我国银行市场退出机制的现状、问题及对策研究，本文主要内容关键词为：现状论文,机制论文,对策研究论文,我国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2010)06-0029-05
一、我国银行市场退出机制的发展与现状
所谓银行市场退出机制是指银行业金融机构作为法人退出金融业市场、不再存续经营的制度与方式方法的总和。完善的市场退出机制可以通过市场竞争机制和优胜劣汰抑制银行业风险的积累，促进银行业效率的提高，有利于维护市场纪律与金融安全。
20世纪80年代到90年代中期之前，我国进行了放松银行业准入管制与多业交叉混合经营等金融自由化改革实验，这一时期新型银行机构的种类迅速增加，银行与非银行之间界限模糊，银行业的竞争也日趋激烈，在自身市场化经营能力欠缺和外部监管机制不完善的情况下，银行经营体制和经营方式的缺陷不断暴露，致使金融风险迅速积累并逐步显现出来：一方面单个银行资产质量低下、不良资产比例过高、管理粗放和信息失真等经营劣化问题纷纷涌出；另一方面以商业银行及旗下金融机构(如信托投资公司)为主的集体非理性信贷行为掀起了房地产和证券市场的投机风潮，促使宏观经济出现投资过热、通货膨胀、市场混乱甚至是金融动荡等情况。正是在这样的金融背景下，政府决定放弃过去对金融机构一味予以保护的政策，金融企业市场退出问题被提上日程。以1995年10月人民银行强制接管中银信托投资公司为标志，金融机构“市场退出”问题开始成为我国金融领域共同关注的热点。特别是1997年东南亚金融危机发生后，我国政府看到了国内埋藏的严重的金融隐患，因此及时着手处理以银行为主的有问题金融机构成为稳定我国金融体系的重要工作。经过近十几年的立法探索和实践尝试，金融机构市场退出制度已取得一定的成效，但还远未形成一套积极高效的市场退出机制。纵观我国主要金融机构危机处理的概况，我国银行市场退出机制的现状主要有如下特征：
(一)退出方式以强制型市场退出为主
根据银行退出意愿特征，银行市场退出类型可以分为自愿型市场退出和强制型市场退出。前者主要表现为并购和解散两种形式；后者则主要包括银行因法定事由的出现而被撤销(关闭)或破产的两种方式。根据国外经验,市场化并购是银行自愿退出市场的普遍方式，而运用撤销(关闭)、破产等强制型市场退出手段及时取缔那些资不抵债和严重违法经营的银行业金融机构，是防范和化解金融风险的重要手段之一。在我国，强制型市场退出一直是我国银行市场退出的主要方式，且在强制型市场退出中最主要的方式是以行政手段强行关闭或撤销掉有问题的银行，包括一些本该破产的金融机构(被债权人起诉且不能确保到期清偿债务的金融机构)也以关闭的方式处理，如1998年的海南发展银行倒闭案。而银行类破产案例到目前还未出现过。作为自愿型退出的市场化并购方式只在近年来出现过个别案例，如2004年9月兴业银行并购佛山商业银行案开创了内资银行市场化并购的先河。
(二)退出模式主要表现为行政主导的小规模退出
在我国，由于金融市场尚不发达，银行赖以运行的市场机制尚未真正形成，所以政府在银行市场退出中充当了过于重要的角色。纵观我国迄今已有的金融机构市场退出案例，不难发现，政府行为在银行退出过程中起着主导作用，包括决定谁退出、如何退出、由谁负责接管和清算，而在这一过程中以行政成本利益为主导的色彩比较浓厚。而且，退出处理的对象主要是一些规模相对较小的金融机构，如城市信用社、小型城市商业银行等。
(三)退出路径主要依赖于托管重组
从金融机构危机处理过程来看，托管重组一直是我国金融机构市场退出的主要路径。一般先由监管机构指派其他金融机构托管或接管被关闭的金融机构，而后由政府、监管机构和行业协会协调，对关闭的金融机构进行强制性重组改造，全部或部分合并到其他金融机构，而原有机构法人由此退市。
(四)退出处理成本主要由国家财政负担
在我国银行市场退出处理过程中所产生的成本费用主要发生于紧急救助和资产重组情况，通常包括再资本化和资产置换。前者指的是注资，后者主要是以优质资产或现金置换呆滞资产，如债权转股权和剥离不良资产。而不论哪种处置方法，都离不开中央财政的资金支持。最典型的如1998到2005年间，国家多次通过发行巨额特别国债或动用外汇和黄金储备为四大国有银行注入资本金和剥离巨额的不良资产；又如多次为了缓解城市信用社、城市商业银行等机构的支付危机，国家紧急调拨动上亿的财政资金进行援助；还有从2003年8月至2007年6月末，央行通过发行专项票据和发放专项借款两种方式，对全国农村信用社转换不良资产、弥补历年亏损和注入资金共计1661亿元①。
二、我国银行市场退出机制存在的问题
(一)缺乏系统健全的市场退出法律依据
长久以来，我国缺乏关于银行市场退出的比较系统健全的法律依据，从银行市场退出的概念、到退出程序、退出方式以及由退出引起的风险分担制度都没有明确的法律法规予以规范。当前我国对商业银行市场退出还没有权威的定义，《商业银行法》第七章中规定了商业银行的三种终止方式，即商业银行因解散、被撤销和宣告破产而终止。这里的终止即意味着商业银行从竞争市场中退出。目前我国对商业银行市场退出进行监督和管理的法律依据主要有：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《公司法》、《企业破产法》、《外资金融机构管理条例》、《外资金融机构管理条例实施细则》、《金融违法行为处罚办法》、《金融机构撤销条例》等。这一系列法律法规对商业银行的接管、解散、清算、撤销(或关闭)、破产都有所规定。但问题是现有的规定大多是原则性规定，在定义、程序、条件和各方的权利义务等方面都难以明确指导实践，没有考虑到银行机构的特殊性，可操作性不强。例如，由于尚未建立统一的银行业金融机构破产的法律制度，我国金融机构破产分别适用不同的法律规定，如国有商业银行适用于原《企业破产法》，其他金融机构一般适用《民事诉讼法》中企业法人破产还债程序。但是《企业破产法》、《民事诉讼法》中关于破产的章节也只体现破产企业的共性，没有对商业银行的破产作出特殊的规定，因此银行业的破产很难适用这两个法律，导致各地区对商业银行退出市场没有统一的标准和操作程序，影响了法律的权威性。而且在政策不允许金融机构集中破产的情况下，对采取停业整顿及撤销关闭等非破产情况缺少清算后支付债务具体顺序的规定，清算中遇到的许多问题自然无法解决。如清算主体与人民法院的关系、如何保护债权人、内外债权人地位平等等，最核心的还是在遇到不能全额兑付债务的时候没有解决债务纠纷的途径。②如1998年海南发展银行被行政关闭至今仍没有完成最终的清算，而且1998年做出的行政关闭本身，在《商业银行法》里是找不到依据的。③
(二)缺乏合理的退出风险分担机制
银行面临市场退出时，如何保障广大存款人的存款是避免金融动荡、稳定金融秩序必须认真对待的关键问题。目前各国比较一致的做法是通过建立有效的存款保险制度，来实现对参与保险的金融机构在市场退出时进行规定限额内的存款的给付，从而合理确定国家、金融机构、股东和存款人应负担的金融风险损失。我国现有《商业银行法》第三章中规定的对存款人的保护只是正常状态下的保护，而对商业银行市场退出时的存款处理，只有“按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”的原则性规定，“在商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。上述原则性规定不可能使储户在面对银行破产危机时感到存款安全会得到有效保障。不过目前在我国金融机构市场退出的个案中，还没有出现居民储蓄存款完全损失的情况，这主要由政府出面承担了本应由投资者、债权人、经营者甚至存款人所应部分承担的全部责任。这是一种隐性的政府存款保险制度，即无论银行机构大小，倒闭清理时储蓄存款不论是大户还是小户，政府全部确保100％兑付④。全额隐性存款保险制度未能体现风险合理分担的市场化原则，很容易助长了银行管理者的逆向选择与道德风险，许多银行高级管理人员的非法和不当行为很难得到遏制，而且也让财政背负太多的压力。
(三)行政主导的小规模退出模式存在种种弊端
以政府行政利益为主导的小规模退出模式存在种种弊端：(1)难以及时化解银行风险，其结果更多的是转移风险，甚至加剧国家金融风险的积聚；(2)带来高昂的退出处置成本；(3)个别情况个别处理的银行退出方法虽然勉强可以应付我国中小金融机构的市场退出问题,但是无法适应我国金融市场化、自由化和全球化的发展趋势。现代银行制度改革正在深化，部分国有大型商业银行经过财务重组、股份制改造和公开上市，已成为按市场化和国际化规则运营的现代银行，独立、自主地面对国际银行业市场竞争的挑战；同时，具有独立市场主体地位的中小银行类金融机构也在快速发展，市场竞争程度升级，尤其是在我国入世过渡期宣告结束后，银行业全面对外开放，外资银行享受国民待遇，市场竞争日趋激烈，部分经营不善的银行机构在竞争中失败、出现清偿性风险并引发经营危机的市场退出现象将不可避免；而且随着我国金融自由化改革的深入进行，银行面对的信用风险、价格风险、系统风险等将上升，有问题的银行(即资本严重不足或净资产价值为负的银行)很可能会出现并增多。以上种种新形势新状况使现行的银行退出制度与退出方式将难以承受风险迅速扩大的压力和复杂多变的金融市场。
(四)存在“太大不宜倒”的退出监管容忍问题
银行作为特殊的金融企业，与社会经济、个人福利有着千丝万缕的联系，规模越大的银行发生破产，越有可能严重破坏金融体系的稳定性，甚至引发系统性金融危机。因此，金融当局对大规模的银行始终抱有“太大不宜倒”的态度，产生监管容忍问题，即对于一些经营状况恶劣甚至资不抵债的大银行特别是国有大银行实施一次又一次的救援政策，而无法对它们采取如关闭整顿等严厉的措施，就是为了避免由此带来的麻烦与社会损失。由于没有强制退出的威胁，资金的安全性与谨慎经营不再是大银行关心的问题，短期利益最大化才是银行的目标，银行谨慎经营的自律机制几乎失灵。于是才会出现多年来国有银行的经营者们在经济快速增长过程中屡屡追求高风险高收益的投资组合，因为这样做即使产生巨大的资产损失也不用担心会被吊销经营执照，而且冒险失败的损失还可以由政府全额买单。
(五)有进无退的银行业市场容易导致过度竞争
“进入企业过多”(即过度进入)、“大多数企业或全行业长期处于低效益或负效益”和“竞争及低(或负)效益不能产生淘汰机制”是构成过度竞争的三个不可或缺的因素。随着金融自由化改革的深化，进入市场的银行机构会越来越多，竞争会越来越激烈，外资银行的进入更是有推波助澜的效果，银行面临的经营风险如利率风险、外汇风险、通胀风险、操作风险等有增无减，这些风险时刻威胁着银行的生存与发展，银行的清偿能力备受考验。受竞争挤压与跟风效应的影响，不只是一些清偿能力不足的有问题的银行很容易采取赌博策略，即使是有清偿力的银行也会在竞争压力下做出冒险决策。如果退出规则继续缺失，那么越有问题的银行越敢冒险，竞争手段也可能越恶劣，从而破坏了整个银行的市场秩序，导致恶性竞争，严重威胁银行体系的稳健性。
三、关于建立有效的银行市场退出机制的对策建议
(一)明确银行市场退出规则的监管动机
在制定退出规则时，监管当局必须考虑的一个重要动机是：强制退出不是真正的目的，而是树立一种威慑，关键是要建立一种可靠的激励体系，使任何经营不良遇到困境的银行都相信监管当局会采取非常严厉的态度，被强制退出是很可能会发生的情况。而且，要使这种激励体系发挥最大效用的办法就是保持一种政策的连贯性。因为如果一家银行真的陷入困境，而监管当局认为对银行进行救助比关闭银行的社会成本更低而进行宽大处理，使退出承诺失信，那么监管当局的这种监管容忍行为将会激励有问题的银行产生更大的道德风险，并由此产生纵容其他银行冒险经营的附加成本，最终使监管的社会净收益落空。从国内外的金融历史上看，当一家银行资不抵债时，通过允许银行继续经营来阻止银行破产和防止存款人遭受损失，会鼓励破产银行和其他银行过度投机，从而导致更大的损失，这些损失最终是由公众财政即广大的纳税人来赔付。对银行监管者来说，监管银行的唯一目的是维护公众利益，因此当银行损害存款人利益时就应收回银行的执照，以保持公众对整个银行体系的信心。而且最好的方式是当问题银行仍有充足的资产支付存款时，监管者就要以最快的速度尽早介入，采取适当的方式以免存款人提取资金时受到严重阻碍。
(二)把握好银行市场退出的时机与方式
当然，为了避免或尽量减少银行退市所带来的金融动荡，应把握好银行退市的时机和方式，在依法处置的同时还应考虑宏观经济金融环境、银行支付危机的影响范围以及公众对银行机构的信心等综合因素。例如，如果国民经济和金融体系总体运行状态良好，支付危机只出现于个别银行机构，社会公众对经济和金融依然保持良好的预期和信任，那么对问题银行的处理宜早不宜迟，特别是对于严重资不抵债的问题银行，可以采取关闭、破产等强制性处理手段；反之，如果宏观经济与金融体系呈现衰退和动荡趋势，支付危机已经蔓延到某一区域的大部分金融机构时，那么首先要解决的则是启动金融安全网恢复社会公众对金融机构的信任问题，而不宜立即采取破产关闭等强制性处理手段。但是在事态趋缓后，仍应根据相关法规，向问题银行追责并对其进行严格的惩罚或清算。
(三)尽快建立基于风险调整的显性的费率存款保险制度，合理地分担退出风险
最大限度地保护广大中小债权人的利益与信心是现代银行监管的重要目标。我国现行的隐性的国家存款担保制度依靠的是公共财政，其实是比较脆弱的，而且因缺乏监督而有可能被滥用，并由此激发银行机构更大的冒险动机。因此有必要尽快建立“显性的”存款保险制度，这对分散金融风险、推动金融稳定十分重要，也是银行市场退出机制摆脱行政利益主导阴影的前提。当有问题的银行发生破产倒闭时，专门的存款保险机构会及时地按具体情况和法定程度进行有效处理，而存款者、投资者在面对银行财务与经营风波时，也不至于通过提现或抛售股票等方式对行业施加额外压力，为利用市场化的方式和手段合理地分担银行退出的风险损失提供了保护机制。
要提高显性存款保险制度的有效性，最重要的就是在银行风险评估的基础上厘定其存款保险费率，如银行经营风险越高、自有资本越少，其投保的费率应越高，而不是以固定不变的费率来投保，这样才可以尽量避免激励银行和借款人的道德风险动机。要做到这点，就要求加快建立我国银行稳健性指标的考核体系，构建银行风险预警系统，根据不同风险状况的银行设定不同的存款保险费率，并进行定期跟踪评估和相应调整。而且，作为存款保险的机构应该有这种定期跟踪评估与调整费率以及事后处置相对独立的的权利，要保持这种独立性，市场化的存款保险机构比公有化的存款保险机构更有利于防范道德风险。同时,要保证存款保险的有效性,尤其是在金融体系发展还不完善的国家建立存款保险制度，应该实行强制加入的方式，这样可以有效抑制逆向选择行为，形成一致性动机，促进公平竞争，并壮大保险基金的参与者数量和规模。
(四)以市场为主导，健全银行市场退出的法律体系及配套制度
如果说存款保险制度为银行摆脱由政府自身利益决定的行政主导下的市场退出方式提供了基础，那么健全的市场退出法律制度则为银行在市场主导下的具体退出为方式、程序提供了规范和依据。根据市场退出有强制型与自愿型两种，相关的法律也应针对这两种类型的退出有专门的规定。
一方面，应为银行强制性退出专门修订《银行破产法》，提升银行破产的法律效力和实际功效。立法关键在于明确界定金融机构经营者、债权人、监管部门、中央银行、各级政府部门等各利益相关主体权责义务以及市场退出的具体标准、程序、债权债务清偿原则，从而增强存款人、投资人的风险意识，减少金融机构管理人员的道德风险，为实现合法、有序、规范、顺畅的市场退出奠定法制基础。此外根据国外立法经验,现代银行破产法律体系还应包含如存款保险、信息披露和破产预防等多项制度，通过制定《银行破产法》对此进行集约规定，有助于协调相关法律制度，弥补法律缺陷。银行破产还要遵循审慎的原则，即要严格规定破产的条件，对符合破产条件的银行的处置实行统一标准，按既定程序进行。这需要全面细化法律的定量和指标内容，增强其在银行市场退出中的可操作性。
另一方面，要为银行市场化并购提供有力的法律保证。发达国家对发生财务危机的银行的处置经验表明，市场化并购方式由于处置成本小、对经济社会的冲击小等特点被广泛采用。市场化并购是并购者与被并购者双方自愿互利的结果，也是银行发展的重要手段，应当作为我国金融机构市场退出的重要模式。然而，目前我国并没有市场化并购专门的法律法规，尽管也鼓励健康机构收购濒临倒闭机构，但缺乏相关政策支持，最重要的是没有建立损失分担机制，也没有建立对濒临倒闭机构的不良资产进行剥离的制度。因此法律应为银行提供公平、透明、自愿的环境，确保并购按市场主导的方式进行，保证银行按自身利益不受损害，实现高效运作。
此外，还要建立市场退出问责制和事后评价法等配套制度。就是要对经营亏损、案件损失及其责任进行严格而明确的认定标准，严厉追究有过错的银行责任人的行政责任、民事责任和刑事责任，打击金融犯罪，防范银行业金融机构经营和市场退出中的道德风险，从而提高法律法规的警示和威慑作用。
(五)规范银行市场准入规则
银行业市场准入与市场退出有着较高的相关性与一致性。一般来讲，市场准入限制条件严格与否、准入规则规范与否，都会影响到进入市场的银行质量高低和问题银行退市的数量。在我国，银行的市场准入受严格的行政控制，没有规范完善的市场准入规则，导致许多中小银行机构从组建伊始就先天不足，存在重大的经营与管理风险，又因为有“政府基因”，所以可以得到最大的保护和财政救助，其道德风险动机相对较高；而那些没有政府背景，但条件良好的银行却很可能无法批准设立。因此，必须要尽快通过法律为银行市场准入条件设立下限，这样有利于促进银行素质的提高，抗风险能力的加强，从源头防范银行危机的产生。
注释：
①中国人民银行海口中心支行课题组：《央行资金支持海南省农村信用社改革方式的分析与选择》，《海南金融》2007年第11期，第35页。
②阎维杰：《银行业金融机构市场退出现状和存在的问题》，《中国金融》2007年第3期，第62页。
③刘素玲：《我国商业银行市场退出法律制度研究》，《南京师范大学硕士学位论文》2007年版，第19页。
④与国际上通行的存款保险相比，它们一般仅对中小储户的储蓄存款提供保护，并以共保和保险上限加以限制，赔付率不足100％。
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