行政问责的制度理性——种基于制度变迁的成本效应分析，本文主要内容关键词为：制度论文,效应论文,理性论文,成本论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D523 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—4769（2006）03—0067—05
制度作为一种秩序，由一系列的规范构成，并由此对社会资源的配置效能及其和谐序列发挥根本性的动因作用。任何“制度安排”都不是绝对的和长效的。换言之，制度的变迁是一种相对常态化的现象。行政问责作为一种约束政府行为、承诺政府责任的新生的制度安排，① 其路径依赖模式的渐进性特征，就决定了这种“制度变迁”的效应并不恒定为正，而是取决于变迁成本的集约状况，以及对于制度变迁的内部与外部效应的理性预期和实现程度。
一、制度变迁的学理演绎
制度变迁，是指制度的替代、转换与交易的过程。一般而言，它是一种效率相对较低的制度安排向另一种效率相对较高的制度安排的变迁。在逻辑上，制度的发生与存在起源于人们的发现，个体理性往往导致集体的非理性，而协调和解决二者冲突的办法，不是否认个体理性，而是设计一种制度，在一定程度上满足个体理性的前提下达成集体理性。换言之，制度的重要性在于提供一种社会可以遵循的、普遍的、共同的行为规则。它告诉人们可以做什么，不可以做什么，并且还进一步提示人们应该怎么做。一项经过充分论证的制度安排应该可以实现公共利益，进而达成推动整个社会发展的终极目标。当一种制度安排不足以提供合理的行为指导，或是难以发生社会效益并实现公共利益时，制度变迁即可能发生。博弈论中的“囚徒困境”模式可以充分揭示制度安排向合理设计的变迁之于预期实现的重要性。②
在公共行政意义上，任何一种制度变迁都是在原有制度基础上采用一种新的制度，以期实现更大的价值预期或公共利益。对于制度变迁的主体而言，这种价值或利益则表现出了不同的具体内容。所谓制度变迁的价值，对于社会公众而言，就是扩大他们在政治、经济、法律和社会意义上的自由和权利；对于市场主体而言，就是保证获取更高的经济利润；对于政府部门而言，就是强化政府的社会管理职能，提高治理公共事务的能力和水平。[1]
经制度变迁产生的新的制度，一般是如上所述的多方利益主体之间复合博弈的妥协结果。它们参与博弈的动机与立场取决于制度变迁中可能实现的预期收益，并按照“理性选择”原理，均采取首先最大化自己在总收益中的配属份额来影响最终的制度安排。因此，制度变迁实际就是一个“非帕累托改善”的过程，也就必然伴随着相应的利益格局的调整。
制度变迁多是建立在某一旧有的制度基础之上，而旧有的制度所规定的社会运行范式在于制度变迁的方向与成效又多是“锁定”作用，即新制度经济学强调的制度变迁的“路径依赖性”（path dependence）。一旦制度变迁走上了某一条基本路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到“自我强化”，而难以甚至根本无法扭转。[2] 这其中内含了两层基本要义：在设计和选择制度变迁的路径时，一方面须考虑原有的制度基础及其对社会发展在方向上的规定性作用，另一方面须预期路径选择之于未来的制度改革和社会发展的约束性作用。换言之，一种制度的变迁既依赖于已有的制度基础，又将成为可预期的制度变迁的路径依赖。忽略了这一前提，就可能导致制度变迁缺乏社会认同。即便开始阶段得到社会公众的舆论支持，但在运行中仍然难以规避一种尴尬境地：既伤害了公众在旧制度中的既得利益，又无法实现新的持续且足够的利益满足。
二、行政问责制度变迁的路径依赖
由于路径依赖作用的客观存在，决定了制度变迁的渐进式特征必然会发挥作用。③ 它要求新旧制度之间的延续性和承接性，而避免制度变迁轨迹的激进性断裂。因此，在实现行政问责的制度变迁过程中，必须明晰现有的责任制度基础，并在一定程度上维护已有的责任制度的前提下，通过增量式改革另行确立新的制度规则，以新的规则在增量制度体系中的有效运用向社会展示一种可以替代旧规则的、更有效能和更为公信的价值取向与道德标准，逐渐地、潜移默化地从根本上动摇人们对于旧制度的心理依赖，实现新的问责制度对旧的责任制度的渐进式的变迁过程。当然，这其中也蕴含了另一层的预期价值，即以此为基点进行的变迁路径的理性设计，也可以为更深层次的政府责任的制度变迁提供良性的制度基础和路径依赖。我们认为，这种渐进式的制度变迁至少应该包含如下要点：[3]
一是强化行政机关的责任体系。早在1956年党的八大上，邓小平就提出了“集体领导必须同个人负责相结合”，其后就管理责任制进行了多次的系统论述，形成了关于责任制的基本思想。但这一管理理念更多的是在市场主体（企业）或经济决策中实行，没有很好地渗透到政府的行政管理与行政决策中，有法不依、执法不严、行政不作为等现象仍然较为严重。行政问责的出现意味着对行政机关责任约束的强化需求已经上升到了制度变迁的层面。行政机关应当承担起特定的、不同于其他利益主体（如个人、企业、立法部门或司法部门等）的责任，构建起一个完备的、严格的责任体系与治理模式。行政机关的责任承担应有主动性，即行政职权本质上有别法律权利的特点在于，行政职权一经法定，行政机关和行政执法人员即必须严格履行，而不得放弃，否则即是违法行为。换言之，行政不作为与行政失范一样应当追究相应的责任（包括法律责任）。
二是建构责任的立法规范。我国关于行政机关责任制度的立法进程十分缓慢。尽管自1982年起宪法中就已明文规定，一切国家机关实行工作责任制，但之后只有大连（1996年底）和深圳（1997年）等少数地方出台了关于建立行政机关责任制度的相关法规，大多数行政机关对于责任制的实施依然停留在签订“责任制”合同或是派发责任任务通知书等政策层面，尚未上升为立法规范。这种立法盲点直接导致了行政机关各部门的职能交叉、权责不明，以及责任约束和追究过程中出现的无法律依据或责任依据的不协调等现象。实现政策性约束向法制性约束的转变，是行政问责制度变迁的关键使命。自2002年香港特区通过高官问责制议案以来，尤其是以2003年SARS危机为契机，我国进入了行政问责制度的本质性进化期。中央及长沙、南京、重庆等地纷纷出台了关于行政机关及其官员问责的专门性法规。这些法律法规在内容上具有了较强的操作性和针对性，且较为注重相关制度体系的协调性和兼容性，已经为政府责任的实现提供了切实的保障。
三是由单向度责任制转向双向度责任制。在行政问责这一概念出现之前，我国的责任制度普遍具有的一个特征就是责任链条的单向度：一方面，多数责任合同书只强调执行者的责任，而没有明确决策者的责任；另一方面，责任书只规定了对上级负有的责任，而没有明确对社会公众应负之责。这在本质上只是一种不完全的单向度的“官方责任制”。责任制度的变迁应在本质上实现责任链条由单向度向双向度的转变，并将行政人员特别是行政官员（行政决策者）纳入责任承担主体的范畴。另外，在责任对象方面，切实加强社会公众及民意代表机关（主要是人大）作为问责主体（行政机关责任的约束者）的合法性，实现既对上负责，更要对下负责。
三、行政问责的制度变迁成本
制度变迁的目的，是通过建立新的制度以便降低旧的制度框架下的高交易成本。但是，从某种现行制度安排转变到另一种不同制度安排的过程，同样是一种费用昂贵的过程，除非变迁到新的制度安排的净收益超过了制度变迁的费用，否则自发性的制度变迁难以发生。换言之，在制度变迁过程中，改革的效益并不恒定为正，如若成本预期不当或是约束不力，便会出现资源的配置失效，从而导致成本的多余耗损。因此，提高制度变迁的总体效益，首先必须对变迁成本实施有效能的集约调控。
从发生的原因和特点分析，行政问责制度的变迁成本大致可以分为实施成本和摩擦成本。[4] 实施成本是指问责制度变迁过程启动后，一切由于“信息不完全”、“知识不完全”和“制度预期不稳定”所造成的经济效率损失。这些是完成旧的责任体制下各种正式和非正式的结构关系、制度规则和观念习惯等向新的问责制度过渡所必需的设计、创新和磨合等过程耗费的经济损失，即实施新的问责制度的交易成本。新的问责制度从建立到发挥作用，往往需要一段较长时间甚至若干周期，在这段时间或周期内，还要不断付出新的成本。这种成本即是所谓的制度“贴现率”。在行政问责制度变迁的设计之中，必须把这种“贴现成本”纳入到制度成本的考量之中。例如，我国政府在应对SARS 危机过程中，快速出台了《公共卫生突发条例》，其中规定了应急储备制度。这种旨在应对非常态危机的常态化制度的实施有赖于大量的政府投入。若在建制之初没有考虑到这一点，则极有可能在运行过程中对不断增加的“贴现成本”失去控制，导致在社会和政治心理上、甚至是财政上的不堪重负，而成为一种短命的制度设计。
由于制度变迁不可能改善所有社会成员的“福利”，总有一部分社会成员的利益会受到损失，从而导致这部分社会成员对于制度变迁的抵触，进而可能引发政治、经济和社会领域的混乱、摩擦甚至动荡，这一过程所引起的损失即称之为制度变迁的摩擦成本。有学者将之称为制度转换时利益主体之间的博弈成本，即在改革过程中产生的不同利益主体之间的反对成本、协调成本和组织成本等。[5] 在行政问责的制度变迁过程中，参与博弈的利益主体包括：社会公众及其代表机关，市场主体、司法和审计部门等监督机关，行政机关中在旧的责任制度中的受益者，以及行政机关中对旧的责任制度的不满者。进一步而言，社会公众及其代表机关的预期是实现公共利益的最大化；市场主体的最高预期是最大限度地拓展经济利润的空间；司法、审计等监督部门的预期则是更有效地制约行政机关，保障政府按照既定的契约原则程度化运行；行政机关中原有责任制度的受益者和不满者，他们的预期均是希望制度变迁可以保障自己获得最大化的利益。可以说，新的行政问责制度的建立，最终应是上述多方利益主体之间复合博弈的妥协结果。
从数理角度看，借鉴美国学者迈克尔·贝勒斯对于行政程序经济成本的分析，可以将行政问责的制度变迁成本区划为试错成本（EC）和直接成本（DC）。[6] 试错成本是指由于信息掌握及预期不足而导致的尝试性错误造成的损失；直接成本是指行政问责制度运作的成本，包括问责机构供职者的薪金、办公设施等费用，以及由于制度本身的原因导致的权力寻租等隐性成本。据此，行政问责制度变迁的效益标准可以表述为实现试错成本和直接成本，即（EC+DC）之和总经济成本（TEC）的最小化。此外，行政问责制度还可能导致道德成本（MC）。制度变迁往往伴随道德风险，造成相应的道德损害和道德成本。这是因为，任何权力都可能成为腐败的来源。行政问责制度同样可能等同于设租，所涉及者往往为了自利目的通过寻租获益，设租者和寻租者都可能做出败德行为，从而发生制度变迁过程中额外的成本耗损。
中国的改革选择了一条“渐进式”的道路，行政问责制度的构建亦应如此。这意味着在制度变迁过程中存在相对较长的磨合期，尚需经过利益主体之间的多次复合博弈，因而实施成本或总经济成本较高。此外，由于渐进式改革过程中往往伴随不够健全和完备的配套制度体系，导致制度变迁面临较大的道德风险，进而又产生了较高的道德成本。这种改革一般是依赖于“体制外增量收益”的增加作为实现制度变迁的路径，因而在改革过程中产生的混乱和动荡相对较小，造成的经济损失（摩擦成本）也就相对较小。
实际上，制度变迁的高度成本并不意味着制度本身的高成本。目前，我国的政府责任制度基本上是由行政机关一方、甚至只是行政机构中某一个上级部门或是官员进行责任的确认和追究。这种责任制度看似运行高效、成本较低，事实上，由于责任的承担者以及确认和追究者同属于一个系统，造成结果的公正性往往难以保证，同时容易产生暗箱操作和腐败，致使责任制度成为行政机关内某些部门和人员逃避责任的“防火墙”。这样的责任控制机制在表面上的运行低成本和实质上的不完善，直接导致了在运行过程中巨大代价的不断付出，而这些都是不断增加的制度成本。最为严重和难以挽回的是付出的巨大的社会成本，即政府在公众心目中信任度的降低。可见，在制度变迁过程中，发生动态变化的不只是制度效应，还有制度成本。一项优良的制度，其运行成本在宏观上应该呈现下降趋势，这也为制度效应的进一步提升提供了一个必要条件。
四、行政问责的制度变迁效应
一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。[7] 现代政府的每一项制度几乎都包含了关于公共权力如何运用的问题，而对权力进行寻租的成本即构成了制度变迁系统中机会成本的大宗。新制度经济学认为，这主要是由博弈过程的特点造成的。从本义来讲，博弈过程就是制度的被约束者寻找制度的漏洞或是薄弱环节以削弱制度的限制和约束，并谋求某种机会和途径增大自己的利益；而制度的制订者和约束者则为了某种目的的完成需要不断地完善制度以最大限度地减少搭制度便车的可能性。[8]
长期以来，人们对于制度改革的效果分析往往局限于对制度本身的成本与效益的研究，而忽略了制度可能产生的外部效应。所谓“外部效应”，按照新制度经济学代表人物美国学者道格拉斯·诺思的解释，“当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性”。某种制度变迁所产生的影响不仅会在自身的成本或收益上表现出来，还会给其他制度的运行乃至整个社会带来复合效应。通常，当这一结果给外部带来好处时，称之为正的外部效应（外部经济），反之，则被视为负的外部效应（外部不经济）。[9]
当前，在我国的各项制度的建设与完善过程中，关键不在于有无制度，而在制度与公共权力是否达到了一种均衡状态。行政问责制度在对公共权力的运用进行有效约束的同时，其蕴含的更深层次的价值目标正在于通过权责统一的责任控制体系实现各项政治制度与公共权力之间的制衡，也就必须蕴含着一切与公共权力运用有关的制度的健全和完善，即行政问责制度的外部效应。具体而言，公共权力的滥用源于权力实施者在追求个人效益最大化的“理性选择”过程中，对行为成本与效益的分析。健全的、有效的责任制度可以大大提高公共权力行使者滥用权力的成本代价，包括行政系统内部的对公共权力滥用者在物质上的惩罚和损失、政治威信的下降、行政职位的被剥夺，在权力机关的质询和罢免中失去身份的合法性基础，在法律的约束下承担法律责任，以及受到社会舆论的谴责和道德上的愧疚。这些责任约束会对公共权力的滥用者构成威慑作用，使其在“理性选择”中违规的机会大为减少。反之若缺失完善的、有效的责任约束机制，公共权力滥用的风险系数则会趋向于零，权力寻租的成本就会趋向于最小化，进而获得最大化的权力净收益。在这一意义上，所谓行政问责制度，一方面，它的本身就是一种现代政府的制度内容；另一方面，它又是贯穿于几乎所有的现代的政治、经济和社会管理制度的一种价值理念和约束机制。重要的是，完善的问责制度必将为大量的其他制度的完善发挥良性的促进和推动作用。[8]
行政问责制度的建构作为一种制度变迁的发生，正在于变迁主体对于制度效应（自身效应和外部效应）的合理预期。尽管责任制度的变迁可能在一段时间内产生更大的成本支出，如行政官员的罢免和辞职，对原有部分责任制度和政策的否定或改良，以及新的问责制度在运行过程中对不同利益主体的冲击和协调。当然，还包括承担制度变迁的风险，即改革后的问责制度不可能完全或是立刻实现政府责任系统的良性运行，由此导致的对制度变迁的质疑甚至反对以及政府和行政官员威信的下降。但是，如果经历若干次的制度变迁最终产生了一种相对完善和有效的责任调控体系，进而形成了真正意义上的责任政府，随之衍生的制度效益则无法估量。它不仅表现为行政效率的提高，行政失范行为的减少，良好的政绩以及行政官员个人由此获得的升迁与褒奖，还包括政府内部责任系统的科学化和有效化。更为重要的是，由于有效的责任机制而产生的内化了的政府责任意识以及政府的威信和政治、社会支持的显著增加。
五、结语
行政改革的短视与无效，往往是由于改革的最终目的有可能被一系列量化标准所代替。许多制度变迁都具有这样一个特征：变革开始往往十分艰难，阻力巨大、成本高昂、风险很大，效益却不一定明显；但是，一旦突破瓶颈后，制度变革所衍生的效应，包括制度本身的效果及其外部效应却是难以估量的。例如，迄今出台并已经生效的诸多约束政府责任的相关法律法规，诸如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等，正是对于无所不在的行政权力的责任进行立法和制度限制的有效举措。事实上，它们产生的效应绝不仅仅限于政府责任的有效约束，更在于对现代政府的系统建构以及整个社会责任观念的形成所起到的助推性作用。应用制度经济学理论分析行政问责制度发展轨迹的价值就在于，既要在公共行政问题分析中引入成本—效益等经济学理念，又要在宏观上把握制度变迁的一般规律和轨迹，以避免行政改革中可能出现的狭隘性与片面性。
注释：
① 行政问责，即是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督。它的根本目的是对行政失范行为的监督和预防，主要手段包括各种形式的行政和司法的追究，目前运行方式主要是撤职、引咎辞职、官员问责等。在我国，行政问责作为一项新生的制度安排已经出现，但远未形成系统的制度化的支撑体系。我们认为，良性的行政问责制度的建构必须集中体现问责的目的性、责任的明确化和手段的规范化。同时，在行政问责制度的建构过程中不应该忽略行政救济体制的完善。参见张创新、赵蕾《从“新制”到“良制”：论我国行政问责的制度化进程》，《中国人民大学学报》，2005年第1期。
② 有关制度变迁中的“囚徒困境”模式，参见［美］ 哈罗德·W ·库恩《博弈论经典》，中国人民大学出版社，2004年；［英］肯·宾默尔：《博弈论与社会契约——公平博弈》，上海财经大学出版社，2003年。
③ 所谓渐进式改革，就是在旧体制阻力较大时，先在其周边发展起新体制或新的经济成分，随着这部分新体制的发展壮大、社会经济结构的不断变化和改善，逐步改革旧有体制。参见L.E.戴维斯，D.C.诺斯《制度变迁的理论：概念与原因》，见科斯等《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年，270页。WW石本惠Ck
[1][5][8] 汪洪涛．制度经济学——制度及制度变迁性质解释[M].复旦大学出版社，2003.4,62,64.
[2] ［德］柯武刚，史漫飞．制度经济学——社会秩序与公共政策[M].商务印书馆，2003.373.
[3] 张创新，赵蕾．从“新制”到“良制”：论我国行政问责的制度化进路[J].中国人民大学学报，2005,(1).
[4] 樊刚．渐进改革的政治经济学分析[M].上海远东出版社，1996.64—90.
[6] ［美］迈克尔·D·贝勒斯．法律的原则：一个规范的分析[M].中国大百科全书出版社，1996.23.
[7] ［法］孟德斯鸠．论法的精神：上册[M].商务印书馆，1961.150.
[9] ［美］道格拉斯·C·诺思．经济史的结构与变迁[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994.164.