论城市公共物品供给的效率与公平，本文主要内容关键词为：公平论文,效率论文,物品论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F294 【文献标识码】A 【文章编号】1008—6323（2006 ）06—0005—04
一、浅析效率与公平
在城市公共物品供给的讨论中，学者们的论点大多集中于供给的效率问题，虽然在如何合理优化配置资源，创新供给效率手段与技术等方面取得了较为一致的意见，但在实践中仍然存在着这样或那样的问题，而且有关城市公共物品供给严重不足，短缺日趋蔓延，几乎渗透于城市公共物品供给的所有领域。究其原因，在笔者看来是由于对效率与公平的理解差异所致。城市公共物品供给的效率与公平属于社会效率与公平的一个领域，它是效率与公平的特殊，为此在探讨特殊领域的效率与公平的时候，必须将其放到社会效率与公平的一般这一大背景中进行分析，才能厘清城市公共物品供给的效率与公平，及其与社会效率与公平的相互关系。
效率一般是指单位时间完成的工作量，或劳动的效果与劳动量的比率。笔者认为构成效率的基本要素有三个：一是单位时间内所生产的物品或劳务的质量和数量；二是这种物品或劳务所具有的效用；三是生产者在效果中获得的效益。这三个条件缺少了任何一个，都不能构成现实的效率。如果没有在一定时间内以一定的质量和数量的物品或劳务作基础，就谈不上效用和效益问题，更不能谈它们的最大化；如果只注意物品或劳务的质量和数量，而忽视其效用的价值指向，则物品或劳务不能交易，因而效益也就不能实现；如果片面强调效益，而对物品或劳务的质量和数量关照不足，则最终的效益也会受损。[1]
同效率一样，公平是自古以来人类社会共同的、不懈的向往和追求，也是社会主义市场经济的价值追求。至于何谓公平，是一个见仁见智的问题。在此笔者认为，公平是对人们之间利益关系以及非利益关系的一种描述、测度与评价。公平是一种描述概念与规范概念的有机统一体。因此，公平首要描述的便是人们之间的利益关系。尤其是当人们之间产生利益冲突时，用公平来测度与衡量便最为直观与重要。诚如罗尔斯所说：“由于社会合作，存在着一种利益的一致，它使所有人有可能过一种比他们仅靠自己努力独自生存所过的生活更好的生活；另一方面，由于这些人们协力产生的较大利益怎样分配并不是无动于衷的，这样就产生一种利益的冲突，就需要一系列原则来指导在各种不同的决定利益分配的社会安排之间进行选择，达到一种有恰当的分配份额的契约。”[2] 由此可以看出，公平不仅是对经济利益关系的描述，而且也是对一切社会关系（包括非利益关系）的反映。
在厘清了社会效率与公平的一般的基础上，我们将回归城市公共物品供给的效率与公平这一特殊问题（我们谓之为特殊主要是相对于整个城市社会的公共需要这个一般前提而言的）。城市公共物品不同于私人物品，它可划分为同时具有非竞争性和非排他性的纯公共物品，或者具有其中某一特性的准公共物品。但依我国目前城市公共物品供给的主导模式观之，无论是纯公共物品还是准公共物品，它的供给主体绝大部分是我们的城市政府，是为满足我们日益增长的城市公共需要而服务的。城市公共物品的资金供给主要来源于纳税人。税收的本质则为“取之于民，用之于民”。因此，在进行城市公共物品的供给时，我们的供给主体（这里特指城市政府）理应将其供给的效率与公平自觉置于整个城市社会的效率与公平之中来通盘考虑。只有这样才不至于供给投资决策失范，浪费纳税人的钱财，从而提高供给配置效率，使得我们的每一位城市居民（纳税人）能于城市公共物品供给的机会公平中真正享受到其供给的结果公平，也只有最大化发挥了应有效用的城市公共物品，才能充分满足城市社会的公共需要，才不失为一种城市公共物品的有效供给。
二、城市公共物品供给失效的表现
1.缺乏竞争机制、配置效率低下。福利经济学认为，充分的竞争是实现资源配置效率的重要保障。然而由于受长期的计划经济体制影响，诸如城市水、电、气、热、公交等公共物品的商品属性被忽视，它们基本被看作是无偿的福利性物品。再加之城市政府在推进城市基础设施领域市场化和作为制度创新“第一行动集团”的过程中存在行为悖论，一方面大力提倡进行基础设施投资、建设和经营的市场化改革，力图通过竞争提高城市基础设施的供给效率和服务水平；另一方面却又基于政治目标、短期利益和集团利益，从各个方面干预城市基础设施的市场化运作，强调垄断，妨碍竞争。城市政府的这种缺乏竞争的行政行为，使得投资没有严格的成本约束，决策的随意性和浪费较大，不计成本的行为不断发生，这些都严重影响了资源的配置效率。另外，城市政府从局部利益出发导致的基础设施超量供给也会使城市基础设施出现局部过剩，形成公共资源的浪费。
现行城市公共物品“建管一体、养管一体、管修一体”的垄断管理模式，使得主管部门依靠行政管理权垄断经营，排斥竞争。[3] 城市公共物品的有效供给被低收费和严格的价格强制所束缚；政府靠财政补贴的方式来维持其低效运营：公共物品供给的量越大，政府背的包袱越重，形成“建设越多、亏损越大；投资越多、黑洞越深”的恶性循环。这种缺乏外部压力和竞争的体制，必然导致公营企业内部的低效率。其结果自然是城市公共物品供给的成本高、质量低、管理效率低。
2.供给总量不足、人均消费率低。目前，我国城市公共物品特别是城市基础设施供给在总量上有了很大的增长，但将其与人口、经济的增长相对照，会发现其发展速度远远低于人口和经济的发展速度，这意味着我国城市基础设施水平的增长与人口和经济的发展比例是不相称的。以我国城市交通为例，长期以来，我国城市人均道路面积一直处于低水平状态，只是近十年才开始有较快发展，人均面积由2.8平方米上升到6.6平方米。尽管增长较快，但仍赶不上城市交通量年均20 ％的增长速度。目前全国32个百万人口以上的大城市中，有27个城市的人均道路面积低于全国平均水平。上海市人均道路面积只有3.5平方米，至中心区约有50 ％的车道上高峰小时饱和度达到95％，全天饱和度超过70％，这些路段终日繁忙，十分拥挤，有的路段持续堵塞6.5小时以上，中心区平均汽车行程车速每小时降到10公里左右。[4]
从基础设施的各个部门来看，发展也极不平衡，尤其是能源、交通、供水和通讯几个方面的问题最为突出。据统计，迄今为止，全国2／3的城市存在着不同程度的供水不足问题；约70％的城市尚未形成城市干道网、交通不畅、道路堵塞十分严重；城市排水管网普及率仅60％左右，城市污水集中处理率不足10％。我国城市居民生活用水、用电的人均消费水平与发达国家存在相当大的差距，供热标准还比较低，热水供应系统尚处于起步阶段，人均公共绿地面积仅为发达国家的1／10～1／6；全国仅有1／5的城市可以抵御50年一遇的洪水，城市防洪能力普遍偏低。[5] 由此可见，在城市公共物品供给总量不足，而城市居民对城市公共物品的人均消费率又明显偏低的既定现实下，要充分保证城市居民对其效用的公平享用是颇具难度的。
3.资金缺口严重、经营管理不善。长期以来我国城市公共物品的投资主体较为单一，主要是依赖中央与地方（城市）二级政府来供给的。城市基础设施领域的投入严重不足，“七五”以前投入占GDP的比重不足1％，“八五”期间平均为1.3％，“九五”期间平均为1.8％，“十五”第一年在2％左右，距联合国推荐的发展中国家城市基础设施投入占GDP的比例3％～5％有较大差距。“十五”期间， 全国仅城市基础设施建设就大约需要投资10000亿元， 中央和地方两级政府投资约占2000亿～3000亿元，约7000亿～8000亿元则需通过贷款、利用外资、社会投资等方式筹集解决。另外，若按城市基础设施投入占GDP的较低比例3％、以2003年GDP10万亿元为基数估算，则每年需对城市基础设施的投入为3000亿元。[6] 如果再考虑其他因素，基础设施的投资需求会更大。所以，拓宽融资渠道，加大对城市基础设施建设的资金投入将是各级政府今后面临的重要任务。
当前，我国城市公共物品尤其是城市基础设施行业采用混合管理型模式，即行政事业管理和企业化经营管理方式并存。然而在实际的应用中，这种混合管理型模式往往重视建设过程管理，轻视运营和养护管理，激励和考核制度不健全，导致管理部门间缺乏必要的整合，各个部门各自为政，难以协调工作，造成工作效率低下。据调查显示，全国大中型项目超概算的比例平均为91％，其中，交通、电力和铁路等行业中，基本建设大中型项目超概算的比例为100％，有些项目超过原概算2～3倍。2003年，审计署对526个利用国债资金建设的城市基础设施项目建设效果进行审计发现，在已建成的320个项目中，有32个项目基本没有投入运营，18 个长期处于试运营或开开停停状态，69个已经运营的项目没有达到当年的设计生产能力，34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的浪费问题。[7]
三、城市公共物品有效供给的路径选择
城市公共物品供给失效，是我国城市发展中存在的突出问题。更为重要的是，城市公共物品承担着实现福利最大化和可持续发展的任务，关乎社会发展的效率与公平问题。因此，在城市经济运行中，我们总是既期望通过公共物品运营来保证城市地域内企业与居民基本需要，又希望其运营能够建立在取得较高效率的基础上，做到既兼顾公平又提高效率。
1.适度引入竞争机制，实行公私混合生长。“凡没有竞争的地方，就没有进步，久而久之就会陷入呆滞的状态。”[8] 著名经济学家斯蒂格利茨也认为：“竞争有两个重要的经济功能：选择与激励。……参与竞争的企业会生产更新、更好的产品，并提供更新、更好的服务。”[9] 由于我国对城市公共物品的供给长期实行完全垄断公营，这种模式在一定程度上造成了低效率。为此我们可以依据自然垄断型公共物品与优效型公共物品的不同属性，在适度范围内引入竞争机制，实行公营企业与私营企业的混合生长，以提高供给效率。无论是公营还是私营，它们只是经营形式的不同，分别代表两种不同的产权形式，在城市公共物品的实际供应中它们各有特点：公营的运行机制主要是靠政府预算，私营的运行机制则依赖于竞争和价格；其抗风险能力也大为不同。因此，不能绝对地肯定或否定某一种方式的优与劣，也不能在城市公共物品经营领域完全采取其中一种形式而彻底排斥另一种形式。因为，在市场经济的发展过程中，它们的比例总是要与一定时期的政治、经济状况相适应，其变动也是因时因地而宜。所以，我们应提倡城市公共物品供给主体的“混合生长”，在遵循“公私兼顾”的自然平衡状态下，使二者展开有效竞争，进而提高城市公共物品配置的整体效率。
2.提高供给回应性，鼓励选择性消费。经济体制转型以来，城市聚集经济和规模经济效益明显，人口向城市聚集的规模增大、速度加快。城市规模的扩大，要求有一定量的公共物品与之相适应。只有城市公共物品的增长与人口的递增同步进行，才能保证城市居民的充分消费。因此，城市政府应提高供给回应性，这就要求城市政府切实关心城市居民的公共需要，在最短的时间内以最迅捷的速度提供最有效的供给。诚如K·J·巴顿在谈论城市交通设施供给时指出：“凡是人口超过25万的城市，应直接同对全局具有重要意义的公路网连结起来，所有超过8万人的城市， 则应该被处于该公路网十英里以内。”[10] 这样不仅有力地提高了城市政府对城市公共物品供给的回应性，而且还有利于实现城市居民对城市公共物品的就近消费与公平消费。然而，毕竟现代城市人口规模增长过快，城市扩张中所需求的公共物品，因其生产周期长、投资大、收效慢等缘故，所以现实的城市公共物品供给总量总是明显不足，难以满足日益增长的各方面的城市公共需要。为了缓解供给量上的相对不足，提高消费的绝对水平，城市政府可制定并实施可供选择的城市公共物品配置政策。通过相关公共政策，鼓励城市居民对城市公共物品的选择性消费，从而实现供需的相对均衡。例如，为缓解对城市交通的需要，城市政府可实行时间性交通流量均分政策，要求不同的区域或行业采取不同的上下班时间，错开上下班高峰，采取弹性工作制，分区厂休日等技术手段，对上下班时间进行调整，采取灵活的时间规定。这样城市居民就可结合自己的实际情况，错开城市公共物品消费的峰值期。对不同的城市交通工具实行分类价格机制，对城市供水、供电、通讯、广电等分时段收费，积极鼓励城市居民根据自身需要，对城市公共物品进行有选择性的消费，缓解城市公共物品供给量的不足，从质上提高城市公共物品人均消费率，使每一位城市居民都有机会真正享受到城市公共物品的实际效用，进而在最大程度上促进城市公共物品有效供给与社会合理公平的实现。
3.投资主体多元化，经营管理专业化。政府介入并供给城市公共物品，并不等于政府一定要亲自“生产”公共物品，更不等于取代公共物品生产的全过程；城市公共物品的“政府生产”与“政府供给”并不能等量代换，而只是实现供给的手段。改变我国传统“二级政府”投资模式，实行公共物品投资主体多元化，不仅是缓解当前我国财政压力，弥补资金缺口的重要措施，也是世界先进发达国家的通行模式，更是城市经济发展的客观规律。一般而言，可以通过如下方式实行：（1）政府直接投资方式；（2）由政府投资，并拥有全部产权，委托法人团体按商业化方式运营；（3）政府规制下的私人投资；（4）政府与私人共同投资；（5）完全私人投资方式。城市政府可通过上述某种方式，或者某几种方式的组合，逐步实现投资主体单一化向投资主体多元化的转变。
实现经营管理的专业化是进行城市公共物品有效配置的根本落脚点，没有专业化的经营管理方式，城市公共物品供给的效率与公平保障将无从谈起。城市公共物品经营管理的专业化可以从如下方面加以推进：（1）积极推动城市公共物品走向市场，实行政企分开，消除行政垄断；（2）健全市场准入制度，允许多类型的企业进入非自然垄断业务领域，建立合理的价格服务机制；（3）健全城市公共物品的普通税制，并逐步形成城市公共物品的目的税制；（4）多角度开发城市公共物品的其他资金来源：引入招投标机制、以ABS方式发行债券、以BOT等模式引入民间资本、利用国内外各种贷款；（5）加强诚信责任管理意识，做到重合同、守信用；（6）提高服务意识、创新技术手段。