围将逐步涉及到公、检、法、司的各个方面，我们也衷心地欢迎有兴趣的同仁参加进来，共同为司法体制改革出谋划策。
主持人：陈卫东 朱克辛
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