随着经济社会的发展，这种分散登记的做法不再适应社会发展的需要。必须适应经济社会发展的趋势，适应人民群众的迫切需要，改变现有不动产分散登记的做法，尽快实现统一登记。本文对我国不动产登记发证情况进行了梳理，从不同角度分析了分散登记的弊端，从多个角度阐述了不动产应当统一登记的理由，并在此基础上提出了建设以土地为基础和核心、以国土资源部门为登记机构的不动统一登记制度的建议，可供决策部门和立法机关参考。
关键词：物权法；不动产；土地；分散登记；统一登记
一、我国不动产登记现状
什么是不动产？不动产一般是指土地及其附属物，包括定着在土地上的建筑物和构筑物以及附着在土地上的林、木、草等孳生物、种植物等。通俗地说，不动产包括土地和房屋。根据国家标准，土地又分为建设用地、农用地和未利用地，农用地又分为耕地、草地、林地等。我国不仅土地和房屋由不同部门进行登记，而且不同类型的土地也分别由不同部门进行登记。房屋以及各种类型的土地之所以没有实行统一登记，其实践原因在于登记机构没有统一，而制度原因在于相关的法律没有统一。
我国的不动产因管理机构不同而由不同机构登记，如房屋由住房和城乡建设部门主管和登记，建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门负责登记，草地由农业部门进行主管和登记，林地由林业部门进行管理和登记，承包经营的耕地也是由农业部门进行登记。另外还有一些不动产或者权利由其他部门进行管理和登记，如水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门进行管理和登记，滩涂由国家海洋部门进行登记。除此之外，不动产抵押权的登记，有的由国土资源部门负责，有的由住房和城乡建设部门负责，有的甚至由工商部门负责，等等。初步统计，我国涉及不动产登记的部门和机构繁多，有近 10 个。之所以各个部门都对不动产进行登记，主要是这些部门都有各自的法律作为依据，如林业部门对林地登记有《森林法》作为支撑；农业部门对草原进行登记有《草原法》作为依据，对农村承包土地进行登记有《农村土地承包法》；住房和城乡建设部门对房屋进行登记有《城市房地产管理法》；渔业部门对水面、滩涂的养殖使用权进行登记有《渔业法》；海洋部门对海域滩涂进行登记有《海域使用管理法》；工商部门对不动产抵押权进行登记有《担保法》；国土资源部门对土地进行登记则依据的是《土地管理法》，并且此法第十一条第三款还明确规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”，承认了土地分散登记的现状。
二、我国不动产分散登记的弊端
我国不动产分散登记的局面是基于历史等各方面的原因而形成。这种分散登记的做法，在计划经济时代，对加强行政管理，促进计划经济发展，起到了一定的作用。但是随着经济社会的发展，特别是市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高，这种做法逐渐产生了越来越多的弊端，越来越不适应经济社会发展的需要。一是影响了社会的和谐与稳定。由于不同部门管理和登记，导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，引发众多矛盾和纠纷，有的甚至产生恶性械斗，引发群体性事件。
二是造成了大量登记错误。由于各部门的登记方法、技术规程等不一致，很容易导致各种土地权利的重登、漏登现象的产生。特别是不同类型的土地权利面积重叠或者重复登记严重。
三是影响了正常市场交易秩序。目前由于房、地分别登记，导致房屋和土地分离的现象十分严重。不仅权利人办理登记不方便，而且交易相对人查询登记资料不容易，了解交易标的权利状况很困难。在房地产抵押时，不仅要到建设部门办理房屋抵押登记，而且要到国土资源部门办理土地抵押登记。
四是增加了政府财政支出，降低了行政效率，影响政府的形象。不同部门都办理不动产登记，各个部门都要配备一套专门的人员、机构、场所以及设施设备等，国家不仅为此相应的地多支付人力、物力成本，而且各部门之间的职能交叉，容易导致各部门之间的争权夺利或者扯皮推诿，降低了行政办事效率，严重影响政府的形象。
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三、我国不动产应该统一登记的原因
不动产统一登记不仅是经济社会发展的客观需要，而且是人民群众的迫切需要。国家行政机关和立法机关均意识到了这一点。主要体现在以下方面：
第一，从不动产的自然属性上看，建立不动产统一登记制度符合不动产的自然属性。因为房屋、林木、草原等其他不动产均依附于土地而存在，无法分割。如果人为地分割，将违背自然属性。
第二，从登记机构的角度看，建立不动产统一登记制度，不仅可以提高登记效率，降低登记成本，节省国家登记的人力、资源成本，而且可以克服分别登记所造成的弊端，如避免重复抵押、减少因权属不清而造成的各种纠纷等。
四、我国应该建立以土地为核心、以国土资源部门为登记机关的不动产统一登记制度
目前，应根据不动产的自然属性、我国实际情况以及国外的成功经验，建立以土地为基础、以土地主管部门为登记机构的不动产统一登记制度。理由如下。
首先，从自然属性来看，土地是万物之本，是最重要、最基础的不动产。
一是土地具有基础性。任何其他不动产，如房屋、林木等，都不得不依附于土地而存在，离开了土地这些不动产就不复存在。土地是主物，其他不动产是从物，土地和其他不动产是皮和毛的关系，土地是其他不动产的基础，皮之不存，毛将焉附。实践中，其他不动产进行登记时，也不得不记录该不动产的坐落位置等有关土地的信息。以土地为基础进行登记，可以包容其他不动产物权的登记，而其他不动产的登记则无法包容无地上附着物的土地的登记。
二是土地具有永续性。除土地外的不动产，存续时间都是有限的，而土地无论是水淹火烧还是人力损害等，都改变不了土地的存在。附着于土地的房屋、林木、牧草等经常因灭失、砍伐等原因发生变动，仅有土地是相对永恒不变的，以土地为基础统一进行不动产登记有利于保持登记的持续性和长久性。其次，世界上大多数国家是将地上建筑物、林木等作为土地的组成部分，土地登记就包括地上附着物的登记。大陆法系国家是直接在法律中将地上房屋、林木等规定为土地的一部分。
三是从历史上看，我国长期以来形成了土地主管部门登记的传统。民国初期，我国便设立地政局负责不动产的统一登记。国民党统治时期曾有一段时间由法院登记，后来还是改为地政部门登记。我国台湾地区现在仍由地政部门负责登记。
四是，从管理上来说，由土地主管部门负责登记，可以更好地贯彻落实国家的土地政策、税收政策等，有利于实现国家的宏观调控目标。
四是，从登记手段来说，我国实行的产权登记制度，采取的是实质审查主义，需要对权属现状进行实地地籍调查，包括权属调查和地籍测绘工作，运用测绘、测量等专业技术手段来确定土地的权属界限、界址位置、面积等，形成相应的完整、系统的文件资料和图件资料。这是目前其他部门难以做到的。
五是，土地登记在经济社会发展过程中发挥着重大作用。土地登记作为物权公示的方式，不仅与其他不动产登记一样在定争止纷、维护交易安全和保护私人合法财产权等方面发挥着重大作用，而且其作为行政管理的一种手段，在行政管理方面也发挥着不可替代的重要作用。
我国土地登记工作取得了显著成效，不仅为保护产权人的合法权益、维护社会稳定、促进社会经济发展发挥了重大作用，而且为实现全国不动产统一登记打下了良好的基础。目前，城镇国有土地使用权和农村集体土地使用权登记发证基本完成。土地主管部门在长期的登记工作过程中，建立了完整的规章、制度和技术规程，健全了各级登记机构，培养了一大批训练有素的测绘、登记人才，积累了丰富的登记经验和大量的登记资料，实现了土地登记资料的公开查询。土地主管部门现有的机构、人员和条件，完全可以胜任全国的不动产登记工作。由土地主管部门登记，不仅可以保证登记政策的延续性，而且可以充分利用现有的资源，节约大量社会成本。
五结束语
总之，以土地登记为核心、为基础建立我国的不动产统一登记制度，不仅尊崇了土地自然属性，符合国际通行做法和我国国情，而且可以更加有利地保护不动产权利人的合法权益，促进经济的繁荣发展，促进我国国情，而且可以更加有利地保护不动产权利人的合法权益，促进经济的繁荣发展，促进我国经济社会的科学发展和可持续发展。
论文作者:陶家科
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第7期
论文发表时间:2017/8/14
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