“稳定政治”：中国维稳困境的政治学思考，本文主要内容关键词为：政治学论文,中国论文,困境论文,稳定论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革开放30多年来，中国的政治运行总体上平稳有序，但无论是中国共产党作为执政党对社会的控制力、宏观政策的连续性，抑或是政治领袖人物代际更迭的有序性，在世界范围内都是相当高的。不过，与政权的稳定性并存的，则是近年来消耗于“维稳”上的精力和资源难以计数，“维稳”费用与年俱增，而且，体制内外对“维稳”工作均提出一些不满和质疑。这是一个相当奇特的现象。既然政治是稳定的，为何各级政府感觉维稳压力越来越大？如果说政治稳定秩序的根基受到侵蚀，为何又能保证这样超常的政权稳定？到底是“维稳”工作直接保证了当前的政治稳定，还是政治稳定的大局势下可以正常地容忍某种局部的“不稳定”，以至于我们根本无须过度在意？
目前对“维稳”困境的研究主要有三种视角。一是“利益结构失衡论”，认为“维稳”压力增大一方面是因为社会利益分化和结构失衡，造成利益冲突加剧；另一方面，现有“维稳”思路往往压制正当利益表达，“花钱买太平”，所以逐渐陷入“越维稳越不稳”的怪圈。因此，“维稳”并不能消除利益冲突，而是要为其设立规则，建立有效的利益表达和整合机制，保障社会利益均衡。①二是“社会虚弱论”，认为中国模式虽然取得经济奇迹，但并没有造就强大的“中产阶级”或“中间阶层”，社会力量和社会发育显得非常虚弱，难以从根本上稳固社会秩序和平衡社会阶层，一味强调“维稳”则会过度使用国家暴力机器，由此产生恶性循环。②三是“维稳异化论”，认为维稳重心异化，重视事后处理，不重源头预防，头疼医头，脚疼医脚，结果缘木求鱼，歧路亡羊，甚至演变成对公民权利的侵犯。③虽然视角各有不同，但呼唤“维稳”的“新思维”可以说已经成为一种共识。
本文无意讨论中国的政治稳定性问题，而关注为了实现这一目标的制度与行动，因此尝试提出“稳定政治”的概念，用以分析当代中国围绕稳定问题所形成的基本理念和制度安排。“稳定政治”不同于政治稳定，后者是一种结果，是指政治系统在运行中所呈现的秩序性和继承性。④而“稳定政治”则是力图达到政治和社会稳定的过程，是对政治稳定问题所形成的看法、理念，以及围绕稳定问题展开的一系列行为反应和制度安排。显然，“稳定政治”不等同于政治稳定，因为“稳定政治”的运作并不必然带来政治稳定的结果。
作为一种政治现象，“稳定政治”有着自己的参与主体、行动框架和运作过程。本文认为，中国当前的“维稳”工作是“稳定政治”的基本表征与核心内容，也是执政党基于“稳定政治”而做出的行为选择和战略部署。从某种程度上说，它是克服官僚科层制弊病、强化执政党基本宗旨、解决社会问题的制度安排和现实努力，并在一定程度上实现了纠错和化解的功能，取得了一定效果；但另一方面“维稳”工作往往容易忽视对于政治参与诉求的制度化吸纳，形成“泛政治化”的倾向和副作用，使得政治领域无限制地广泛扩张，挤压非政治领域生长的空间，最后反过来对政治过程和政权本身造成一定负面影响。优化“稳定政治”的过程，其实就是追求和实现政治稳定的过程。
二、“维稳”的观念及其演变：历史的考察
“维稳”是一项有着中国特色、被提升到治国安邦层面、带有极强政治色彩的重要工作。从狭义上讲，它是一项具体工作，有专门的组织机构、人员编制和工作内容，如“信访办”、“维稳办”。从广义上说，它又是牵涉面极广的，关系到全局发展的、与改革和发展并列的重大战略考量，渗透到许多具体的政策和工作之中，并涉及各种似乎与稳定无关的单位和部门。但总体看来，“维稳”所包含的内容主要是两大类：一是维护国家基本政治制度和政治秩序的稳定，二是化解社会矛盾和利益冲突，实现安定团结的政治社会局面。
对第一种稳定的强调由来已久，但首先明确提出并加以反复强调的还是邓小平。邓小平的政治稳定思想是建立在对建国后“左”倾思想特别是十年动乱的反思基础之上的，他所担心的是政治秩序和政治生活的不稳定会影响经济建设和社会发展，所以反复强调，如果没有稳定的环境，“如果三百六十五天，天天游行，什么事也不要干了”。⑤1989年2月26日他在会见美国总统布什时说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”⑥他在当时环境下所强调的稳定，主要是指中国基本政治制度和政治准则的稳定，以及国家政治生活的规范化和秩序化。这被认为是中国进行改革开放和发展经济的前提和基础，被概括为“四项基本原则”。由此形成的这一类“维稳”工作直接与意识形态之争有关，也与境外敌对势力的渗透、干预行动有关，在常态政治下，这部分工作的涉及面必然是有限的。
第二种“维稳”针对的主要是所谓的“人民内部矛盾”。随着改革开放的深入，利益调整和分化加剧，各种利益冲突也逐渐突显，在这种情况下，自20世纪90年代开始，所谓“稳定”有了新的政治意蕴，即调适和管控这些利益纷争，平复社会不满，维护政治秩序和社会秩序。江泽民在1994年5月5日视察上海时首先提出要“把握好改革、发展、稳定的关系”，为探讨稳定问题提出了新的视角和思路。他认为，在这三者之间，“改革是动力，发展是目标，稳定是前提”。⑦在“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系”的报告中，他论述到“当前正处于经济体制转轨时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系变动较大，各种矛盾可能会比较突出，保持稳定更具有重大的现实意义”。⑧从这里开始，执政者在强调稳定的“基本政治制度”属性的同时，逐渐突显其与改革、发展的平衡关系，强调综合起来看问题、统筹起来看问题的重要性。因此，他在党的十六大报告中提出了“要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”的政治要求，强调“把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定”，“不断实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益，这是我们党一切工作的出发点和落脚点，也是正确处理改革、发展、稳定关系的结合点”。⑨
那么，具体来说如何协调好这种关系，维护好社会稳定呢？在党的十六大报告有专门论述“维护社会稳定”的内容，除了“依法严厉打击各种犯罪活动”以及“警惕国际国内敌对势力的渗透、颠覆和分裂活动”以外，还着重强调了“各级党委和政府要满腔热情地解决人民群众工作和生活中的实际问题。正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》更详细阐述了“维护社会稳定”的五个方面的内容：一是“落实维护社会稳定的工作责任制”；二是“畅通社情民意反映渠道”；三是建立应急机制，“提高保障公共安全和处置突发事件的能力”；四是“发挥司法机关惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的职能作用”；五是“加强和完善社会治安综合治理工作机制，依法打击各种犯罪活动，保障人民生命财产安全”。其中，特别强调了“建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结”。
在这一思路下，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步论述了“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”的重要性，提出“形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”。以及“坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的关系”。同时，第一次提出“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”。正因为化解矛盾和解决利益冲突、维护群众利益逐渐成为“维稳”的重要内容，从党的十七大开始，“维稳”就逐渐被归入“社会建设”方面的工作。例如，十七大报告直接将“完善社会管理，维护社会安定团结”放在一起论述，在“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”的基础上，提出了“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”的思路和要求。
由以上过程分析可以看出，“维稳”的发展历程其实是一个从单一强调“稳定压倒一切”，到处理改革、发展、稳定三者之间关系，再到大力推进民生建设、突出维护群众权益的变化发展过程。这种变化正是改革开放进程中利益结构、利益分配变化以及带来的社会矛盾变化的反映。随着改革进入深水区和攻坚阶段，利益结构失衡和分配机制不顺造成的矛盾也逐渐突显，实现社会公平正义的要求越来越高。如何协调利益、整合利益，防止利益冲突失控，甚至危害社会稳定，就成为必须正视的重大课题。社会群体对基本政治制度的认同，也是建立在对其自身利益满足和心理需求的基础之上的，只有解决好这些问题，才能赢得大多数人的拥护，也才能实现政权的长治久安。执政党敏锐地捕捉到这一转变和变化，对“维稳”工作给予了高度重视，并已经将之提升到前所未有的高度。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出“发展是硬道理、稳定是硬任务”，并要求各级党政领导干部“切实抓好发展这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任”。这是执政党首次将“维稳”提升为第一责任的高度，要求各级党政领导干部全力执行与完成。
三、“维稳”的运行逻辑：现实的考察
“维稳”是在现有中央集权、科层式的体制中运行和展开的，它必然受到行政体制机制诸多因素的决定和影响，这是我们分析这一问题的基本前提。一旦中央政府制定了“维稳”工作的总体思路和路径，就需要各级地方政府及其相关部门予以贯彻落实，再加上具体的社会矛盾和利益纠纷往往起于基层，起因于具体的、偶然或非偶然“事件”，了解情况的基层政府和官员往往具有信息的相对优势，因此，“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”就成为“维稳”工作的重要理念和制度安排。化解在基层，表明其工作任务的纵向传导，一直到最底层；解决在萌芽状态，表明其在行政体制中的横向传递，囊括各个方面。具体来说，运行中的“维稳”工作有这样三个特点：
第一，工作内容的广泛性。现实中的“维稳”是个非常宽泛的概念，包括治安管理、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导、突发事件处置等一系列工作，相比邓小平在20世纪80年代末所提出的概念，今天“稳定”工作的外延已经极大扩展。目前部分地方力推的综治信访维稳中心建设，着力构建综治、信访、司法、应急“四位一体”的大综治、大调解工作格局，正是这种工作广泛性的具体体现。这说明“维稳”已经跨越公安、信访、民政、司法等若干不同领域，成为许多条线部门的共同工作内容。特别在重大的节假日和纪念日前后，维护安定团结的社会局面成为最高政治要求。例如，在建国六十周年大庆之前，全国维护稳定暨信访工作电视电话会议召开，各地就落实有关要求进行了广泛动员，其中上海提出了十项工作，涵盖了落实社会稳定的风险评估机制、重大疑难信访案件处理、领导干部下访和包案工作等方方面面的问题。⑩
“维稳”工作泛化的重要政治后果是大量社会问题的政治化，也即政治泛化。即由于政治权力介入到各种社会问题和利益诉求的解决之中，造成最终所有的社会问题，包括经济问题、政治问题、法律问题和社会民生问题都会指向政治领域，都要求政府予以包揽和解决，问题解决的程度甚至直接与政权的合法性和有效性挂钩。对于一个转型社会来说，这无疑是相当危险的。转型中的国家有两大重要职能，一是通过改革破除陈旧的体制机制，建立新的均衡的制度体系，以实现经济社会转型；二是在这个过程中维持基本的政治制度、社会制度的有效运转，防止失序化带来社会崩解和混乱的恶果。在某种程度上，这两方面职能之间具有一定的张力。转型就要求变化，而稳定要求不变，这对处于紧张关系的矛盾如何能够对立统一，需要国家权力兼具勇气和智慧。如果大量社会问题都政治化，无疑给国家造成沉重的负担和任务，也为转型社会埋下了众多潜在的“定时炸弹”。
第二，体制动员的高效性。正因为维稳工作的跨部门化和泛化，它必然需要体制内高效的资源动员和人员动员，以达到控制不稳定因素、平复社会冲突、维护社会和谐的目的。这种高度的政治动员一方面表现在主要党政领导的责任制和亲自“挂帅”，另一方面表现为特定组织机构的扩张与膨胀。基层“维稳网络”被编织得越来越庞大，形成“横向到边、纵向到底”的格局。例如，2010年浙江省杭州市为六个城区的每个社区都配备了专职综治维稳专管员，共有812名综治维稳专管员正活跃在各个社区，真正实现了所谓的“综治维稳专员遍布社区”。(11)广东近年来则建立起了县、镇、村三级综治信访“维稳”中心，逐步形成区县、镇街、村居联动的立体综治“维稳”网络，(12)其动员的人力物力可想而知。
体制内动员的引擎是政绩考核制度。考核是上级传递行政压力、控制行为的重要制度，也是监督下级工作的一种保障。从初衷来说，对信访总量、群体性事件数量等指标的考核，是为了向下级政府及官员施加行政压力，倒逼其严格执法守法，真正化解社会矛盾，解决群众实际困难，这种“倒逼”机制某种程度上是由科层体制本身的特点所决定的。但是，在压力型体制下，(13)一旦这些量化的指标都进入考核体系，下级政府既可能认真纠正错误、维护群众权益，也可能不计一切代价，动员各种力量，包括对信访人员进行劝说、安抚，甚至采取堵截、限制人身自由等方式，千方百计地减少信访量、到京访量和重复上访量。而且，我们还要清醒地认识到，有些信访问题久拖不决是地方政府不作为、乱作为的结果，但有些问题则是地方政府难以协调、难以解决的，如历史遗留问题、政策问题、国家级的重大工程项目等。以上海某区的铁路工程为例，由于是国家级重点项目，其规划、补偿等重大决策均由中央部委和市政府有关部门做出，但动迁群众对赔偿补偿的不满只能找区政府甚至镇政府，而最后引发的上访也都记在镇政府头上，将这些问题一股脑地纳入指标考核，就会导致“维稳”行为的异化，甚至造成与制度初衷背道而驰的结果。
第三，政府行为的被动反应性。目前各种“维稳”措施，如说服、教育、调解、截访、收买、打压等其实都是一种被动反应性而非主动性的行为，是基层政府因为害怕被问责而采取的被动应付的行为，而不是主动性、前瞻性化解矛盾、解决问题的行为。从大量信访、闹访案例中可以看出，如果动迁、改制之间的决策过程能更加公开、透明，利益协商机制和补偿机制能更加健全，虽然项目推进的速度会减缓，效率会打一点折扣，但大量事后的纠纷和矛盾也会相应减少。正因为有些决策缺乏科学化和民主化，损害了部分社会成员的切身利益，又不能及时得到纠正，使得这些群体站到了地方政府的对立面，彼此信任度下降，协商成本越来越高。这种被动反应性甚至让部分基层政府应接不暇、疲于奔命，“维稳”成为基层工作的“指挥棒”。在强大的压力机制之下，基层政府可能按照上级要求，客观、公正地解决问题，平复了纷争；也可能自身就有不正当利益卷入其中，无法解决问题，又害怕群体性抗争行动被上级发现，遂采取强硬手段强力打压，最终造成“弥散在民间的怨气、官民对立情绪一天天地积累”。(14)
客观上看，“维稳”工作在一定程度上起到了源头治理、化解矛盾、解决问题、维护权益的作用，大量社会矛盾通过相关机制得到了化解，也畅通了社会与国家之间的交流和沟通。从这个意义上说，信访渠道虽然存在一些问题，但在目前情况下不可能一关了之。行政压力也是保证中央政令畅通、监督地方政府行为的有效基础。在横向监督不足的情况下，如果连纵向监督也取消，则政治后果难以预料。不过，现实社会矛盾和问题的解决是非常复杂的系统，由于问题缘由各式各样，用一种方法去解决所有问题，难免出现更多的问题；而且，由国家机构逐一应对社会成员的具体问题和诉求，这种行政成本之高实在难以估计；部分社会成员也故意利用“维稳”考核机制，通过“谋利型”上访寻求所谓“小闹小解决、大闹大解决”，以至于政界和学界都发出“越维稳越不稳”的感慨。从过程的逻辑来看，存在这样三个方面的错位，影响了“维稳”制度设计初衷的实现。
一是矛盾引发时间与化解时间之间的错位。千万不要小看时间这个变量。随着时间的推移，大量其他因素加入，会使得看似简单的矛盾化解和问题处理变得越来越困难。时间变量发生变化，可能带来党政班子的变动、政策的变化以及社会环境发生变化，这些都变化以后，解决问题的难度就会越来越高，甚至到了无从化解的地步。在调查中发现，许多社会问题起因都比较小，涉及“价码”也不高，但是错过了解决问题的“黄金期”以后，所拖时间越长，利益相关方的“议价”越高，调解难度越大；而难度越大，短期内则越不能解决，解决的成本也就越高，由此形成恶性循环和所谓的“死结”。从这个意义上说，矛盾的预防和问题的防范比矛盾的化解重要得多，对于制度设计者来说，梳理矛盾产生的深层次原因，并从根本上杜绝侵犯公民“权益”的行为发生，远比“侵权”行为发生后再去化解重要得多，也更为节约政治和行政成本。
二是矛盾引发主体与化解主体之间的错位。有的社会问题的引发者与化解者是一致的，如地方政府的拆迁、土地征用、“土政策”行为、违法违纪等，考核的压力能迫使他们真正面对并解决问题，在一定程度上维护相对方的权益。但是现实中存在的大量问题并非是由信访部门、维稳部门，也并非由一级基层政府引发和造成，例如上级主导的动迁、国家级和省级重点工程项目、改革开放前的历史遗留问题、政策分歧问题等，最后却必须由信访、维稳部门和基层政权予以化解和平息。这就造成引发主体与化解主体的两种错位：一种是横向错位，即信访部门不仅仅是“沟通桥梁”，事实上也扮演了疑难问题的解决者和协调者，这无疑大大超过了信访这一个“条条”部门的权力和能力。另一种是纵向错位，由下级政府来纠正或调整上级政府的决策或“失误”，在现有制度体系下，也是不可能实现的。这双重错位首先造成某些问题久拖不决，然后在考核机制的压力下，要么走向“花钱买太平”式的“收买”，要么走向“强制送精神病院”、“强制关押”式的“侵权”，甚至出现所谓的“仇民式维稳”。(15)
三是矛盾化解的责任与权力、资源之间的错位。“维稳”压力往往被科层体制传递到其最末端，即最基层的政府和“准政府”。相较于更上级政府来说，他们的确占有“信息优势”，对具体情况和对象更为了解，但从制度上看，处于科层最低端的他们又占有明显的“权力劣势”，即其决策权和可资动员的资源相对来说是很有限的，甚至已有“碎片化”的倾向。一方面是横向之间的碎裂，如垂直管理部门分割了县乡两级政权的部分社会治理权；一方面是纵向之间的碎裂，如基层决策权的有限。(16)正因为如此，有近四成的受调查官员发出“因体制、机制问题，地方官员常常两头受气”的感慨。(17)
应该看到，改革是一项高度复杂的又相当艺术的工程，改革者需要赢得足够的时间和支持以从事这项精密的工作，这就是为什么稳定的政治和社会环境如此重要，也是为什么“坚持稳定压倒一切”被视为改革开放以来取得重大发展成就的基本经验之一的原因。但是，从现实的政治过程来看，目前“维稳”工作主要关注“定纷止争”层面，强调事后的矛盾化解和冲突调节，强调民意表达渠道和联系群众机制，而且主要通过现有科层体制的责任制加以贯彻实施。事实上，在一个转型社会中，如果缺乏必需的制度建设，如果制造矛盾和冲突的“机理”没有解决，那么所需化解和调节的矛盾与冲突只会越来越多，“维稳”的压力也只会越来越大，甚至导致稳定工作成为部分基层政府的中心工作和指挥棒。
四、“稳定政治”：战略的考察
对于处于转型时期的中国来说，社会发展目标是多元的，价值追求也是多元的，既有经济发展、改革开放，还有社会稳定。所有这些目标和过程都是在一个权力中轴的支配下逐步、有序实现的，因此，对于国家来说，其职责任务、制度安排和权力结构既有发展政治，也有改革政治，还有“稳定政治”。所谓发展政治，即邓小平“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”的论断，(18)是执政党集中精力、动员资源、解放生产力、发展生产力的过程；所谓改革政治，是经济、社会和政治体制改革过程中的权力再分配和利益再分配过程；所谓“稳定政治”，是在发展和改革的前提下，维护安定团结的政治局面，赢得最大多数支持和拥护的过程。这三种政治形态和过程相互交织、相互支撑和相互作用，共同构成了转型中国政治系统的基本输出、输入和运作过程。
“稳定政治”具有本体性价值，而非单纯的工具性意义。也就是说，政治和社会的稳定并不仅仅在于为改革和发展提供保障和基础，它本身就是重要的社会价值，当它出现问题时本身就意味着社会发展和转型过程中出现了结构性、制度性的问题和矛盾。我们既不能为了稳定牺牲发展和改革，也不能为了发展和改革而牺牲了稳定。近年来群体性事件数量不断攀升，(19)“社会泄愤事件”屡屡发生，这些都说明发展过程中的某些做法已经严重伤及了部分社会成员的利益以及他们对现有政治的认同，进而破坏稳定的社会基础。另一方面，稳定也并不简单是发展和改革的“副产品”，世界各国现代化的经验表明，经济发展和政治稳定之间并不存在单一的线性因果关系。亨廷顿认为，经济发展与政治稳定是两个相互独立的目标，在二者的进展之间没有必然的联系。(20)
而现有的“维稳”机制表现出三种局限：首先是“定争止纷”的局限，即往往重视矛盾的化解而忽视了矛盾的生成和预防；其次是单纯依靠政治压力和体制“包干”的局限，虽然调动了各个方面和各个层面的力量，却不能击中要害，反而将政府权力卷入所有问题的解决，形成泛政治化的态势；最后是“工具性”的局限，将稳定简单看作发展和改革的“环境”要素，甚至是短期内可以牺牲的、必须付出的“代价”。这些都制约了“维稳”工作的实效，甚至在朝制度设计的反方向行进。因此，在转型社会中，必须真正将稳定问题及其背后的政治支持、政治认可(也就是我们常说的“拥护”)问题提升到必要的战略地位，进行必要的“顶层设计”，进行整体性、宏观性的战略考量。
(一)坚持深化改革和科学发展，构建合理的社会分配机制，巩固政治稳定的社会基础
在改革、发展、稳定三者之中，前两者较为积极和主动，直接表现为政府的各项作为和行动。而稳定则较为被动，是社会群体对这些政策及其效果的反应和认同。当政治系统的输出偏离社会群体的需求，甚至不能被有效认同时，政治系统就会因为缺少社会支持而出现不稳定状态。换句话说，如果稳定出了问题，我们肯定不能向稳定本身找原因。事实上，近年来“维稳”压力增大的根本原因不在于对稳定工作重视不够和投入不够，而在很大程度上是深化改革和坚持科学发展方面出现了问题，改革的正常进程和发展的科学路径受到了阻滞，导致贫富差距拉大、社会结构失衡、政府公信力下降等诸多社会问题。提出所谓“稳定的政治”，就是要为改革和发展的路径选择提供一个约束性条件，既否决不改革和不发展，也否决那些不恰当的改革和不科学的发展。只有不断推进经济、政治体制改革，革除扭曲社会主义市场经济的机制弊病，真正走科学发展之路，才能从源头上减少利益纷争引发的社会矛盾，也才是维护社会稳定的真正有效之策。
以城镇化为例，它是经济社会转型发展的一个重要必经阶段，也是中国经济未来持续发展的强劲动力。但如果仅仅将城镇化看作城市外延的扩张和建设，甚至将“经营城市”简单视为征收土地敛财，则不仅造成土地资源浪费、城市内部二元结构扩大，还损害社会群体利益，在动拆迁过程中不断激化矛盾，引发部分群体维权抗争。从经济发展的角度看，大拆大建的城镇化也能拉动GDP增长，但这种难以为继和低成本的城镇化偏离了经济社会和谐发展的基本规律和轨道，且引发大量社会问题，损伤了政府的权威性，伤害了稳定问题的社会基础。这种不科学的发展对稳定的伤害是巨大的。事实上，真正的城镇化不仅仅是农业人口的转移和农用土地的转化，更包括城镇公共服务的配套发展，以及转移人口对城市文化、生活的真正融入。科学发展要求地方政府必须统筹考虑这个过程中的经济、政治、文化、社会和生态等问题，坚持以人为本，循序稳妥地推进经济社会发展。
经济发展、社会改革与政治稳定之间并不存在简单的线性关系，因为经济发展和社会改革并不能自然提高社会群体对现有政治的满意度和认同感。与经济发展同步实现的，还应包括控制贫富差距范围和保证机会公平。前者要求“一次分配”按照市场的原则，进行合理的按劳分配、按资分配，避免权力介入而进行按权分配；后者要求二次分配中政府发挥主导作用，通过完善的、覆盖全民的社会保障和公共服务实现基本公共服务均等化，保证所有公民的基本权益和机会平等。这两个方面的任务归纳起来其实就是“有中国特色社会主义市场经济”的基本内涵。“市场经济”意味着公平竞争，发挥市场资源配置的基本作用；“社会主义”意味着更好地实现社会公平正义，实现全社会的共同富裕。只有进一步深化改革和坚持科学发展，才能在“做蛋糕”的同时“分好蛋糕”，在发展的同时实现公平正义，也才能提高大多数社会成员的满意度和认同感，赢得多数人的支持，夯实政治稳定的社会基础。
(二)加强政治沟通与交流，及时吸收、整合社会诉求，准确定位政府的职能和工作方向
经济发展的过程也是人们经济、政治、社会和文化需求不断增高的过程。当这些渴望和需求向国家提出时，需要有一定渠道和制度加以吸纳与整合。如果国家对这些需求长期漠视和无视，则势必造成政治系统与社会之间的脱节与疏离，影响政治系统输出的准确性和有效性，降低其收获的满意度和支持度。因此，在亨廷顿看来，这种政治参与的制度化能力直接影响到政治的稳定。事实上，党的十三大报告已经意识到这个问题，它明确指出：“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。”2011年2月胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上也提出，“进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保护机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾”。这些都说明，执政党已经意识到包括利益表达、协商在内的政治沟通对于化解社会矛盾、维护社会稳定的重要意义和价值。具体来说，这种沟通包括三种形式：
其一，政治性沟通。这是对政党和政府执政的整体绩效和满意度的沟通，是政治系统维持鲜活性和适应性的重要途径。只要政治系统在运转，就必然会有输出(作为或不作为)，但是这些输出能否满足生态环境的要求，是否能获得生态环境的认可？如果政治系统不断“自生产”、“自强化”，却不能真正促进社会发育和政治发展，那么政治系统的延伸可能进入“内卷化”的困境。破除这种困境的重要手段就是强化政治性沟通。除了现代政治的选举、代议制度以外，政治性沟通的方式还包括群众参与的政府绩效评估等，例如某些地方开展的“群众评议政府”、“问绩于民”、“官员述职”、“民意调查”等活动。这对于检验执政绩效、发现问题、把握诉求具有重要的政治价值，不仅不会影响社会稳定，反而加强政治系统与生态环境的沟通和交流，拉近治理者与被治理者的距离。
其二，政策性沟通。政策性沟通是保持政策科学化、民主化的重要途径，也是防止政策损害群体利益的技术方法。这种沟通有两种：一种是“议程式沟通”，即通过恳谈、协商、听证等方式确定公共政策的基本议程和主要内容。另一种是“否决性沟通”，即社会群体能够通过某些制度化的程序对政府行为和决策进行否决。部分地方试点的“重大工程项目的社会风险评估”工作就是一种典型的“否决性沟通”，它强调以风险沟通为核心的风险确认、风险评估、决策执行、决策评估等环节的风险管理，提前获知重大项目和决策对社会群体造成的影响，综合运用补偿机制、风险消减机制、公民参与机制等，防止重大工程项目损害部分社会群体的利益，有效预防群体性抗争事件。(21)
其三，情感性沟通。不仅政治沟通的载体是多元的，其沟通的内容也是多元的。我们常讲执政党与群众的“血肉联系”、“鱼水之情”，并总结出的调研、蹲点、走访、帮扶、送温暖等具体做法，这些都是重要的情感性沟通。这其中有一些利益分配和倾斜，但所起的作用往往是心理性大于物质性。从根本上说，人都是有血有肉的，其精神要求和物质要求同样重要，甚至更加重要。只有政治系统及其中枢——执政党与社会共享同样的意识形态和政治文化，才能拉近心理和情感上的距离，获得更强的认同，增强政治合法性。
(三)理顺各层级政府间关系，优化地方治理结构，建立权责对等的体制机制
从这几年的实践来看，一方面“维稳”的压力越来越大，责任也不断下移，但另一方面各项管理权力却在不断上收，例如以“分税制”为核心的财政集权、条条部门的垂直管理、审批权限上收、考核与问责、行政督察等等。(22)这些做法的初衷是加强中央权威，强化宏观调控，克服地方政府的“乱作为”。但从实际上看，随着社会矛盾和地方治理问题的日益突显，中央政府这种权力上收、权力集中的路径，越走下去问题越大。它回避了现代民主宪政发展的政治要求和潮流，始终在体制内通过上下级命令和控制的办法解决问题，不仅不能真正解决日益增加的利益冲突，反而带来越来越多的问题。
政治系统的稳定在某种程度上取决于其基础的稳定。所以应该优化地方治理结构，减少垂直管理条线，下放规划权、审批权、人事权等行政权力，强化基层特别是乡镇街道的管理权限，使之与管理责任相对应。合理划分不同层级政府的财力和事权，规范优化转移支付，通过基本公共服务投入责任上移，为基层形成稳定而持续的公共服务筹资机制，提高基层政府的公共服务能力和决策能力。在提高基层政府治理权力和能力的同时，还要相应地规范各级政府决策、执行、监督的机制和程序，加强各类政务信息公开，强化人大、政协、社会舆论、社会组织对同级政府的横向监督，防止地方政府“乱作为”和“不作为”，提高基层政府对基层民意的敏感度，走出“一收就死，一放就乱”的怪圈和困境。“强能化”与“规范化”两个方面要相辅相成、并道而行，才能真正优化地方政治系统和政治过程，保持地方政治系统的鲜活性和有效性。
(四)完善党和政府主导的维护群众权益制度，提高执政党根本宗旨实现的制度化水平
在法律层面，党和政府要及时将维护公民权益的制度上升为法律，建立和完善法治性的利益保护制度。例如，对于财产特别是房地产、土地使用权的保护，要充分落实和执行《物权法》，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，既维护公共利益，也保障被征收房屋所有权人的合法权益；完善征收的制度和程序，开展征收意愿和方案的多轮“意见征询”，加大征收的透明度和监督度，引入被征收群体的过程参与，保证制度和程序公开、公平和公正。同时克服司法的地方化倾向，增强司法相对于地方政府的独立性，提高司法在社会中的权威性和公信力。司法是裁决社会冲突和利益纷争的重要途径和权威，是社会利益协调机制的重要组成部分，也是党和政府主导的维护群众权益机制中的重要一环。司法的权威来自于其运行过程的公平、公正和公开，司法的权威化和制度化有利于分流涌向党委和政府的冲突和需求，建立有公信力的仲裁者，帮助党和政府跳出目前纠缠不清的利益冲突“漩涡”，避免成为利益纠纷的当事方，摆脱尴尬处境。
在政治层面，要充分发挥人大的沟通和监督作用，发挥政协的沟通与协商作用，不断增强社会群体通过各级人民代表大会进行意见表达的有效性。畅通人大代表联系群众的渠道和机制，让人大代表真正凝聚群众诉求、表达群众诉求，参与重大决策事项的协商对话，对同级政府决策进行监督和咨询，这也是完善人民大表大会制度，健全社会主义民主政治的重要方面。
在政策层面，要坚决杜绝政府在社会发展过程中侵害群众利益、与民争利的行为和决策。近年来凡是大的群体性事件，一般都起因于部分社会群体与政府的直接利益冲突和纠纷，地方政府在事件中成了一方当事人，也丧失了作为公权力掌握者的裁判权威与公信。党委和政府要主导维护群众利益的过程，就要遏制这些直接侵害群众利益的政策和行为出台。党委和政府要有适度分工，政府进行政策设计，党委还要从“稳定政治”的角度出发进行决策；同时要建立健全行政决策的责任追究制度，引发严重后果和损失的决策必须追求党委和政府主要领导的责任。
在社会层面，要发挥群众团体、基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介等非政府组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。特别注意发挥工会、青年团、妇联等组织及其他非政府组织在组织化表达诉求、凝聚诉求和调节诉求中的作用，保护劳动者的合法权益，防止工资拖欠、劳工权益受损等矛盾进一步激化。
注释：
①清华大学社会学系社会发展研究课题组：《利益表达制度化，实现长治久安》，《理论参考》，2011年第3期。
②郑永年：《强政府、强社会当是中国社会管理的方向》，《联合早报》，2010年5月24日。http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp110524.shtml
③(17)王慧：《官场中的维稳烦恼》，《领导文萃》，2010年12月(下)。
④塞缪尔·P.亨廷顿、乔治·I.多明格斯：《政治发展》，参见格林斯坦、波尔斯：《政治学手册精选》(下)，第155页，商务印书馆，1996年版。
⑤《邓小平文选》，第3卷，第286页，人民出版社，1993年版。
⑥《邓小平文选》，第3卷，第284页，人民出版社，1993年版。
⑦《江泽民文选》，第1卷，第365页，人民出版社，2006年版。
⑧《江泽民文选》，第1卷，第461页，人民出版社，2006年版。
⑨《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，第646页，中央文献出版社，2002年版。
⑩《党政一把手要担起维稳第一责任》，《解放日报》，2009年8月14日第1版。
(11)《杭州综治维稳专员遍布社区》，《法制日报》，2011年1月2日第5版。
(12)《村里有了维稳工作站：广东建三级综治维稳平台化解社会矛盾》，《新华每日电讯》，2011年2月21日第7版。
(13)荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，第7页，中央编译出版社，1998年版。
(14)有关案例分析参见应星：《“气场”与群体性事件的发生机制：两个个案的比较》，《社会学研究》，2009年第6期。
(15)毕诗成：《仇民式维稳，何其丑陋》，《浙江人大》，2010年8月。
(16)《消解“怨气”要有新思维：学者应星点评公民维权与社会心态》，《新京报评论周刊》，2011年6月11日。
(18)《邓小平文选》，第2卷，第194页，人民出版社，1993年版。
(19)据有关方面统计，1997年全国共发生群体性事件1.5万起，而2004年全国共发生群体性事件6万多起，比上年同期增加近2万起，上升35%。参见桂维民：《突发性公共事件告诉我们》，《秘书工作》，2009年第8期。
(20)塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第5页，上海世纪出版集团，2008年版。
(21)童星：《对重大政策项目开展社会稳定风险评估》，《探索与争鸣》，2011年第2期。
(22)容志：《地方治理结构优化——调节中央地方关系的新思路》，《上海行政学院学报》，2010年第6期。
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