深化改革的又一重大部署——深圳加快国企改革与发展方案出台，本文主要内容关键词为：国企改革论文,深圳论文,深化改革论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳市政府制定的《关于进一步加快国有企业改革和发展的实施意见》及11个配套文件（简称"1+11"），今年1月份刚一出台，就在社会上引起了强烈反响，一些专家也给予了较高的评价。在前不久召开的“国有企业改革与发展高层专家研讨会”上，不少经济学家对"1+11"发表了看法。有的认为，文件的出台标志着深圳国企改革的步子大大往前迈了一步；有的认为，"1+11"不仅是深圳国企改革的规范，对全国各地都有启发意义；有的认为，新改革方案是以实际工作来突破国企改革长期存在的难点问题，坚持搞下去，搞好，对全国改革实践乃至理论建构都将产生巨大推动作用。新出台的"1+11"国企改革方案是深圳深化改革的又一重大部署，这一举措具有重大的理论和实践探索意义。新改革方案的主要特点是目标明确、思路清晰、有针对性、操作性强。
一、深圳国有企业改革和发展的重点及主要思路
《实施意见》提出的国有企业改革和发展的重点、思路和途径可以概括为“两个重点、三个转变、四个一批”。当前，深圳市国有企业改革和发展的重点是：加快国有经济布局战略性调整的步伐，加大国有企业战略性改组的力度，以发展混合所有制经济为主，全面建立现代企业制度，加强企业管理和技术创新，提高企业市场竞争能力。”也就是说，国有企业改革和发展的重点一是战略性调整和改组，二是建立现代企业制度。如果把战略性调整和改组进一步分解的话，三者之间存在着如下的逻辑关系：国有经济战略性调整是主攻方向，是前提；国有企业战略性改组即产权主体多元化是突破口；建立现代企业制度是核心，是最终目的。
从总体上看，深圳市国有经济存在的主要问题是战线过长，结构和布局不尽合理。市属国有资本几乎遍布各个行业，在一般竞争性领域滞留了过多的国有资本，资产质量不高，效益不理想，竞争力不强，缺乏持续发展能力。要解决这一问题，最根本的途径就是按照“有进有退，有所为有所不为”的原则，对国有经济布局进行战略性调整，使国有资本从一般竞争性领域和劣势企业尽快退出来。只有这样，才能优化国有经济布局，提高国有资产质量，从整体上增强国有经济的控制力、影响力和带动力。
深圳市国有企业建立现代企业制度的改革已进行多年，为什么始终未能解决“改制不转制”的问题，未能建立起规范的法人治理结构，形成有效的激励和监督约束机制？问题的症结就在于产权主体多元化的进程缓慢。目前，全市国有企业的改制面仅为62%，也就是说，还有38%的国有企业仍未进行公司制改造。而在已经改制的企业中，又普遍存在着国有股权比例过大的问题，多数企业的国有股权在70%以上。可以说，国有企业现存的所有问题几乎都与产权单一或高度集中有关。要解决国有企业存在的问题，实现建立现代企业制度的目标，就必须通过战略性改组，加快实现国有企业产权主体多元化，降低国有控股企业中的国有股权比重。
要把国有企业改革推向深入，必须适应形势发展的要求，更新观念，调整思路。为此，《实施意见》提出了市国有企业改革和发展的主要思路，第一，在战略性调整方面要实现三个转变：一是要由过去短期的适应性调整向长期的战略性调整转变；二是调整的方式要由政府行政主导向市场主导转变；三是调整的内容要从局部调整向产业结构、产品结构、企业产权与组织结构、技术结构相结合的综合性调整转变。第二，在战略性改组方面也要实现三个转变：一是要从单一所有制向大力发展混合所有制转变；二是从以增量为主向增量和存量有机结合、以存量为主转变；三是从单个抢救、单纯输血向整体搞活转变。第三，积极完善企业的市场退出机制，对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业，坚决实施兼并、关闭和破产。可以说，这三条思路的提出，是认真总结深圳国有企业改革经验教训的结果。比如，1996年，曾提出要重点扶持一批大型企业集团，并制定了到2000年有6家企业销售额超百亿的目标。由于没有充分发挥市场机制的作用，主要利用行政手段为这几家企业提供政策支持，结果是到2000年6家超百亿集团中只有5家成为扭亏脱困大户。接受这一教训，这次出台的文件中明确提出了“调整的方式要由政府行政主导向市场主导转变”的改革思路。此外，《实施意见》还提出了加快国有企业改革与发展应当把握好的六项原则，对于搞好国有企业改革与发展也具有重要的指导作用。
二、大力推进国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组
党的十五届四中全会指出，到2010年基本完成战略性调整和重组的任务，建立起比较完善的现代企业制度。《实施意见》提出，深圳要在2005年达到战略性调整和改组的目标，时间比全国提前5年，并要实现三个具体目标：一是国有资本退出和企业改组有显著成效。近期市属一级企业控制在50户左右，其中大部分一级企业改造为上市公司；市属二级企业总户数比1999年底减少30%左右；二是真正实现产权主体多元化，使股权结构更为合理。企业的公司制改组面达到95%以上，除极少数国有企业实行国有独资或绝对控股外，其余企业的国有股权应降低为相对控股或参股；三是部分国有企业资产质量低、债务沉重、财务风险大的状况得到明显改善，效益水平显著提高。市属国有企业资产负债率控制在60%以内，一、二级企业亏损面控制在15%以内。要实现上述目标并不是一件很容易的事情，需要我们扎实工作，付出艰苦的努力。
为了更好地实现国有经济的“有进有退”，1999年深圳市委提出了《关于贯彻党的十五届四中全会精神进一步加快我市国有企业改革和发展的意见》，划分了国有经济应当加强的领域、收缩战线整合提高的领域和应当退出的领域。对应这几个不同的领域，《实施意见》提出，战略性调整和改组的基本途径是重点抓好“四个一批”，即在应当加强的领域发展壮大一批，在收缩战线的领域整合提高一批，在应当退出的领域放开搞活一批，同时对扭亏无望、资不抵债的企业关闭破产一批。需要指出的是，在需要加强的领域，也要打破垄断，鼓励各种其他经济成分参股；需要国有经济控股的企业，也不一定非得绝对控股，也可以相对控股，只有降低国有资本的控股比例，才能真正增强国有经济的控制力、影响力和带动力。而在收缩战线、整合提高的领域，国有经济首先是要收缩战线，在此基础上进行整合提高，整合提高的目的是为了创造条件逐步退出。在国有经济应当退出的领域，主要应以产权运作的方式实现真正的退出，放手让其他所有制经济进入，鼓励“靓女先嫁”，不要等企业已被折腾得没人愿意要了才想把它卖掉。
事实上，国有经济战略性调整的问题提出已有几年，一直进展不快，主要原因就在于调整过程中碰到的员工安置、坏帐核销、不良资产和债务处置等问题难以解决，同时在产权变更、工商登记和房地产处置等方面也碰到了一些问题。由于缺乏具有可操作性的配套政策，制约了改革步伐的进一步加快。为使战略性调整和战略性改组能够得到切实的推进，针对企业重组中碰到的突出问题，市政府制定了6个配套文件。这6个配套文件涉及了设立国有企业改革和发展专项资金、富余员工安置、资产债务处理、产权变动审批管理、工商注册登记和房地产问题处理等方面的一系列问题，规定比较具体，具有较强的可操作性，这是深圳以往历年出台的国有企业改革方案所没有的，必将对推进国有经济战略性调整和国有企业战略性改组发挥积极的作用。
三、进一步建立现代企业制度，切实转换经营机制
建立现代企业制度，是国有企业改革的方向。深圳从1994年开始进行建立现代企业制度试点以来，出台了一系列改革措施，在许多方面取得了重大进展。但是，距离建立现代企业制度的目标还有很大差距，还有许多深层次的问题没有解决，企业经营机制转换还远远没有到位。针对这方面的问题，《实施意见》提出了八个方面的措施，相应出台了五个配套文件。
1.进一步完善“三个层次”的国有资产营运与监管体制。原来建立的“三个层次”的国有资产营运管理体制，确立了国有资本出资人制度，为推行现代企业制度奠定了基础，使国有资产的监管职能得到明显加强。但在实际运作中也反映出不少问题，主要表现为，国资委对资产经营公司的监管没有完全到位；资产经营公司机构不健全，运作不够规范，承担了不少政府职能和社会职能；资产经营公司与企业的关系没有完全理顺，既有管得过多的问题，也有监管不到位的问题；集团公司的组织架构不合理。
针对这些问题，改革文件提出，第一层次要健全国资委会议制度，增设国资委主任会议，及时研究解决重大问题，加强对资产经营公司的考核奖惩，同时选择若干家具备条件的大型集团公司实行国有资产授权经营。第二层次要尽快建立健全资产经营公司监事会，调整董事局人员构成；进一步界定资产经营公司与企业的事权划分，不能干预企业的日常生产经营活动；资产经营公司不再作为政府机构的“二传手”，其工会和共青团等组织，不再承担对所属企业相应组织的领导或指导职能。第三层次要大力调整集团公司的组织架构，纯产权管理型的集团公司要予以撤销，母子公司体制一般限制在三级以内。
2.认真规范公司法人治理结构。公司法人治理结构是现代企业制度的核心。1996年深圳制定的五个《暂行规定》在规范公司领导体制和法人治理结构方面发挥了积极的作用，但仍存在不少问题，主要表现为，国有股权比重过大，股东会运作不规范；董事会成员构成不合理，决策水平不高，程序不规范；董事长与总经理关系不顺，职责不清；对总经理的聘任和解聘权没有真正交给董事会；监事会流于形式，形同虚设。
建立规范的法人治理结构的前提是真正实现产权主体多元化，公司内部有了多个拥有一定比例股权的股东，才能形成有效的监督约束机制。《实施意见》规定，要强化股东会对董事会的制约，董事会不能代替股东大会行使权力。调整董事会人员构成，实行独立董事制度和董事会决策责任追究制度。把经理的聘任权真正交给董事会，经理由董事长提名，同级党组织考察，董事会决定聘任。根据企业的不同类型设置监事会，实行外派监事制度，确保监事会独立行使职能。通过交叉任职、双向进入的办法，理顺公司党委会、职代会、工会和股东会、董事会、监事会的关系。这些改革措施还要通过对五个《暂行规定》的进一步修改完善加以细化。
3.建立有效的激励机制。改革分配制度，构造企业与经营管理者及员工的利益共同体，才能在企业内部形成有效的动力机制，促进国有企业更好地发展。深圳比较早对国有企业的工资制度进行了改革，1994年以来又进行了企业内部员工持股和经营者年薪制的试点，取得了一定的进展。存在的主要问题是，激励形式单一，结构不尽合理；经营者收入透明度不高，隐性收入多；经营者年薪制由于方案制定的不够合理，企业积极性不高，难以推行；在员工持股方面，鼓励员工购股的优惠政策少，员工借款购股缺乏信贷支持，员工持股的积极性不高。
这次经修改后重新颁布的《深圳市公司内部员工持股规定》，在很多方面有了新的突破：一是放宽了员工持股的范围和比例，规定在深圳市依法设立的拥有独立法人资格的各类公司都可以实行员工持股，员工所持股份占公司股权总额的比例、经营管理者所持股份占员工持股总额的比例及主要经营管理者所持股份占经营管理者群体持股总额的比例，则由企业自主决定；二是增加了持股主体，员工持股除以自然人身份直接持有和以工会社团法人的名义持有外，还可以由持股员工共同出资成立的持股公司持有；三是扩大了员工购股的资金来源，除个人现金出资、向银行借款、由产权单位或控股股东提供借款外，还可以在公司的公益金节余中划转一部分；四是在购股价格上给予优惠，凡一次性付款的可给予不超过30%的优惠，员工买断国有产权且一次性付款的，可给予不超过35%的优惠；五是规定实行内部员工持股的公司，可以将国有股转为优先股，也可以转为参与优先股。
近两年，深圳的一些企业已开始进行经营者持股的试点工作，为了更好地开展这项工作，这次新制定了《深圳市国有企业经营管理者持股工作指导意见》，该意见提出了坚持激励与约束相结合、经营管理者责权利相结合、短期利益与长期利益相结合等原则，规定了持股范围、对象和股份来源，持股方式、实施办法及监管措施，经营管理者主要采用直接购股、奖励股权与分红权、授予股份期权三种方式持股，并鼓励经营者持大股。
4.分离国有企业办社会职能。解决企业办社会问题，切实减轻企业负担，是建立现代企业制度的需要。从总体看，深圳国有企业办社会的问题不是太突出，但在少数国有企业中仍不同程度的存在，如南油集团、沙河集团、盐田港、华侨城和蛇口工业区等。这些企业承受着较重的社会负担，主要表现在：一是承担了一部分市政建设职能，二是承担着一些社会服务职能，三是个别企业还承担着所在社区内的一些行政管理职能，四是企业仍然要承担退休员工的福利和退休人员的管理。
针对上述问题，改革文件规定，企业承担的政府行政职能应从企业中分离出去，分别移交给市政府有关职能部门或所在地区政府的有关部门，包括城市管理职能、劳动人事和社会保险等政府职能，以及其他社团管理职能。同时逐步分离企业自办的中小学校、医院和其他后勤服务机构。退休员工的养老金实行社会化发放，失业人员按规定享受失业保险待遇，企业不再负担退休人员、失业人员的工资、福利及其他任何费用，党组织关系转到社区党组织管理。
此外，《实施意见》还就抓紧做好企业扭亏解困工作、加强和改善企业管理、驻外市属国有企业深化改革和加强管理，提出了改革措施或制定了配套文件。
"1+11"文件的出台，标志着深圳国有企业改革全面进入了攻坚阶段。方向已经明确，配套政策也已具备，现在的关键就是要抓好落实工作。要深化改革，就必不可免地会触及一些部门、企业和个人的利益，要付出一定的成本，这就要求各单位各部门的领导和广大群众要顾全大局，争当改革的促进派，不当改革的阻力。只要我们齐心协力，不怕困难，扎实工作，就一定能开创国有企业改革和发展的新局面。
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