工业化与农地产权制度演进的方向*，本文主要内容关键词为：农地论文,化与论文,产权制度论文,方向论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、工业化提出了农地产权制度变革的要求
就农业区来说，工业化对它带来的第一个冲击是外部工业领域对农业剩余劳动力的大量吸纳，以及农业劳动比较效率的明显下降。从理论上说，农业剩余劳动力的多少不是取决于农业劳动力的绝对量，也不是取决于农业在现有技术条件下完成现有土地面积耕作所需要的劳动量，而是取决于相对于非农产业来说单位劳动的生产率。如果非农产业劳动生产率明显高于农业产业的劳动生产率，农业的相对剩余劳动力就会增大，农业劳动力就会大量转移到非农产业，最近一些年来各地不同程度产生的耕地撂荒现象，实际上就是农业的相对劳动生产率大大低于非农产业的结果。在这种情况下，要缩小农业劳动效率与非农业劳动效率的差异，就必须在土地制度上保证使那些有意继续留在土地上的劳动者能够随时获得更多的可使用土地。
进一步分析，由于这一轮大规模工业化的结果是要把中国从传统社会带到现代社会，那么这个过程中一定是要有绝大多数农户从土地上脱离出来，完全地进入非农产业和城市。因此，采取鼓励和促使更多农户离开土地的措施也应是政策制定和制度改进的重要内容，其中首先是排除农民转移的制度障碍。现实中已经凸现出来的最大障碍应该说是土地产权制度。因为农户对土地较为模糊的产权已经极大地阻碍了土地使用权在不同经济主体之间的顺利转移，从而也阻碍了现有农户土地产权的价值实现和由土地财富向资本财富的转换。这就是说，加快工业化进程也已经对现有土地产权制度的变革提出了紧迫的要求。
二、农地产权制度演进的三阶段及其原因
1.农地产权制度演进的三阶段。改革开放以来，我国农地产权制度的演进可以划分为三阶段。
(1)承包制阶段(1978年到1988年)。最初实行的承包制只是集体经营的一种生产组织形式和分配形式。从实行联产承包到1988年，农地产权的主要权能仍集中在上层政府手中，①所谓的“联产承包”只是农民必须保证产量、保证“上缴公粮”，只是生产、分配形式的转换。实际上农民只是获得了十分有限的耕植权。尽管人们把联产承包责任制总结为“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，但当时的承包合同并没有规定农户由于使用集体的土地，应向集体支付。1988年以前土地禁止租赁，《中华人民共和国宪法》第10条规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。这也表明农业联产承包责任制并未改变农地产权的主要权能仍控制在上层政府手中的事实。
(2)土地租赁阶段(1988年到1995年)。在这一阶段以乡村组织对农地的占有和收益权得以强化为特点，表现为乡村组织向农地承包户收取租金。具体做法有平均租赁、划分口粮田和租赁田(又称两田制)、区域租赁和跨界租赁，其中两田制一度成为发生面最广的土地使用形态，在此阶段，很多村委会依据土地集体所有，村委会有经营管理权的相关规定，采取收回农民承包的部分土地，或在土地调整中保留一部分耕地，称其为“经济田”、“机动田”，然后以竞争的形式出租给农民，获取租金。其中具有租赁性质的“两田制”面积到1990年为0.265亿公顷，占承包耕地面积的34.7％，到1994年更上升到0.323亿公顷(马炳全，1988)。
(3)土地物权制阶段(1995年至今)。在本阶段集体土地产权逐步弱化，农户耕地产权完整性则逐渐强化。以1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》为标志，在《意见》中除强调延长承包期30年不变外，还提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”和农户对土地继承权的政策；同时规定“无论是‘口粮田’、‘责任田’，还是叫‘经济田’，其承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提留、乡统筹的范围，要严格控制在上年农民人均纯收入的百分之五以内”，这等于间接地否定了村及村民组与农户之间的租赁关系。从2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》，明确提出要对原来以家庭为单位的人人有份的“土地承包经营权”给予“物权保护”。这实际上是对农民耕地产权的承认与保护。从实际权利行使看，农民对土地的权利也得到强化。以产权的核心权利——交易权为例，一项对土地转包现象所做的调查显示，绝大多数农户是自行转包，村及村民小组对转包没有明显影响(张照新，2002)。这说明农户对土地“承包权”已演化为“物权”。
2.农地产权制度演进的原因。由于从事非农产业收益相对于农业产业收益增加，大量的农业劳动力向非农产业的转移，在农村经济和乡镇企业发展较快的农业生产地区，务农人员老年化、妇女化的问题相当突出，出现了土地抛荒和半荒的现象，致使当时我国粮棉产量至1988年已连续5年徘徊(林毅夫，1996)。这引起了上层政府对粮棉产量的重视，并依此作为衡量政绩的标准，促使了乡村组织推行租赁制。这对上层政府和乡村组织而言是一个帕累托改进，上层政府提高了粮棉产量，乡村组织取得了更多现金流入。由乡村组织发起的从承包制到租赁制的变革由于上层政府的支持，再加上农民的无组织性，变革发生在商品经济和乡镇企业发达地区，受到的抵制小(这些地区种地收入在农民总收入中的比重低)，使变革的成本大大低于收益。
从租赁制到物权制演进的原因源于农民减负的压力。一项关于中国收入分配的独立研究认为，中国的基尼系数从1988年的0.38上升到1995年的0.45，而基尼系数高于0.4就会被认为是分配极度不均。在整体收入分配不均中，城乡收入差别在80年代中期以后日趋扩大，在1993年农民与非农业居民的消费水平的差距已经扩大到与历史上1959年相等的水平，严重影响了城乡关系和社会稳定(吴敬琏，1999)。基于此，提高农民收入自然成了政府的首要目标，而提高收入的切入点就是减轻农民负担。租赁制由于被上层政府认为是乡村组织变相增加农民负担的一种形式，遭到否定。否定了租赁制，并没有回到以前的承包制，而是事实上确立了物权制。
三、土地集体所有的实质.
自从实行联产承包责任制以来，从法律规定看，土地集体所有制的说法一直未变。但上面的分析告诉我们，从处置和收益占有的角度看，土地集体所有制名义背后实际上是上层政府、乡村组织和农户三方权能分割博弈的过程。这恐怕也是学术界对集体所有的性质一直存在争论的原因。目前主要的观点有：(1)集体土地归集体经济组织所有；(2)集体土地归农民集体所有；(3)在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体所有权主体。在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体；(4)集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、或者村民小组所有；(5)集体土地所有权主体不清；(6)归两方所有，即国家和农民所有；(7)归三方所有，即国家、集体和农户所有(丁关良、周菊香，2000)。
所有权或者说产权是一束权利，可分解为占有权、使用权、交易权、处置权和收益权。这些权能是互相联系，相互作用的，共同构成一个权利体系。物的价值在交换中才能体现，而交换的本质是权利的交换，任何权利的缺失会阻碍交换的实现和使物的价值大大降低。在产权的复数权利中，核心是使用权和交易权，前者形成内部激励促使土地产权主体在土地资源的利用和保护上进行长期投入，后者是实现交易的外部条件，促使资源的优化配置。这两个核心产权是不可分，也不可或缺的，否则土地产权是不完整的。基于以上产权概念，结合实际，在国家、集体、农户都没有完整的拥有这两项核心产权，三方共同拥有一部分权能，且界定不清的情况下，我们倾向于同意前述第五和第七种观点。各方所拥有的权能多少和程度是动态的，它取决于各方博弈中力量的对比。
理解集体拥有权能的实质首先应准确把握集体的指向，即具体指的是谁。一种观点认为集体是指村委会和村民小组。因为在土地承包当中，大部分村是以村或村民小组作为发包方的(叶剑平，2000)。既然法律规定集体是所有者，发包方又是村及村民小组，当然集体指的是村及村民小组了。另一种观点认为村集体是指各级农民集体经济组织，而不是村委会，实践当中存在的村委会就是村集体的说法是错误的。我们倾向于同意第一种观点。村一级的经济组织名存实亡，已很少存在，真正履行职能的几乎都是村委会。这就是说，依法律规定，农地集体所有就是以村(或村民小组)为范围的全体村民共同所有，并以村委会为集体产权的代表。在此种产权结构中，村民和村委会之间存在委托代理关系，村民是委托人，村委会是代理者。但实际当中并不存在一种机制来使二者实现激励相容，也就是说，村委会关于与土地产权利益相关的决策和行为方式并不能真正反映或代表村民的意志。原因在于农民并不真正拥有对村干部的选择权，乡镇组织对村委会组成人员尤其是主要干部的选择有着巨大的影响。如果村干部以保全自己的位置为目标，从而享有该位置所创造的租金，则会与乡镇组织实现激励相容。在这种情况下，村级组织作为土地集体所有者的代表在处置与土地产权利益相关的问题时，就往往贯彻乡镇组织的意志和利益，而不是贯彻村民的意志和利益。因此，乡镇组织事实上分割了一部分法律上应该属于村民集体的产权权能，从而事实上成为农地所有权主体的一个成员。如果取消乡镇组织对村委会干部的选择权，使村委会干部真正由村民选举产生，使村委会与村民实现激励相容，此时集体所有或许就更接近实际上的村民所有。
我们注意到，近两年来，在土地产品收益分配上一个重大的变化是：政府尤其是上层政府加大了对农村利益返还和财政支持的力度，不仅逐步取消了在中国实行了几千年的农业税，取缔了各种按土地使用量以村提留、乡统筹等各种名义从农民手中牟取的土地收益，而且反过来还按照土地使用数量对种粮农户进行直接补偿。在这种情况下，乡镇政府自然也就难以继续通过对村级组织的控制来分割和分享土地产出物了，这是否意味着乡镇组织作为农地产权权能分割者的角色就终结了呢？当然不是！事实上，随着工业化的快速发展和非农化的深入，农地用途的转换和农地转让日益成为土地产权权能和土地收益的集中体现。在这种情况下，乡镇组织对土地产权权能和土地收益的分割也就从过去对土地产出物的牟取转向了对土地用途转换和土地转让决策权力的分割和转让收益的分享上。同样的道理，村级组织也仍然在某种程度上是独立于村民之外土地产权权能行使和土地收益分享的主体。而且村级组织还扮演着乡镇组织相关权利和利益维护和代理者的角色。所以，即使在当前土地产出物完全归农户独享的条件下，农户对土地产权权能占有和土地收益分享也是极不完整的，甚至仅仅是地位最为脆弱的一方。
如果单纯以土地产出物的占有为标准来看待土地产权的归属，现在似乎土地产权事实上已经完全归属于农户了，因为农户家庭占有了他所耕作土地产出物的全部。但是，如果以土地处置权为标准来看待土地产权权能的归属，则土地产权权能基本上不属于农户家庭，因为农户在这方面所拥有的仅仅是在有限时间和有限范围内的转让权，以及由政策赋予而非法律保护的并不稳定的继承权。完全没有其他方面最基本的处置权。比如农户不能买卖他使用的土地，不能通过交换而永久放弃土地使用权。农户也不能随意改变土地的用途，比如由农业用地变为工业用地。最重要的是农户无权决定因土地改变用途和土地转让所获取收益的分割方式和分割数量，更无权独自占有。农户也无权决定土地转让价格，甚至不能参与讨价还价的价格形成过程。在土地产权以处置权的形式凸现时，土地产权权能就以土地转让决策权和土地转让收益分割权的形式在农户、村民小组、村级组织和乡级组织之间进行分割。事实上，几乎所有的分割规则都是由上层政府——中央或者省乃至市级政府来制定的，尤其是土地转让价格和转让收益的分割比例，更是由上层政府来确定的，乡村两级组织或许还能参与利益分割的博弈过程，农户则完全是被动的接受者。所以，从这种意义上说，上层政府也是土地产权权能分割的一方，甚至是最重要的一方，因为是上层政府决定土地产权权能给谁和给多少。因此，土地产权权能在上层政府、乡镇组织、村级组织、村民小组和农户家庭等数个主体之间分割持有，就是当前我国农地产权制度的基本现状。
四、农业效率与农地产权制度演进的方向
上述农地产权结构状况虽然是随着整个经济环境变化而不断演化的结果。但是，如果把这样的农地产权结构放到更广阔的工业化和经济社会转型的背景中来考察，其对工业化和社会转型要求的不适应是显而易见的。一方面是对工业化背景下需要重新塑造高效率和专业化的农业经营组织不适应。前面我们说过，工业化吸纳了大部分的农业剩余劳动力，农业相对于工业比较效率的下降使得农民从事农业经营的积极性降低，兼业已成为农户家庭经营的主要形式，农业有沦为农户家庭副业的危险。这意味着传统的农业家庭经营模式已无法适应工业化快速发展的新形势。要保证农业的正常经营，提升农业经营活动的效率，就必须改造农业家庭经营的形式，缔造专业化的农业生产经营组织。而这种专业化的农业经营组织是以土地规模经营为前提的。要实现土地规模经营，在现有家庭使用权基础上的土地使用权的大规模流转不可避免。可目前多级、多主体分割的土地产权结构，尤其是在农户家庭基本不具有土地处置权的现有产权结构中，根本无法实现在家庭主导下的土地使用权的快速、高效和大规模的流转。另一方面，快速工业化伴随着非农化、城市化和人口大规模从农村到城市的转移，在农户家庭土地使用权不能有效转让的条件下，必然会阻碍农户家庭完全脱离农业和农村，转化为非农从业者和市民的步伐。换句话说，现有的农户家庭没有处置权的土地产权结构，也已构成了对人口转移和城市化发展的障碍。
事实上，名义上集体所有制背后土地产权从国家主导向乡村组织主导再向农户主导的演变或产权权能在不同主体之间的分割变化，其根本推动力量是提高农业经济活动效率的要求。工业化的高歌猛进和它对农业劳动力的日益增多的吸纳(周其仁，1997)，必定使得农业生产领域有能力的劳动力数量日趋减少，现在全国很多农区，老人农业的形态已经初步显现。对中国这样一个人口众多的大国来说，不可能像一些小国那样完全依赖世界市场来解决自己的农产品供应问题，足够的农产品供应永远是我们国家经济和社会稳定的基础。所以，随着工业化的推进，农业经济活动效率提升的压力会越来越大。我们不否认可以通过技术进步来达到提升农业经济活动效率的目的，但是，仅有技术进步是远远不够的。最重要的是农业生产经营方式的改进，即由现在的农户小块土地经营转变为农户或公司为主体的土地规模经营。这就是说，农地向少数经营主体集中的趋势不可避免。
解决农地集中和实现农业经营组织再造、提升农业经济活动效率的唯一方式只能是通过市场进行交换。保证农户对土地的处置权和收益占有权，实现土地财富向资本财富转换，促进人口向城市转移的最有效方式也是把农户塑造成土地市场上真正的交易主体。但是正如新制度经济学早已阐明的那样，有效率的市场交换一定是以产权的清晰界定为基础的(张军，1994)。而我国现有的农地产权制度虽然已经演进到物权制阶段，农户对土地的产权日趋完整，但是，这只是就其经济意义来说的，并没有明确的法律保障。也正是因此，在现有农户物权制下所进行的土地使用权转让是频率极低且不稳定的，农户也很难通过转让充分实现其土地产权的经济价值。要真正通过市场转让达到土地集中的目的，提高农业经济活动的效率，并使农户真正拥有土地处置权和收益权，就必须推进以农户私有化为基本方向的农地产权制度改革(李永民等，1989)。农地产权制度改革的一个重要目标是：大量被吸纳到非农产业领域的劳动力和迁移到城市的家庭可以很方便地把自己的土地转让给继续留在土地上从事农业经营的农户。这样，前者的物权价值可以得到充分实现，并成为自己从事非农产业经营和到城市安家的资本。后者可以得到足够的土地来实现规模经营，提高农业经济活动的效率。
注释：
①“上层政府”是本文为分析农户与村集体及各级政府之间经济关系而提出的一个概念，指县级以上政府。
标签：农民论文; 土地产权论文; 土地承包经营权流转论文; 产权理论论文; 产权制度论文; 产权论文; 产权保护论文; 产业地产论文; 农业发展论文; 三农论文; 农村论文; 房地产业论文;