区域科技创新系统的多层次治理——苏格兰的经验与启示，本文主要内容关键词为：苏格兰论文,多层次论文,科技创新论文,启示论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代开始，英国便把知识经济作为国家发展的基石，以创新作为立国之策，苏格兰作为英国主要的区域创新主体和“欧洲的未来之地”，从尖端技术研发、规模化产业集群到高附加值的投资环境，其在生物科技、电子信息、精密工业、金融服务、创意设计等经济产业领域一直处于世界领先地位，创新能力和产业化水平获得了较高的国际声誉。卓越的科技创新能力发展依赖于一整套系统化的多层次区域治理政策。本研究拟从苏格兰转型期科技创新治理问题及科技创新政策体系出发，剖析多层次治理系统互动模型的结构与特征，以期为科技创新治理获得区域化政策整合的经验。
1 苏格兰区域科技创新治理问题的产生
二战后，科技政策逐渐发展为独立的公共政策，即国家科技政策。科技创新政策作为重要的公共政策受到各国政府与学术界的普遍关注，科技创新政策的发展与影响是鼓励和培育未来成果的主要手段之一。2000年，欧盟制定了“创建世界上最具活力和竞争力的知识经济体”里斯本战略。为实现该战略目标，欧盟又相继出台《第六框架计划》《第七框架计划》，创建欧洲研究委员会支持欧洲加强科研和推动科技创新能力的提高。英国政府也在1994年首次公布创新白皮书《实现我们的潜能：科学、工程和技术战略》，正式启动以5年为周期的技术前瞻计划。此后，一系列政府白皮书、行动计划及《科学与创新投资框架2004-2014》的10年科技发展规划，进一步确立了英国以创新为核心的国家科技发展战略和政策方向。
科技创新政策已不像早期英国科技政策，仅作为一种研究资源的分配。科技创新政策是一个跨越次国家、国家及超国家区域多层次治理的复杂过程。Walker发现英国国家创新系统中一个较大缺陷是制度之间的衔接能力较弱。他把原因归咎于传统英国式层级制管理方式，产业之间缺乏紧密的协调关系，英国经济缺乏集体整合的能力[1]。英国政府过度专注于国家竞争力政策的讨论，而地方教育、基础设施和研究创新等区域科技发展问题的大量出现，则需要地方政府采用灵活的治理方式和更有区域特色的政策组合来解决。次国家层级政府及治理主体对保持持续的区域科技竞争优势将发挥越来越重要的作用。
20世纪90年代末期英国“权力下放”为苏格兰提供了全新系统化的多层次治理架构。1999年苏格兰议会成立，目的之一就是在苏引入一套新的政策制定程序，促使从狭义的政府管理向更广泛意义上的联合治理转变[2]。“权力下放”使苏格兰建立了良好的公共管理系统，给予其发展具有自身特色科技创新政策的机会。苏格兰议会在创新政策和经济发展上同时继承了英国现存政策体系和苏格兰特色的政策轨迹。科学政策和其他重要的创新政策作为“并行权力”被英国议会和苏格兰议会同时共享[3]，这种治理方式的运行就开始成为一般概念意义上的多层次治理模式。
在很多国家，政策对创新的推动都源自国家层面而实践于区域层面。地区在转型期R&D方面资金有限(见表1)，各类科技人才相对匮乏，在科技创新研究发展上和其他经济体有着非常相似的问题。苏格兰类型的区域面临较为艰难的选择：它们在分配科技创新相关资源的行动必须更加细化和专业；使用科技创新政策促进区域经济发展过程中，区域内关键政策主体并没有整合的政策工具，依旧喜欢采用单一和线性方式来制定科技创新政策，地方政府继续推动了原来“学术驱动型”政策，而没有启用“产业驱动型”模式[3]，更关注于一般技术的商业化；政府部门之间过分分割，科技创新主体之间缺乏跨界合作和必要的信息反馈环路，阻碍了科技创新政策整合力的形成及其作用发挥。这些都成为分权初期苏格兰发展区域科技创新政策需要解决的核心问题。
区域化治理第一个要面对的挑战就是加强要从内部(满足区域发展需要)到外部(其他地方优秀的实践经验)系统学习过程[4]。许多像苏格兰这样类型的区域面临的主要挑战就是要发展自己的治理模式，以成功实现科技创新、经济增长和竞争力提升[5]。
2 苏格兰科技创新系统多层级政策框架
区域创新系统是一个极其复杂的大系统，必须要在进一步明确区域创新系统的概念、结构、规模和层次等基础上，结合“属地性”特征去除制定政策[6]。区域创新体系作为国家创新体系的基础和重要组成部分，是由技术创新相关行为主体，以及这些主体(企业、研发机构、高校、地方政府和中介服务机构等)之间的联系及其运行机制和制度组成的网络系统[7]。
苏格兰的科技创新政策是一套典型的区域政策体系，包括各层级政府的政策主体制定的关于科技、产业、财政、金融、人才、服务等直接和间接作用于区域科技创新活动的政策和管理措施，是网络嵌套式的政策系统。Tait等在对苏格兰科技战略分析后发现政府对科技创新的政策不仅是将政策目标直接锁定为激励先进技术研发转化，还要包括教育、劳动力、环境和知识产权等一系列有利于改善宏观经济环境的政策法规[8]。Lyall研究了苏格兰多层次科技创新治理中的政策网络，为多层级政策框架的构建提供经验[9]。苏格兰区域科技创新系统可以从政策功能上划分为八个层级：总体政策框架供给、科技创新政策形成与实施、科技创新政策调控、科技创新金融保障、知识生产与创新、人才教育与培训、产品和服务生产、知识生产、分配及商业化支持，参见下图1。
区域科技创新发展是英国“权力下放”后移交给苏格兰的管理事务，苏议会和政府拥有酝酿与实施科技创新政策的权限，但对科技创新政策调整的系列手段，如环保标准、知识产权保护和产品执照的管理，欧盟和英国政府的政策体系仍旧会对其产生影响。苏格兰对高层面政策干预力较弱，仅能对本地区的政策实施进行监督，像区域科技创新发展规划这样的区域性政策问题，苏格兰政府就有较大的调控空间。苏格兰议会掌握了用于本地区科技研发60%的公共财政资金[10]。科技创新的金融保障同时来自欧盟和英国的基金或苏格兰体系以外私人部门提供的资金，如银行、风险投资公司、跨国企业等。
苏格兰最核心的知识创新系统包括14所大学，知名的“爱丁堡科学三角区”云集了一系列科研院所和非政府部门公共机构(NDPBs)，发挥集群效应，充分共享资源，实现知识创新。良好的教育培训系统保证了产业发展需求的各类人才；咨询机构、金融服务机构、基础设施为产品生产系统提供基础服务。苏政府对创新政策支持更多的是提倡推进产业组织间相互学习，建立完整的技术转移机制。苏格兰企业委员会(Scottish Enterprise)等公共部门和各种私人部门都对企业生产和服务提供支持。虽然英国中央政府仍控制着宏观经济等方面的政策权力，但苏格兰已在区域政策过程很多方面有了突破。
图1 苏格兰科技创新系统及多层级政策框架
区域发展的成功不仅仅决定于技术和政治上的考虑，同时也依赖于完整的制度发展路径[11]。区域科技创新需要包括金融、市场、产业管制、教育培训和基础设施一揽子政策工具。科技创新政策系统需要系统内政府、科研机构和非政府部门这些主体的协同合作，以提升国家和区域竞争实力。当从国家创新系统的视角来考量苏格兰政策系统时，发现许多关键的驱动力多来自苏格兰政策系统的外部。分权加强了苏格兰在分割的部门中形成科技创新政策的传统趋势，但没能在政策权力重新配置后使用更加有效而整合的模式进行治理。
3 苏格兰区域科技创新的多层次治理
苏格兰科技创新政策过程实际上已经跨越了从欧盟布鲁塞尔至英国伦敦，再到苏格兰爱丁堡诸多政府机构中的多个层级，苏格兰科技创新系统多层次结构体现了对区域协调和跨部门沟通的挑战，多层次治理理论将为苏格兰科技创新治理提供可实践的整合模式。
1.多层次治理理论
“多层次治理”概念最早是由美国学者Marks在1993年对欧盟的结构政策研究时提出，运用政策权向欧盟和次国家权威两个维度拓展来解释欧盟的多层次治理的概念[12]，而多层次治理也第一次作为概念性的框架去认识不同主体在欧洲政策阶段所扮演的角色。Jeffery在Marks研究基础上完善了多层次理论体系并注意到影响欧盟决策更为重要的因素存在于各国内部的次国家区域，他引入了使用“由下至上”参与模式[13]，加强次国家权威的政策参与和治理能力。科勒—科赫把多层治理分为两种类型：一种是传统领土层级意义上的权力分级；另一种则把层级理解为各不相同的行为主体，就某问题同时在超国家—国家—跨国家—国际等各种背景下讨论[14]。Hix延伸了多层次理内涵，认为治理进程中国家与非国家角色关系是多中心和非等级的，且相互依存，“欧盟是一个由共享价值与目标、由共同的决策风格所集中在一起的成员国和超国家的制度网”。[15]
多层次治理理论经过国外多位学者发展后日臻完善。在这些学者的研究中，规范性研究大多集中于对欧洲联盟性质和构成的探讨，实证经验研究则侧重于欧洲议会与重要的非政府组织在欧洲联盟利益分配中的作用。[16]目前针对区域性科技创新发展多层次治理的研究成果仍十分欠缺。
2.苏格兰科技创新多层次治理模型
科技创新多层次治理模式形成过程中，欧盟各国虽然仍会依照盟国内经济社会利益安排而形成不同的政策体系，而单一国家对区域科技创新政策的控制能力已经相对弱化，随着新参与主体不断增加，利益相关团体或联盟也将逐步影响而形成新的决策模式。正如前欧盟主席普罗迪所说“我们不得不放弃辅助性原则指导下的等级竞争思想，而转向一种网络安排考虑，即政策的酝酿、提议、执行和监督由不同层次的治理共同完成。”[17]
科技创新系统的多层次治理结构可用纵向维度进行分析，不同层次的治理相互联系而又各具突出的政策功能，形成苏格兰多层次治理的互动模型，包括超国家治理(欧盟层次)、国家治理(会员国层次)、区域治理(次国家地方层次)以及跨界网络化治理(营利性组织、非政府组织、研究咨询机构、科技中介组织及行业协会等)，参见图2。
图2 苏格兰区域科技创新多层次治理系统的互动模型
苏格兰区域科技创新多层次治理系统形成了国家科技创新政策权力向上、向下和向外侧的多维度转移，即由原英国政府权威同时向超国家、次国家层面以及跨界组织网络扩散和转移。苏格兰逐步发展成为科技创新治理在不同层级之间共同分享的区域科技创新发展主体。
目前多层次治理模型已在苏格兰区域科技创新系统(图1)基础上运用，研究发现苏格兰区域科技创新多层次治理根据其功能结构关系也可分为三个层次：第一层次为政策规制层，涵盖了图1上半部的四大政策功能区。主要包括科技创新所需要的科技、金融、法律等系列政策框架及制度，地区以上政府组织对政策规制框架层的外部影响较大。各层级的治理主体针对科技创新的政策目标形成整体性治理(Holistic governance)，将不同层次的治理和同一层次跨部门的治理进行整合，这些领域是苏科技创新政策形成的主要驱动力。第二层次为科技创新生产层，图1中为下半部的四大生产功能区。该生产层是在政策框架下相对自治的系统，各生产行为主体之间进行有效合作、协同创新，实现知识信息在主体结点之间高速流动，各类科技创新资源在系统内优化配置，形成高度集成的科技创新生产系统。第三层次为跨界网络治理层，治理主体集中在图1左侧的系统外部。以苏格兰区域层次为例，这个特殊“治理网络”包括了除苏格兰政府及各机构外的一系列组织，像苏格兰中小企业联盟、大学、科研院所、苏格兰科学咨询委员会、高教基金会、商业贸易协会、金融机构及技术中介组织等为代表的合作主体，它们自组织形成了网络化的治理结构。这个层次的治理参与权来自于政府对其政策制定权和管理权的渡让。科研机构和科技型公司已经加入到苏格兰科技创新治理系统中去，使得政策制定过程变得更为互动和更具参与性[18]。
苏格兰科技创新多层次治理模型将政府机构之间或部门内部，政府部门与非政府部门或私人部门进行整合，并将科技创新治理运作的政策网络整合到由功能、部门和层次三个维度组成的立体框架中。苏格兰区域科技创新多层次治理的关键是构建长期、持续的治理网络，而不是仅对某一科技创新政策专题做简单的合并与分散处理。苏格兰政府在治理系统中的扮演角色是增进各层次、内外部联合治理主体之间联系，并在此基础上促进形成整合的区域政策网络。政策网络是一种活跃在多层体系“缝隙”间的制度[19]，它是开放、灵活、无等级的，某种程度上还是自组织的。网络方式提供了共享科技创新控制和管理权的平台，增强了从官僚层级制向网络化政策的转变，使得科技创新治理系统更具包容性，更专注于整体性的区域化解决方案。[20]
3.苏格兰科技创新多层次治理的区域政策整合
多层次治理模式的运用为政府减少控制，由政府管理向区域治理转变提供了新工具。像苏格兰这样一直受益于对科技创新投入的地区，应放弃对科技型中小企业的直接资助，寻找并采用一种整合的研究与创新政策去激励知识创造及技术创新[21]。科技政策系统因被国家主体所控制而缺乏整合性，当科技创新政策日益区域化，要实现成功实现整体化政策的提供，需要多层次、内外部政策和治理主体的共同努力。苏格兰这种整体化政策的整合力度主要体现在垂直和水平两个方向上。
(1)垂直整合。从欧盟至英国到苏格兰的跨层级政策整合，依赖于能够有效跨越系统边界和组织结构的政策沟通能力。垂直政策整合是系统化结构的主要功能，特别强调国家治理层在政策制定过程中对治理系统上下级组成部分的沟通能力。跨界垂直整合是一个双向沟通过程，高层次的政策协调行为需要低层次主体的信息反馈。但是垂直整合往往会出现“自上而下”的控制倾向，特别是在传统科技政策或规划制定过程中忽视较低层级和主体的影响，最终容易演变成高层次政府部门的“独角戏”。科技创新政策过程的多层次治理模式加深了苏格兰与英国、欧盟之间政策讨论的联系。苏格兰政府加强了在垂直方向上去建立与欧盟、英国网络之间稳固的联系，以保证苏格兰的利益需求能够很好地被表达出来。[22]
(2)水平整合。水平整合发生在跨部门的边界上，因为区域发展的需要，各层级之间的互动必不可少，每个层级之间针对科技创新政策和区域发展战略的协调尤为重要。有效的水平整合产生的影响是政府对科技创新管制的放松，同时在政策实施过程中引入更多元的政策考虑。事实上，无论是跨越公共部门的组织结构，还是增加相互沟通和减少独立的部门在各自领域的控制力度，水平整合的难度都要远高于垂直整合。水平整合其实是多层次治理模型中跨界网络治理层政策功能的体现，目的是实现投资者、生产者、使用者和政策制定者之间信息的相互交换，防止政策破碎化，以便在未来的区域科技政策制定过程中共享利益诉求。
苏格兰多层次治理模型与政策在垂直和水平方向上的整合已逐步展现，科技创新治理在国家和区域边界上的相互渗透，新的主体开始加入到英国和苏格兰原先的协调模式中并开始适应新系统。虽然在初期大量新兴企业主体加入产生了原子化和“网络失灵”现象，通过像区域发展署、苏格兰科学咨询委员会和苏格兰企业协会这样的区域性多功能组织，采用论坛形式和整合政策战略等制度性机制鼓励公私主体形成政策网络。这些机构成为实现不同部门沟通互动的一个通道，并在产业组织、大学、研究机构和与科技创新政策相关的政府部门之间建立链接，实现跨部门协同治理。区域性机构对整个系统的感知度要明显好于国家对区域科技创新特点的理解，它们能更好地加强科技系统在创新、商业化和技术转移各方面的能力。非政府部门公共机构和科技中介组织的在政策整合功能上发挥了重要作用。
4 结语
科技创新多层次治理系统是在原有科技创新体系框架、创新要素资源和政策模式的基础上，通过整合、协调的方式逐步演化形成。苏格兰科技创新多层次治理在布鲁塞尔—伦敦—爱丁堡的不同层次上相互独立而又相互依存，诸多行为体之间形成区域化政策整合网络，彼此进行积极的沟通协调和不断学习，保持了区域科技创新能力的持续优势。
通过对苏格兰科技创新多层次治理模式的分析，可总结出以下几方面特征：(1)治理主体与结构的多层次性。从治理参与权分布来看，科技创新治理主体呈现超国家—国家—次国家的以地域为界的垂直层次，跨界多元利益相关者则以网络形式组合在一起从水平维度参与到决策与治理过程中去。多层次治理系统中，在上下所有合适的层级进行互动的能力是一个特殊优势。(2)各行为体之间的非等级性。超国家机构、成员国与次国家政府之间不存在隶属关系。多层次治理系统的出现及其更具包容性的政策过程已经对原有官僚化的政策体系产生了实质性的冲击。苏格兰区域行为体可以直接跨过英国国家层级，在欧盟超国家层级进行利益表达和诉求，形成地区与不同层次的信息互联渠道。(3)治理系统具有自组织协调性。多层次治理的参与主体会通过发展整合的政策网络去改善区域内的协调与沟通关系，培养政策学习能力，以确保治理主体能很好地理解区域科技创新系统的优点和缺陷，通过整体化政策实现系统内各部分自我协调，消除政策冲突与排斥影响。
苏格兰已成为实现基于网络的科技创新政策过程的先驱者。在未来区域化治理进程中，制约联合治理的主要瓶颈问题将不再位于苏格兰、英国和欧盟间，而更集中于像苏格兰行政院、企业委员会等公共部门和其他非政府部门政策主体与区域科技创新政策目标之间的差距，弥合裂缝需要更好地展现多层级治理的网络模式和政策整合能力在区域治理中的表现。科技创新多层次治理的形成是一个演化过程，多层次政策制定者和其他治理主体在政策形成、政策实施和政策评估中协同合作。在全球化时代，一个民族和地区的创新之路更不可能孤立前行，如何定位、实践，并根据种种期望进行调整，苏格兰给出了自己的解决方案。[23]这种区域化政策整合的趋势正在欧洲盛行，不同区域需要时间去适应治理模式创新带来的变革，苏格兰正在和其他区域共同分享这种成功经验。
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