谈谈进城务工人员的社会保障问题，本文主要内容关键词为：社会保障论文,务工人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国当前社会保障制度呈现出城镇、农村二元发展的格局且农村社会保障尚处在试点阶段的情况下，有一个问题值得理论界及实际工作部门讨论研究，即已由农村进入城镇务工的人员究竟应该是进入农村社会保障体系还是应该进入城镇社会保障网络？本文旨在就这一问题发表自己的看法。
农村进城务工人员是指那些户口仍在农村但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打工、经商以及从事其他服务行业为生的一类人群。这一群体，是由20世纪80年代初以来不断涌现的农村剩余劳动力向城镇转移而形成的一个特殊的群体，他们户口仍在农村，甚至还保留着承包耕地，但他们的主要收入来源已是非农业收入。相对于务农者而言，他们是非农就业者，但相对于有城镇户口的城镇居民而言，他们又是农村人，笔者称这一群体为介于城乡之间的非农非城的“边缘群体”。目前，这一群体从数量上来说已相当可观，并呈扩大趋势。据报道，从1982年到2000年近20年的时间里，农村向城镇转移人口2.05亿人，预计今后20年，农村向城镇转移的人口量将可能达到3.3亿（注：“从1982年到2000年进城农民已达2亿”，《楚天都市报》第6版，2001年11月9日。）。如何对待这一占总人口六分之一的群体的社会保障问题？是按属人原则，纳入户口所在地农村社会保障体系，还是按属地原则，吸纳进入城镇社会保障体系？本文的观点是选择后者，逐步吸纳这一群体进入城镇社会保障系统。
一、吸纳农村进城务工人员进入城镇社保网络的必要性分析
这种必要性首先来自于这一群体自身对社会保障制度的迫切需要，可从这一群体目前的现状及所面临的主要问题中找到答案。
农村进城务工人员一般可划分为四种类型：(1)大中城市各类企业包括国有企业、事业单位、集体企业、三资企业、私营乃至个体企业雇佣的农民工（含合同工与长期临时工）；(2)无雇主雇佣、从事个体经营或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活达到一定年限者；(3)进入大中城市城乡结合部或卫星城镇的原农业户口人员，其中也可分有雇主与无雇主两种；(4)具有一定规模和年限的聚集在中小城镇的乡镇企业的职工，至于在这一群体中的进城不久的那部分原农业户口人员，流动性最强，部分可能转为前几类人员，部分可能回原籍务农，故不列为一种类型，也不在本文考查范围。从以上各类型来看，农村进城务工人员，就整体而言，其主要生活、收入来源已由农业生产转向主要依赖于非农业的务工经商活动，就其职业角色而言也已不是传统意义上的农民。虽然他们中一部分人还保留着承包耕地，但种地只是执行着最低生活保障功能，是作为规避城市各种风险的避难所而保留的。在这里它替代社会保障制度执行着最低生活保障等功能。从这一群体在城镇的就业职业分布来讲，虽然分布很广，但多集中于劳动密集型工业企业、建筑业、批发及餐饮服务等行业，其工作特点是工作量大、工作强度高、工作环境艰苦，甚至很多还存在安全隐忧，缺乏相应的安全保护。因此，这一群体同样面临着城镇劳动者所面临的养老、医疗、工伤等风险问题。另外，就年龄结构而言，这一群体呈现出十分明显的年轻化的特征。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力。据统计，在这一群体中，20-24岁年龄组的占26.1%，25-29岁年龄组的占20.34%，两组相加即30岁以下的几乎占到这一群体的二分之一，余下的部分与城镇国企职工年龄结构相比，也要年轻得多（注：根据1999年《中国统计年鉴》关于农村劳动力就业结构部分得出。）。这种年龄结构特征带来的结果是他们向往城市生活、并不像其父辈那样热恋土地，原来就未学会或随着日益成为熟练工人而不再具备从事农业劳动的意识和技能，从而在事实上完全失去了对土地的依赖，因而正承受着日益增大的、真正意义上的失业风险。因此，从这一群体目前的状况而言，既然已脱离了农业生产经营活动，也就脱离了传统土地保障的范围；既然已进入了城镇就业生活领域，也就与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中工业化所带来的各方面的社会风险，客观上也就有进入防范工业化城市化劳动风险的城镇社会保障网络的需要。
这种必要性也可以从社会需要的角度分析：
其一，是建立全国统一的劳动力市场的需要。
社会主义市场经济体制要求有统一的劳动力市场，劳动力能在全国范围内自由流动。这不仅要求打破城镇不同所有制性质企业的界限，也要求进一步打破城乡之间的壁垒。前者经过近二十年的改革实践，尤其是由于城镇社会保障体系的扩大覆盖面工作而卓有成效。但对于城乡壁垒的破除目前少有进展。城乡壁垒存在的症结在于城乡隔离的户籍制度以及与这种户籍制度相伴而生的就业安置、住房福利分配、子女免费或低收费入学、医疗社会保障和其他的补贴、退休养老制度。目前若考虑短期内彻底打破这种隔离，取消户籍限制是不现实的，因为这可能会导致大批农村流动人口涌入城市，给城市的公共设施、安全、就业及社会保障制度带来更大的压力。但若分步骤将已进城务工经商达一定年限的农村户口人员逐步纳入城镇社保系统，先从这一部分人入手解决问题，却是现实的可以选择的方案。
其二，是推进我国工业化、城市化进一步发展的需要。
经过20余年改革开放的历程，中国的工业化发展已达到工业化中期的初始阶段，但农业劳动力的比重和城镇人口的比重还仍然停留在工业化初期水平，中国的城市化进程明显滞后于工业化进程和国民经济的发展。党的十五届三中全会《关于农业和农村若干问题的决定》和五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》都提出了加快我国城市化的战略任务。
在即将出台的国民经济和社会发展第十个“五年计划”和未来15年的长远规划中，城市化将会成为国家的重大发展战略选择之一。中国城市化的任务，不仅是要把几亿农业劳动者转变为非农产业劳动者，而且是把几亿乡村人口转变为市镇人口，而合理化解中国的城市化难题，使人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步，就必须使这一部分进城农民彻底告别土地，变成真正意义上的依赖非农业经营活动生存的“城市”人。为此必须做的一项工作就是给进城的农民提供一个基本的生活保障，逐步将他们纳入城镇社会保障网络中，使这一部分人彻底告别土地，结束时城时乡的“两栖”生活。
其三，是进一步推动农村经济发展的需要。
目前，农村进城务工人员特别是乡镇企业职工很多都还保留着户口所在地的承包土地，尽管他们已经主要从事非农业劳动，但他们依附于农村，他们或利用自己的闲暇时间从事农业生产，或利用家庭辅助劳动力来经营农业。这种选择主要是由于他们在城镇永久性定居、实现社会身份的彻底转换和社会保障等方面还存在着制度性歧视与限制，一旦他们失去了工作，他们仍可回农村从事农业生产。正因为如此，耕种土地对于他们来说，不是为了实现家庭利益最大化，而是为了“风险最小化”。复旦大学人口所通过对中国苏南地区土地经营方式的研究而提出的“苏南地区最低生活保障形态农业”就是一个恰当的例证。对于进城务工者来说，种地只是为了解决家庭吃饭问题，这里执行的是保障最低生活的功能，是在现有制度安排下进城农民规避社会生活风险的一种行为安排。但这决定了他们对于耕种土地的各种投入：劳动、资金、技术及管理等都只能是最低的，直接造成了农业的低效率，这不利于农业及农村经济的发展。而通过吸纳这一群体进入城镇社会保障体系，用现代社会保障替代传统的土地保障，使这一群体彻底脱离与土地的关系，有利于土地的规模经营，有利于提高农业的生产效率，推动农业及农村经济发展。
其四，是城乡社会保障体系有机衔接的需要。
中国的社会保障制度及改革一直沿袭的是以城乡属性进行分类的做法，并且从整体上来说对城镇居民是既全面又慷慨，而农村居民始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当部分社会保障的内容至今仍然将整个农村人口排挤在保障体制以外。城镇社会保障制度改革自改革开放以来一直在不断实施过程中，并且新旧制度能有效对接，但在农村，自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地，真正意义上的社会保障才刚刚起步，统筹层次低，覆盖面小，共济性差，管理水平低，可持续性弱。在这种情况下，将已经进城务工的农民强行退回到农村社保体系，就低不就高，对这一群体来说起不到社会保障作用。并且这种沿袭城乡分割的旧的做法还会给今后城乡社会保障制度的实施操作带来新的问题和不便。而将这一群体依据收入来源地原则就地参保，缴纳保险金，有利于社保工作的开展，也符合这一群体的心愿和需要。
同时，吸纳这一群体进入城镇社保系统，有利于缓解当前城镇社保压力。因为进城务工人员与城镇国企职工相比，普遍年轻，一旦吸纳他们进入，他们将有很长的缴纳各种社会保险金特别是养老保险金的积累时期，他们领取养老金的时间普通在30-40年之后，这一较长的缓冲期为解决城镇社保资金不足提供了可能。
此外，吸纳进城务工的农民进入城镇社会保障系统对于城乡社会安定，规范农民进城行为，减少农民盲目流动等等方面都有益处。
总之，无论是从农村进城务工人员自身的需求出发，还是从社会的角度出发，或者是从今后社会保障制度的顺利实施考虑，都应该将农村进城务工人员这一群体纳入城镇社会保障体系，而不是“外来务工人员，原则上在其户口所在地”参加社会保险（注：《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，1992年民政部提出，国务院颁布。）。
综合以上理由，笔者认为从长远看，将进城务工农民这一群体逐步纳入城镇社会保障系统，有利于全国统一的劳动力市场的形成，有利于推进我国的工业化、城市化进程和城乡经济的发展和社会的安定，同时也有利于理顺城乡社会保障系统之间的关系，更好地保障这一群体的利益。
二、吸纳农村进城务工人员进入城镇社保体系的障碍因素分析
虽然逐步吸纳农村进城务工人员进入城镇社会保障网络顺应了社会需求和这一群体的愿望，从长远来看是一种理性的选择，但在当前仍然存在着种种障碍因素，并且这种障碍有来自于这一群体自身的，也有来自于群体外部的；有主观观念方面的，也有客观环境、制度方面的；有现实存在的，也有历史遗留的。认识分析这些障碍因素有利于问题的最终解决。
首先，是制度上的障碍。这种障碍主要来自于城乡隔离的户籍制度和劳动用工制度。一提起户口，人们自然会联想到就业、升学、医疗、住房、子女上学等一系列问题，长期以来，户口就像一杆无形的标尺将人们划定为有权利差别的不同社会群体，也正是在这一标尺下已经进城工作生活一定年限以上的农民仍然被排斥在城市的“圈子”之外。这种城乡隔离的严格的户籍制度是在上世纪50年代后期根据当时的国内状况（中苏关系恶化以及三年自然灾害）为了保证城市发展和社会稳定而制定的，旨在阻止农民大量的流入城市，几十年来由此形成的城乡壁垒严重地抑制了生产要素和社会产品的流动，劳动力、资本、土地和技术在城乡之间的流动都受到了很大的限制，尤其是劳动力的流动所受限制更大。
把数量庞大并增长迅速的农村劳动力禁锢在有限的农村土地上，并由此带来了一系列经济社会问题。户籍制度以及由此产生的劳动用工制度严重制约了全国城乡统一的劳动力市场的形成。改革至今，农村剩余劳动力的持续向外转移已自发地打破了这种城乡二元的就业格局，但由于户籍制度对农村户口人员的限制，已经进城就业的农民仍然只能是“农民工”，无法享受城镇职工的各种待遇。因此，户籍制度以及由此衍生的劳动用工制度成为当前农民工进入城镇保障网络的头号障碍。
其次，是观念上的障碍。应该说经过近几十年的改革历程，人们在观念上已有很大突破，在对待在不同所有制性质企业就业、对待农民进城等事实方面都有了不同于以往计划经济年代的看法。但在农民进城以及是否给予城镇职工相同的待遇包括社保待遇问题上仍然存在认识上的分歧，进而也构成了吸纳这一群体进入的一个方面的障碍。从城市职工、居民角度来看，有相当比例的人认为进城农民抢了他们的饭碗，特别是这几年受亚洲金融危机的冲击及我国国有企业深化体制改革、产业结构调整的影响，城市就业压力增大，下岗工人增多，持这一观念的人因此不少。他们认为在城镇居民就业压力本已增大的情况下，再允许农村进城务工人员合理进入，并允许其参保，更会加剧城市就业问题。从城镇政府角度来看，农民工进城在为城镇作出贡献的同时，也带来了城市就业、住房、公共设施、交通、教育环境等等各方面的负担，尤其是在城镇职工社会保险帐户经常发生赤字需要政府不得不兜底的情况下，再谈吸纳进城农民工进入城镇社保体系，政府必然会慎之又慎。而站在雇主方（各类雇佣进城农民的企事业单位）立场来看，由于当前城镇职工社会保险的筹资原则是政府、个人及单位三方共同负担，雇主须为单位职工按工资总额的一定比例交纳一定的社会保险费，因此，吸纳农民工进入城镇社保的做法自然会在此遇到障碍。许多企业包括国有企业大量雇佣进城农民甚至于将原来的一线工人全部弃之不用，直接原因是企业大量使用临时工而不为其办理相应社会保险手续可以最大限度地降低成本，获取高额的经济回报。这在个体私营企业和三资企业中情况更甚。就进城农民本身来讲，他们进城要承担各种名目的收费，加上来自于原籍农村的承包地、宅基地的各种负担本已不轻，在这种情况下在城镇参保还须交纳各种社会保险金，如果宣传不力、信息失真，很容易与各种城乡收费相混淆。
加上社保费的交纳时间与社会保险金的支付时间相距几十年，而这一群体流动性又强，对未来的预期不稳定，从而也会影响到他们参保的积极性。另外，是经济收入上的障碍。由于社会保险制度的对象是面向在业劳动者的，也就是说，通过工作取得一定的收入，是参与社会保险的一个先决条件。农村进城务工人员群体排除那些短期流动性过强的部分人，在城镇务工经商达一定年限者，一般都是有较固定的工作和收入的，因而具备了参与城镇社会保险的这一前提条件。但同时也应看到，在市场经济前提下，就业的风险时时处处存在，尤其是对于进城农民这一群体，因为他们普遍文化程度不高，职业分布主要是在劳动密集型企业和第三产业。工作和收入不稳定，就像一把双刃剑，一方面，正是由于这种不稳定的存在，才有进入社会保障网络的需要；另一方面，在当前讨论是否吸纳这一群体进入时，特别是在城镇社会保险收不抵支的状况下，这种潜在的危险又有可能使其失去进“门”的资格。因此，经济收入相对不稳定也是一个障碍因素。
三、吸纳农村进城务工人员进入城镇社保网络的途径
鉴于农村剩余劳动力的向外转移已是不可逆转的趋势，顺势吸纳进城务工的农民进入城镇系统也已是必然，同时考虑到目前存在的障碍因素，笔者认为，目前有两条途径可供选择：
其一，通过户籍变更，改革农民身份，变成“城里人”，进而进入城镇社会保障体系。这种途径是在充分考虑到现有户籍制度的前提下提出的办法。它承认现有户籍制度的合理性，承认并保留了由现存户籍制度所带来的城乡二元分割以及由此带来的城乡居民在就业、住房、医疗等各方面的社会福利的差别。在此前提下，通过改变户籍身份，进而进入城镇系统，也理所当然地进入城镇社会保障系统。
这里的关键是通过何种方式变更户籍。上世纪50年代初，我国开始工业化建设，当时国家曾号召农村大量的青壮年劳动力进城支援工业建设。“一五”时期整个中国的城市容纳了两千多万进城农民，由于国家工业建设需要大量的人挖土方、修马路、盖房子，所以这些进城农民都留下来了。
这是我国历史上最早也是最多吸纳农民工进城的时期。70年代城市也曾有过招工。招工也可解决户口问题，但后因财政赤字被迫压缩、停止。之后，一直保留下来的是农转非的办法，但比例很小，如1978年国家作出的规定，农转非指标为当地城镇人口的千分之一点五。因此，试图通过招工、农转非等途径来实现改革开放以来大批进城农民的身份转变是不可能的。90年代初期特别是在1992年放开粮油关系以后，户籍制度开始松动，在许多省市开始卖户口，即通过缴纳一定的城市增容费来办理当地的有效户口，变成当地城市居民，这种方式曾经是一批较早进入城镇且积累了一定经济实力的进城农民进入城镇网络的方式。但能以这种途径进入城镇的也只是少数先富起来的进城农民，不适合这一群体的大多数。
今年以来，各地纷纷推出新政策，上海、宁波、乌鲁木齐、石家庄等等先后打开户籍大门，上海改户籍制为居住地制，宁波取消农转非，乌鲁木齐只要有合法固定住所和稳定收入便可落户，石家庄市的力度更是前所未有，共推出七条入市标准，其中一条是只要被聘为合同制工人，工作期满两年的即可入户石家庄。
这些城市的户籍制度改革已经表明了今后我国户籍迁移管理制度改革的方向和基本思路，取消以商品粮为标准划分农业户口和非农业户口，代之以居住地来划分城乡人口，以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居户口三种管理形式为基础的登记制度。逐步实现居民身份证、公民出生证为主的证件化管理，实现以住户、生活基础为落户标准，同时与政策控制相结合的户口迁移制度。新的户籍制度的实现将最终取消农民进城落户的限制。因此，通过变更户籍从而改变身份进入的途径随着城镇户籍制度要求的放宽将变得非常现实可行。
其二，通过城镇社会保障制度的扩面将已在城镇就业的农民工直接纳入。
这种途径不考虑现存户籍制度，也不考虑由此带来的城乡人员身份的差别，以同工同权作为基本出发点，这种同工同权既包括同样享受城镇社会保障待遇，也还包括进入工会等其他方面的权利。从长远看，这是一种符合市场经济要求的方式，有利于全国统一的劳动力市场的形成，有利于打破城乡壁垒，也有利于体现公民的基本权利。它绕过了制约当前农村户口人员的户籍壁垒，无论户籍制度今后发生怎样的变化，而以就业形式作为标准，以居住地为原则，在同一企业，无论你是农民工还是城镇职工，享有相同的社会保障待遇。目前，随着城镇社会保险覆盖面由国有企业、集体企业向三资企业、个体私营企业的逐步扩大，通过这一途径也正在吸纳一批农村进城务工人员进入城镇社会保险范围。
但是，随着扩大覆盖面的进展缓慢，这一途径也受到限制。主要原因在于：一是受亚洲金融危机的冲击，城市企业特别是以出口为导向的三资企业都受到不同程度的影响，同时国有企业由于深化企业制度改革，产业结构调整尚处于严重的经营困难之中，加上城镇原有职工及退休人员的社会保障责任，使企业感到负担沉重。在这种背景下，再吸纳进城农民工进入社保体系，企业承担的社会统筹保险金负担必然加重。因此扩面工作必然受到影响；二是一部分三资企业、个体私营业主出于自身利益最大化的考虑，必然通过不为本企业农民工办理社会保险的办法来最大限度降低成本，因为个体私营企业和三资企业主缴纳社会保险费将直接增加开支，因此，对待扩面必然应付了事，只为少数企业骨干缴纳社会保险统筹费。甚至少数国有企业让大部分城镇职工下岗，代之以农民工，也正是看中了用农民工的低成本，包括社会保险费的节省。而要解决这一难题，发挥社会保险的强制性作用固然重要，但根本的办法还在于促进城镇经济的发展，进一步改革城镇就业制度，剥离职工与企业的关系。
目前，进城务工的农民主要是以打零工或聘为合同制工人的方式实现就业的，其余多分布在商业服务领域自谋出路，他们的工作也多是填补城镇职工工作领域的空白，干城镇职工不愿意干的活。通过进一步深化城镇就业制度改革，取消录用新劳动力的户口限制，可以给进城农民以平等竞争的机会；通过进一步剥离城镇职工与企业特别是国有企业的关系，来模糊农民工与城镇职工身份上的差异，可以堵塞企业在用工方面的投机行为；可以通过鼓励进城农民投资办厂、建店与从事个体经营，给予与城镇居民相同的待遇等进一步扩宽就业渠道，特别是加快城市商业、服务业的发展。总之，通过繁荣城市经济、破除城乡身份差异的办法最后从根本上解决问题，以利于这一途径的顺畅。
综上所述，基于促进全国统一的劳动力市场的进一步形成，加快我国工业化城市化的步伐以及有利于城乡经济发展的目的，也为着从根本上解决农村进城务工人员的生活问题，以避免出现类似于国外的城市贫民窟及其相关社会问题，清除各种障碍，采取一定途径分批分步骤地吸纳进城农民进入城镇社会保障体系是大势所迫。进城农民工在进入城镇社会保障体系后，也应参与养老、医疗、失业、工伤、生育、死亡、遗嘱等社会保险项目以及进入最低生活保障体系，承担相同的责任，享受相同的权利。与此同时，也要考虑到这一群体的流动性相对较强的特点，要保证已进入城镇社保系统的农民工养老、医疗个人帐户的全国可转移性，特别是与农村社会保障体系的有机衔接。另外，进城务工者原籍的承包耕地也应相应退出，实行有偿转让，以保证这一群体彻底从农村转移进入城镇，实现城市化。
标签：社会保障体系论文; 农民论文; 进城务工人员论文; 城镇体系规划论文; 农村改革论文; 转社保论文; 群体行为论文; 社会保障资金论文; 城乡差异论文; 农业发展论文;