普遍定期审议：联合国人权监督机制的新发展，本文主要内容关键词为：联合国论文,人权论文,新发展论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年3月15日，联合国大会通过第60/251号决议，建立了一个由47个联合国会员国组成的人权理事会，取代已运行60年之久的联合国人权委员会。“普遍定期审议”(universal periodical review)机制是联合国大会通过上述决议赋予人权理事会的一项重要职权，旨在确保联合国全部会员国履行人权义务和承诺的情况都得到审查。一般认为，作为联大权力之下指导和协调联合国人权活动的机关，新的人权理事会在其职权范围、法律机制和执行能力等方面都较其前身——联合国人权委员会有了较大的改变和发展，而人权理事会的“普遍定期审议”机制则是这方面一个较为集中的体现。目前，联合国人权理事会已经正式启动该机制，本文拟就其基本法律制度与特征作一扼要阐述。
一、普遍定期审议的法律依据与基本制度
联大第60/251号决议明确规定：人权理事会“应根据客观和可靠的信息，以确保普遍、平等地对待并尊重所有国家的方式，对每个国家履行人权义务和承诺的情况进行普遍定期审议”。决议同时要求，审议应是一种基于互动对话的合作机制，由相关国家充分参与，并考虑其能力建设的需要；这个机制应补充、而不能重复条约机构的工作；理事会应在举行首届会议一年内，拟定普遍定期审议的方法并作出必要的时间安排。①这一规定可以说是人权理事会创建普遍定期审议机制的直接法律依据。
2007年6月18日，人权理事会第五届会议正式通过了一个题为《联合国人权理事会的体制建设》的第5/1号决议（以下称第5/1号决议）。该决议附件的第一部分就对人权理事会的“普遍定期审议机制”予以了详细规定，包括审议工作的依据；审议的原则与目的；审议的期间与顺序；审议的程序与方式；审议的结果及后续行动等。
2007年9月21日，人权理事会在其第六届会议上通过一个有关对联合国目前所有192个会员国在普遍定期审议机制的第一个四年期间接受审议的日程安排表，并明确排出了2008年应接受审议的48个国家的确定时间和顺序。②
根据人权理事会第5/1号决议，普遍定期审议的依据包括《联合国宪章》、《世界人权宣言》、一国加入的人权文书；各国作出的自愿保证与承诺，包括申请入选人权理事会时所作出的保证与承诺。此外，决议还规定，鉴于国际人权法与国际人道主义法相互补充与相互关联的性质，审议工作还要考虑可适用的国际人道主义法。
关于审议工作的程序和模式，人权理事会的第5/1号决议规定，审议将由一个工作组进行，工作组由人权理事会主席主持，由理事会全体47个成员国组成。每个成员国自行决定本国代表团的组成情况。普遍定期审议工作组和人权理事会在对每一特定国家进行审议时所依据的文件主要有以下几种：1、所涉国家根据理事会的有关规定③所准备的资料，其形式可以是国家报告，以及所涉国家认为相关的任何其他资料，其篇幅不得超过20页。决议鼓励各国在准备这种资料时在国家一级与所有相关的利益攸关方进行广泛磋商。2、人权事务高级专员办事处汇总各条约机构、特别程序报告中所载资料，包括所涉国家的意见和评论，及其他相关的联合国正式文件编成的一份汇编材料，其篇幅不得超过10页。3、理事会在审议工作中还应考虑的其他利益攸关方另外为普遍定期审议机制提供的可信和可靠的材料。人权事务高级专员办事处将编制这种资料的概述，其篇幅不超过10页。
国家的书面陈述和人权事务高级专员办事处的概述均应在工作组开始审议前6周准备妥当。工作组对每个成员国的审议时间将为3个小时，另外最多安排1小时由理事会全体会议审议工作组的审议结果。最后结果将由理事会全体会议通过。
二、普遍定期审议机制的基本特征
在联合国人权理事会成立之前，联合国系统内国际人权的监督实施机制主要有以下两种不同形式：一是基于联合国人权条约体系的监督机制；二是基于《联合国宪章》的联合国人权委员会的有关“国别议题”机制。
联合国人权条约体系的监督机制主要是指根据这些条约所建立起来的一系列负责监督人权条约或公约履行的专门机制，每个机制相对于一个特定的条约。联合国系统内目前共有6个这样的条约监督机制，一般称为“以条约为根据的机构”(treatybased bodies)。它们分别是：《反酷刑公约》的反酷刑委员会；《经济、社会、文化权利国际公约》的经济、社会和文化委员会；《消除对妇女歧视公约》的消除对妇女歧视委员会；《消除一切种族歧视公约》的消除种族歧视委员会；《儿童权利公约》的儿童权利委员会；《公民与政治权利国际公约》的人权事务委员会。上述条约机制，均采取由独立专家组成的常设机构形式来监督缔约国履行相关条约规定的义务。各条约机制普遍采取的国际监督程序主要包括缔约国报告程序、成员国指控程序和个人申诉程序等，其监督对象仅限于各条约的当事国。有关条约机构在进行这些程序的过程中与各有关国家展开对话，以期达到逐步改善和加强条约的遵守与实施的目的。从性质上讲，上述各种监督机制也是一种第三方介入的形式，但它们并不同于国际司法或仲裁制度，主要属于一种建议性质而非司法性质的条约实施机制。各机构或委员会最终提出的一般评论或结论性意见通常都没有法律上的拘束力。④
自1946-2006年60年间，联合国人权委员会一直是联合国经社理事会的一个职能委员会，是一个基于宪章而建立的机构(Charterbased body)。人权委员会在其成立的前20年，并没有直接处理国别人权问题的职权，它只负责向经社理事会提交有关人权问题的报告。到了上个世纪60年代，随着国际形势的发展，特别是为了敦促南非废除种族隔离制度等一系列原因，经社理事会又通过决议赋予人权委员会一些直接处理国别人权问题的职权或程序，如所谓“1235号程序”和“1503号程序”等。⑤一般认为，这种程序或机制是在联合国人权条约体系之外直接根据《联合国宪章》的有关规定而设立的，即所谓“超越条约的机制”(extraconventional mechanisms)，因此，从原则上讲，它们应该适用于所有联合国的会员国。然而，人权理事会的这些程序或机制在实际中并没有得到很好的适用。例如，1235号程序是经社理事会1967年通过第1235号建立的一种程序。该程序要求人权委员会每年审议以下议题：“在所有国家特别是殖民地和其他未独立国家和领土上人权和基本自由遭到侵犯的问题，包括种族歧视和种族隔离政策”。但自冷战结束以来，人权委员会通过的100多个国别议题几乎全部针对发展中国家，没有一个西欧北美国家受到审议。久而久之，由国别议题引发的政治对抗，使得人权委员会偏离了人权发展的轨道，导致人权委员会背上严重的“信誉赤字”并最终被予以撤消。
与前两种人权监督实施机制相比较，人权理事会的普遍定期审议机制具有以下几个明显特征：
1、普遍定期审议机制的普遍性与平等对待原则
鉴于联合国条约机构的监督实施机制只针对各条约的当事国，以及人权委员会国别审议程序的选择性做法，普遍定期审议机制旨在确保联合国全体成员国履行人权义务和承诺的情况都能得到审议。人权理事会第5/1号决议将“确保普遍涉及到并且平等对待所有国家”规定为普遍定期审议的一项原则，并以一系列具体制度作为保障，从而使该机制真正成为一项“超越条约的机制”，同时也避免其重踏人权委员会选择性做法的覆辙。这是人权理事会在制度上的一个升华。
2、普遍定期审议机制的权威性与公正性
普遍定期审议机制的权威性和公正性并不是说它已经具有一些区域性人权司法机关的性质，而是人权理事会的法律地位较一般条约机构和联合国人权委员会要高一些，其审议机制也力求更加公正。与联合国人权委员会一样，联合国人权理事会也是一个具有宪章根据的机构。但后者是根据联大决议建立的大会的一个附属机构，联合国大会作为一个全体机构，显然比经社理事会要权威一些；相应地，人权理事会的权威性和执行能力因此也会较原来的人权委员会要强。另外，人权理事会也不同于其他条约机构，前者是由成员国政府代表组成的一种官方机制，而后者则是以个人身份参加的专家委员会。第5/1号决议规定，普遍定期审议由普遍定期审议工作组进行，在不损及审议工作依据中规定的主要依据所载各项义务的前提下，应考虑到各国的发展水平和特点，审议的最后结果应由人权理事会予以通过。为防止再度出现在以往人权委员会的体制下有些国家只做“法官”而自己却不接受审查的情况，新的机制则规定理事会的成员国应在其任期内首先接受审议。这些规定均在一定程度上体现或保证了普遍定期审议机制的权威性与公正性。
3、强调与成员国的平等合作性质
人权理事会第5/1号决议强调普遍定期审议机制应是“一种建立在客观可靠的资料以及互动对话的基础上的合作机制”。这主要反映在以下几个方面：第一是互动对话。如该决议规定，普遍定期审议应是一个由联合国会员国驱动、注重行动的政府间进程，并要求让受审议国家充分参与。接受审议的国家与人权理事会的互动对话将在工作组内进行。报告员可将关注或存疑的问题整理后转交接受审议的国家，以便于其进行准备，使互动对话重点突出，同时保障审议工作的公正和透明。第二是目标的互动与合作。审议工作的目标主要在于改善实地的人权状况和履行国家的人权义务和承诺。工作组应在评估该国积极的事态发展以及面临的挑战的基础上，与所涉国家协商并征得其同意，增强该国的能力，并加强技术援助，以达到审议的目的。第三是审议结果的互动与合作。普遍定期审议机制允许接受审议的国家充分参与结果的产生过程。在理事会全体会议接受通过结果之前，所涉国家应有机会就互动对话期间未充分解决的一些问题作出答复。在理事会全体会议就审议结果采取行动之前，所涉国家和理事会成员国以及观察员国将得到机会就审议结果发表意见。
以上这些规定较好地体现了人权理事会与成员国的平等合作性质。今后的普遍定期审议将主要奉行一种“帮助国家自助”(Help States help themselves)的信条，避免关门审议和不与所涉国家协商而直接拿出审议结果的做法。在审议过程中充分发挥所涉国家的积极性和作用，不搞批评指责，从而纠正人权委员会利用人权搞政治对抗，或那种“你挠我的痒，我挠你的痒”的不良现象。
三、普遍定期审议机制存在或面临的问题
从制度设计上来看，普遍定期审议机制试图克服联合国条约机构和原人权委员会的一些缺陷，但其在实际中的运作效果还有待检验和观察。以往人权条约机构和人权委员会的一些问题，如拖延提交报告、资源限制、重叠审议等现象，同样也有可能在普遍定期审议机制中出现。
1、关于拖延报告与审议的效率问题
人权条约机构的一个最明显的问题就是缔约国不履行条约规定的义务而拖延提交报告。对于这种拖延现象，除了各委员会会在其年度报告中予以通告，并由联合国大会予以重复和敦促以外，各条约中却并没有任何规定使得这些违反国能遵守其条约义务和得到审查。多年来，这种拖延现象有增无已，越来越恶化。但另一方面由于时间和资源的限制，如果所有缔约国都按时提交报告，委员会拖延处理或审议这些报告的情况也可能非常严重。⑥这种两难的处境在普遍定期审议机制中同样可能发生。人们当然希望在普遍定期审议机制的框架下，各国都能按时提交审议材料，工作组也都能如期进行审议。但根据决议和目前的日程安排，工作组对每一国家进行审议的时间只有3个小时。⑦在一个国家的人权报告问题往往较多、工作组审议的时间如此之短的情况下，怎样保证审议的质量而不至于流于形式，这对工作组的能力和效率将是一个考验。
2、审议工作的协调与避免重复
第5/1号决议明确规定了普遍定期审议机制的补充性质，而不是重复其他人权机制，从而另有一层价值。但普遍定期审议机制将如何避免与联合国其他人权公约机构的职能重叠，如何不增加联合国会员国的报告义务，还需要有更加具体的制度和方法。在这方面，决议赋予了联合国人权事务高级专员办公室一定的职权，规定人权事务高级专员办公室汇总各条约机构、特别程序报告中所载资料，包括所涉国家的意见和评论及其他相关的联合国正式文件编成的一份汇编，以及编制理事会在审议工作中还应考虑的其他有关利益攸关方另外为普遍定期审议提供的可信和可靠的资料的概述。但人权事务高级专员办公室不具有具体的协调各机构审议工作的职能，以至整个联合国系统也都没有这样的协调机制。这样就很可能会出现一些重复劳动和资源浪费的现象。
3、审议结果的性质与后续行动问题
联合国系统内人权的监督实施机制并不具有一般意义上的司法或准司法性质。各机构的审议结果或结论性意见通常只具有一种建议性质而并不具有法律上的约束力。
作为一种合作性机制的普遍定期审议，其结果首先应由所涉国落实，并酌情由其他相关的利益攸关方落实。此后的审议工作应主要着重审议前次结果的落实情况。国际社会将与所涉国协商并征得其同意，协助贯彻能力建设和技术援助方面的建议和结论。理事会在审议普遍定期审议的结果时，将决定是否及何时需要采取具体的后续行动。在竭尽一切努力鼓励一国与普遍定期审议机制合作而未果的情况下，理事会将酌情处理执意坚持不与机制合作的问题。由此可见，联合国人权理事会的普遍定期审议主要还是一种建立在自我批评和自我完善的基础之上的制度。在这种体制之下，其审议结果的履行与落实在很大程度上取决于所涉国家的政治意愿。
注释：
①A/Res/60/251,5(e).
②根据该安排，中国将于2009年上半年接受审议。
③这主要指人权理事会2007年9月27日第六届会议通过的一个国家人权机构提交信息的一般准则。
④与联合国人权条约机构不同，欧美国家的一些区域性人权监督实施机制更多地是采取一种司法或准司法机构的形式，如欧洲人权法院和美洲人权法院。在程序的选择方面，区域性人权公约更加强调个人申诉程序作为一种基本的监督工具，同时可能允许国家对国家的申诉程序，但很少或根本不采取国家定期报告制度。
⑤See Danial A.Silien,"Human Rights Monitoring:Procedures and Decision-Making of Standing United Nations Organs" in Paul C.Szasz(edited),Administrative and Expert Monitoring of International Treaties,1999,pp.94-103.
⑥James Crawford,"The UN Human Rights Treaty System:A System in Crisis?",in The Future of The UN Human Rights Treaty Monitoring,pp.4-5.
⑦决议要求审议工作不应过于冗长，应切合现实，不应花费过多的时间、人力和财力。
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