论撒切尔政府的社会保障制度改革，本文主要内容关键词为：撒切尔论文,社会保障制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会保障制度改革的背景
英国社会保障制度自20世纪初建立以后，经过半个多世纪的发展与演变，到70年代已经面临严重的困境。社会保障支出不断增长。1950年为6.57亿英镑，1960年增至14.99亿英镑，1970年增加到39.27亿英镑，1980年猛增到235.08亿英镑，1983年达到339.91亿英镑（注：A.H.H-alsey,British Social Trends since 1990,MacMillan,1988,P.501.）。英国五大社会支出项目中，只有社会保障支出一直保持3-4%的年增长率，其中1975年为6.9%，1976年为8.3%，而社会服务、教育、健康与住房支出的年增长率都有明显下降，甚至出现负增长。
国民保险与国民救济支出构成社会保障支出的主要部分，而退休养老金、寡妇孤儿津贴、疾病保险津贴以及失业保险津贴又构成国民保险支出的主要部分。退休养老金、失业保险津贴、家庭补贴、老年救济、失业救济等是英国支出增长较快的社会保障项目。1978年，英国社会保障总支出为164.9亿英镑，其中国民保险退休金77.19亿英镑，寡妇津贴5.25亿英镑，失业保险津贴6.6亿英镑，疾病保险津贴6.88亿英镑，工伤保险津贴8.87亿英镑，家庭补贴18.58亿英镑，老年补充救济7.57亿英镑，失业救济7.06亿英镑。1960-1980年，英国交费国民保险养老金支出一直占整个社会保障总支出的45%以上，1960年为48.4%，1970年为46.8%，1980年为48.3%（注：马威克：《一九四五年以来的英国社会》，商务印书馆1992年版，第232-233页。）。
社会保障支出的主要来源是社会保障基金，而社会保障基金的主要来源则是各项社会保障制度交费，因此，社会保障的支出增长必然导致社会保障交费的增长。英国主要社会保障制度实行三方交费原则，即参加社会保障制度的个人、雇主以及国家三方共同按比例分担，但并非按照同样的比例。50-70年代，国家承担的社会保障交费占社会保障交费总数的比例有所下降，雇主承担的社会保障费用有了明显的增长，但国家承担的社会保障交费仍然占社会保障交费的绝大部分，1950-1974年，国家承担的社会保障交费占整个社会保障交费的比例从61.9%下降到51%，雇主所交费用占的比例由15.6%上升到26.1%（注：陈晓律：《英国福利制度的由来和发展》，南京大学出版社1996年版，第200页。）。在社会保障制度三方交费中，国家交纳的社会保障费用增长幅度最大，1970-1979年，英国个人交纳的社会保障费增长了297%，雇主交纳的社会保障费增长了399%，国家垫付的社会保障费增长了449%（注：赵立人：《各国社会保险与福利》，四川人民出版社1992年版，第78页。）。
国家除了要为交费社会保障项目承担大部分比例的交费外，还要承担一切非交费性救济与补贴费用。这就造成英国政府用于社会保障的庞大支出，导致政府社会支出的巨额增长，社会保障支出占社会总支出的三分之一以上，社会支出占整个财政支出的比例达到60%左右，社会保障支出占国民总产值的比例也迅速增长，1950年为5.6%，1960年为6.6%，1970年为8.8%，1980年为11.8%，1983年为13.1%（注：A.H.Halsey,Opcit.P.501.）。
特别是70年代末，英国遭受经济危机的沉重打击，严重的经济衰退导致了社会问题的进一步加剧。1975年，英国失业人口有100万人，1980年达到150万人，1982年达到300万人（注：C.P.Hill,British Economic and Social History,1700-1982,Arnold,1985,pp.293-294.）。社会问题的加剧使英国政府不得不扩大社会保障的适用范围和津贴水平，这必然带来社会保障支出的进一步增长，而社会保障支出的进一步增长势必加重英国政府的财政负担，影响英国经济的复苏和发展。与此同时，社会保障支出虽然不断增加，但与英国社会的实际需求仍有很大差距，社会上的贫困家庭和人口，尤其是低收入者的贫困现象不但没有减少，反而有增长的趋势。1975年英国低收入人口占人口总数的23.1%，1981年为27.4%，1983年为35.7%。
这样，英国社会保障制度就陷入了一种困境，英国经济的缓慢发展使社会问题不断加剧，要求扩大社会保障制度，而社会保障制度的扩大必然带来政府用于社会保障支出的扩大，从而影响英国产业资本投资，不利于经济的复苏和发展。另一方面，英国社会保障制度实施了半个多世纪，虽然已经发展到一定的水平，社会保障津贴标准不断提高，社会保障支出也逐年上升，但实际效果并不令人满意，贫困问题依然存在，且时有加剧的趋势，社会保障制度在实施过程中也存在一些明显的缺点。如何解决英国社会保障制度所面临的困境，使其既能真正有效地发挥应有的作用，又能与英国社会经济的发展水平相适应，成为英国社会保障制度发展面临的重要问题。
二、社会保障制度改革的基本方针
1979年，以撒切尔为首的英国保守党上台执政，英国开始了20世纪末重要的改革时代，保守党政府改革的基本理论依据是体现出鲜明的新保守主义特点的撒切尔主义，撒切尔主义在经济方面强调市场自身对经济的调节作用，主张减少国家对经济的干预，大规模实施私有化，在社会保障制度方面主张降低社会福利支出，减轻英国经济所承受的社会保障重负，合理减轻国家在社会保障方面的责任，强调个人在社会保障中应该承担更加积极的义务与责任，提倡国家责任与个人责任的基本平衡。正是在撒切尔主义的指导下，保守党政府开始对英国社会保障制度进行改革。
1982年，中央政策评论委员会就提出了一项在80年代实行的削减社会公共支出的建议与计划，主张结束对高等教育的国家资助，社会保障津贴水平的提高不得超过平均通货膨胀水平，用私人健康保险制度代替国民健康服务制度等（注：Stuart All,The Politics of Thatcherism,London,1983,pp.152-153.）。1983年，健康与社会保障大臣福勒开始负责对英国现行社会保障制度进行全面的调查，1985年提交了一份题为《社会保障改革——变革的计划》的绿皮书，提出了英国社会保障制度改革的基本方针。
绿皮书首先指出：应该建立一种新的社会保障制度，其本质是明确区分国家与个人的作用和责任，应该遵循这样的基本原则，那就是社会保障并不仅仅是国家的责任与义务，它应该是个人与国家共同的责任与义务，社会保障制度应该建立在国家与个人双重支柱上。
绿皮书指出：自贝弗里奇报告以来，英国社会经济状况发生了很大变化，社会保障制度也发生了很大变化，但其基本原则仍是贝弗里奇报告的基本原则。这已不再符合英国社会发展的现实，其中最明显的是，过分强调国家在社会保障方面应该承担的义务与责任，忽视个人应承担的责任与义务，没有将国家责任与个人责任区分开来，更不可能使两种责任有机地结合起来，这正是新的双重支柱的社会保障制度所要努力解决的问题。新的社会保障制度在承认国家在社会保障中的重要性的同时，又试图限定国家社会保障的责任范围。
绿皮书提出了英国将要进行的社会保障制度改革的3项基本目标：第一，社会保障制度必须能够满足真正的需要，这是国家基本的责任，与此同时，社会保障制度应该具有足够的灵活性，不仅承认社会保障制度需要变革，而且承认那些需要帮助的人群也发生了变化，以便制定有效的社会保障措施。第二，社会保障制度必须与国家的整个经济目标保持一致。绿皮书指出，社会保障制度已经成为英国政府的重要的事务之一，其支出构成政府支出的主要部分，并成为重税的主要原因。社会保障负担的加重已经损害了英国经济的正常发展，而社会保障制度的发展又要依赖于英国经济的正常发展。因此，必须采取有力措施，实现社会保障制度的发展与英国社会经济的发展相适应。第三，社会保障制度必须更加简单，更加容易理解。绿皮书指出，英国社会保障制度经过几十年的发展变化，已经变得非常复杂，多数人对现在的社会保障制度不甚了解，也很不喜欢，几乎所有的与收入相联系的津贴都有不同的标准，一些津贴项目概念模糊不清，社会保障的管理也极不统一，必须对此进行改革，实现社会保障制度概念的简洁化和管理的合理化。
绿皮书指出：上述3个目标不是彼此独立的，应该建立一种新的社会保障制度，所有的津贴都遵循将公共基金用于最需要的人们的原则。国家应该为个人履行自我责任提供可靠的保障，应该鼓励个人责任的发挥而不是取代这种责任和努力。绿皮书特别指出：应该树立一种新的社会保障观念，这种观念承认国家与个人在社会保障方面具有同样重要的作用，新的社会保障制度将选择一种新的发展道路，应该赋予个人在社会保障方面更大的独立性与责任感。同时，还必须明确这样的观点，那就是国家向有需要的人提供帮助的传统将会继续保持并不断发展（注：Rex P-ope,Social Welfare in Britain 1885-1985,London,1986,pp.240-243.）。
三、社会保障制度改革的主要内容
撒切尔政府时代的社会保障制度改革主要包括以下几个方面：
首先，直接降低一些社会保障项目的津贴标准，以达到明显降低政府社会保障支出的目的。
早在1980年的预算中，保守党政府就已经开始降低一部分社会保障项目的津贴标准。1980-1981年度，将病人、失业者以及失去工作能力者的短期津贴减少了5%；1982年1月，决定取消与收入相联系的疾病和失业短期津贴；2月，失业津贴与补充失业津贴成为应纳税津贴。1986年的社会保障法降低了养老金津贴水平，把与收入相联系的养老金建立在养老金领取人一生的平均收入水平上，而不是他20年最好收入的平均水平；国家收入养老金的最高津贴水平降低到平均收入的20%，而不是工党政府时期的25%。
其次，对英国社会保障制度的一些惯例进行改革，使其更加合理。
英国的疾病津贴一直由国民保险基金支付。1982年的社会保障法对此作出改革，将向病人提供最初8周疾病津贴的责任转移给病人的雇主，雇主因此增加的支出可以通过减少其应交纳的社会保险费来补偿；此后雇主承担其雇员最初疾病津贴责任的时限增加到28周。自第二次世界大战以来，英国社会保障津贴水平主要依据收入水平与物价水平确定，取其中较高水平作为基本标准，实际上造成了社会保障津贴水平的上升趋势。为有效降低社会保障支出，也为了使社会保障津贴水平更加合理，1982年的社会保障法对这一惯例作出了改革，规定今后将仅根据物价水平决定社会保障津贴标准，特别是养老金津贴标准。1986年的社会保障法提出了一些新的改革，主要是改变以前在确认领取社会保障金资格时使用的多重标准。今后所有此类社会保障项目的领取资格认定采用统一标准；实行家庭信贷以取代补充家庭收入津贴制度，它适用于所有正在工作的低收入家庭；用收入补贴取代补充津贴等。
第三，改变社会保障制度的“普遍性原则”，实施“选择性原则”，进一步强调个人的责任与义务。
自贝弗里奇报告以来，英国社会保障制度一直遵循的基本原则之一是普遍性原则，即所有英国公民都可以享受相应的社会保障。随着社会保障制度的发展，这一原则成为英国社会保障支出持续增长的主要原因，也不利于个人责任的充分发挥。保守党政府决定改变这种普遍性原则，在一些基本社会保障项目上实行这一原则的同时，在其他相关社会福利方面推行选择性原则。1986年的社会保障法规定：新的收入补贴的发放仅限于有子女及丧失工作能力的家庭，而不是所有收入低于规定标准的家庭。“额外资助”也不再对所有的低于最低生活标准者发放，仅向两类人员发放，第一类是18-24岁的单身者，以帮助他建立家庭；第二类是特殊困难者，如单亲家庭、养老金领取者和丧失工作能力者。另外，产妇津贴只有低收入的家庭才能申请。
与此同时，保守党政府十分强调个人及家庭的责任。单亲家庭是这一时期英国贫困人口的重要组成部分，这方面的支出构成社会保障支出的重要部分，为了降低这方面的支出，也为了促使单亲家庭更好地履行个人与家庭责任，保守党政府在用收入补贴制度代替补充津贴制度的同时，减少了其他一些福利补贴。从1980年起，政府不再要求地方政府提供免费学生餐，从1988年起，收入补贴不再针对16-18岁的人，同时，儿童津贴也不再对处于全日制教育中的儿童有效。1986年，减少了18-25岁人口的福利津贴；1993年，又决定将18-25岁人口的津贴从1996年起减少20%。1990年的儿童法对单亲家庭的家庭责任作出规定，所有单亲母亲不管其依赖何种福利补贴，都必须授权政府部门采取行动，以便使其父亲履行自己应尽的责任，为此，决定建立一个儿童帮助机构，负责父母离异儿童的生活事务。
第四，推行社会保障私营化。
保守党政府认为，社会保障制度全部由国家经营，不仅使政府社会保障支出大幅增长，而且不利于公民个人责任心与义务感的发挥，也不利于依靠社会来发展英国的社会保障事业。因此，伴随着保守党经济私有化与市场化政策的实施，在社会保障制度方面也开始提倡和鼓励私有化与市场化。这主要体现在国民健康服务及养老金制度方面。1983年，保守党政府已就国民健康服务制度的私营化与市场化达成共识，认为：“私有因素具有重要的作用，国民健康服务的私有化减轻了国民健康服务制度的压力，私有化为国民健康服务制度提供了一个有用的选择，它表明在国民健康服务方面存在不同类型的解决问题的办法（注：Grand,Privatization and Welfare Stae,London,1985,pp.100-107.）”。1989年，保守党政府发布了有关国民健康服务制度改革的白皮书，决定对国民保健制度实施实质性改革。
1990年，英国颁布新的国民健康服务与社会关怀法，对国民健康服务制度实施私有化与市场化改革。法令规定：医院和各类社会关怀机构应该从地方健康当局的直接控制下摆脱出来，建立起自主经营的国民健康服务公司，参加者直接管理医院，地方健康当局不再对其进行管理，只是确定当地健康服务需求的基本目标和任务。法令还规定：从1993年4月起，社会保障制度不再对私人或志愿性寄宿院的新增人员提供帮助，地方当局有义务确定提出此类需求的人的要求是否属实，并采取适当的措施为其提供有效的服务。到1995年，几乎所有的英国医院以及大部分的社会关怀服务已经实现私营化与市场化。
此外，保守党政府也开始了养老金制度的私有化与市场化改革，主要措施是鼓励和推行职业养老金制度与私人养老金制度，规定：从1988年起，所有企业必须为其雇员建立职业养老金，政府对此予以一定的优惠政策，并鼓励个人通过银行储蓄、参加保险等方式为自己准备充足的养老费用。
四、社会保障制度改革的影响
撒切尔政府的社会保障制度改革，在20世纪英国社会保障制度发展史上具有重要的影响。
自贝弗里奇报告发表后，英国的社会保障制度基本上遵循了它提出的主要原则，并基本上按照战后工党政府所确定的“福利国家”的方向发展。各党政府在贝弗里奇原则和工党福利国家传统的影响下，其社会保障政策大都是根据不同时期的情况，对社会保障制度进行局部的改进。这些改进的基本目标从理论上说是为了使英国的社会保障制度更加合理、有效，但从实际结果看，这些改革的主要趋势是不断提高社会保障津贴的水平，逐步扩大社会保障制度的覆盖面，越来越强调国家在提供社会保障方面的责任，忽视个人应尽的责任与义务。政府社会保障支出不断增长，个人责任感却越发淡薄，社会保障的实际效果不令人满意，甚至成为影响英国社会经济正常发展的制度障碍。
撒切尔政府社会保障制度改革的突出特点是：
第一，将英国社会保障制度的改革与经济制度改革紧密结合，试图通过社会保障制度改革，为英国经济发展减轻负担，增添活力，同时通过经济制度改革促进社会发展，推进社会保障制度更加合理有效地发展。
第二，将遏止社会保障支出不断增长的态势作为改革的主要目的。第二次世界大战以来，英国历届政府对社会保障支出增长的现实了如指掌，也都曾试图采取措施遏止这种趋势，但实际行动和效果不太明显。撒切尔政府在这方面不仅采取了强有力的实际行动，而且收到了较明显的效果，英国社会保障支出的增长率从1979年的5.4%下降到1991年的3%，社会支出的增长率从1.8%下降到1.1%，社会支出占国民生产总值的比例从43%下降到40%（注：Michael Hill,The Welfare State in Britain,A Political History Since 1945,Edward Elgar,1993,P.124.）。
第三，努力争取国家责任与个人责任的协调与平衡，促进社会保障制度的良性发展。撒切尔政府的社会保障制度改革十分重视强调个人责任的发挥，降低一些社会保障项目的津贴标准，改变社会保障制度的普遍性原则，推行选择性原则，支持社会保障私营化与市场化，鼓励职业与私人养老措施等，都是为了提高个人在社会保障方面的责任感，这当然是为了降低政府的社会保障支出，同时也是为了实现英国社会保障制度的良性发展。
撒切尔政府的社会保障制度改革方针之新颖，目标之明确、措施之激进、行动之果断以及效果之明显在战后英国社会保障制度发展过程中是少有的。它以激进的行为将英国社会保障制度改革的任务摆在了世人面前，使得改革成为新时期英国社会保障制度乃至社会经济发展的重要任务。撒切尔政府的社会保障制度改革对改变英国民众传统的社会保障观念产生了重要影响，这无疑有利于英国社会保障制度未来的改革和发展。撒切尔政府的社会保障制度改革不仅在20世纪英国社会保障制度发展史上具有重要的地位，对整个西方国家的社会保障改革也产生了一定的影响，以致人们常常将撒切尔政府与社会保障制度改革紧紧联系在一起。
但是，也正是因为撒切尔政府在英国社会保障制度改革广度与深度方面的推进，使其不仅受到工党的批评，而且受到保守党内部的批评，更受到意在维护既得利益的英国民众的指责，这成为导致撒切尔政府下台的重要原因之一。撒切尔政府的结束，意味着其所推行的社会保障制度改革将面临严峻考验。接替撒切尔政府的梅杰政府面对来自各方面的批评与压力，不得不在社会保障制度改革方面作出让步，放慢社会保障制度改革的步伐，改变前任政府在公共支出方面的紧缩政策。英国公共支出占国民生产总值的比例在1993年增加到26.7%，这不仅高于1990年的22%的比例，而且高于1979年保守党上台时23%的比例（注：Howard Glenn-erster,British Social Policy since 1945,Blackwell,1995,p.210.）。这表明，由撒切尔政府所推行的激进的社会保障制度改革遭遇挫折，英国的社会保障制度改革将要经历一个更加艰难曲折的过程。