农村土地承包经营权流转市场运行机制研究，本文主要内容关键词为：经营权论文,运行机制论文,农村土地论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国土地承包经营权流转已遍及各地农村并有逐步扩展之势，进入流转的承包农户越来越多，规模经营的主体日益多元化，流转形式多样，流转利益关系更加复杂。作为一种用益物权，农村土地承包经营权价值的实现，都是通过市场来实现的。本文研讨的土地承包经营权流转市场，是指运用市场机制对土地承包经营权流转进行规范化管理和服务。
一、构建土地承包经营权流转市场运行机制的背景分析
（一）构建土地承包经营权流转市场是发展现代农业的必然趋势
我国的传统农业建立在大量的、分散的、小规模生产的农户基础上。通过土地承包，全国形成了2亿多户、户均耕地7.5亩的超小规模的农户家庭承包经营。这种经营方式，一方面解放了农村劳动力，确立了农户的市场主体地位，充分发挥了家庭经营的优势；另一方面也存在着经营分散、组织化程度低的状况，分散经营与规模经营的矛盾、粗放经营与集约经营的矛盾比较突出。因此，农村承包地作为生产要素，流转是不可避免的，也是必要的。据农业部统计，2007年，全国土地承包经营权流转率约4％～5％。2008年，全国土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占家庭承包耕地面积的8.8％。2009年，全国土地流转面积1.5亿亩，比2008年增长近40％。
据经济发达地区的浙江和广东两省统计：浙江流转土地601.65万亩，占全省家庭承包经营面积的30.4％；广东土地流转524万亩，占农村承包地面积18.69％。另据上海市调查，全市农户承包地流转总面积150万亩，占耕地承包总面积的60％，流转比例高而且相对集中。流转方式以转包和出租为主，合计103.8万亩，占69.2％；其次为转让，占28.7％；入股等占2.1％。全市由农户委托村组统一流转的面积124.8万亩，占流转总面积83.2％；农户自行流转25.2万亩，占流转总面积16.8％。因此，土地承包经营权流转成为改造传统农业、发展现代农业的重要环节，成为联结承包农户与规模经营主体间的重要桥梁和纽带。这是伴随农村劳动力转移、农村经济发展的客观经济现象，反映了土地资源合理利用和优化配置的要求。
（二）构建土地承包经营权流转市场是农业劳动力转移的迫切要求
在二、三产业具有一定规模、农民非农就业比较充分、农村社会保障体系较为健全的情况下，加快推进农村土地承包经营权流转，对促进经济社会各方面发展具有极强的推动作用。据调查，全国农业劳动力转移大约2.4亿多人。他们离乡离土，迫切希望依法、自愿、有偿流转自己的土地承包经营权。而另一方面，近年来，农业龙头企业、合作社以及种植大户等对土地集中连片、规模经营的需求日益迫切。由于配套服务欠缺，信息不畅通，没有价格形成机制以及公平、公正、公开的市场交易平台和规范的管理机制，土地承包经营权流转主要以自发流转为主，不仅分散，难以形成规模经营。而且，由于自发流转不规范、无秩序，缺乏有效监管，引发了很多矛盾和纠纷。在这种情况下，迫切需要引入市场化机制，建立土地承包经营权流转交易平台，在转出方和转入方之间搭起沟通的桥梁。
（三）构建土地承包经营权流转市场是解决农地流转混乱现状的迫切需要
在现行的土地承包经营权流转过程中，存在着一些值得关注的问题，主要表现为：一是违背政策的问题不断发生。有的地方不顾条件盲目对流转下指标、定任务；有的经营主体长时间、大面积租赁农民承包地后再实行对外租赁经营，留下了隐患；有的地方将流转耕地“非农化”。二是流转管理和服务体系不健全。不少地方土地承包经营权流转信息体系尚未建立起来，供需双方信息有效对接机制还没有形成；土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位；流转管理制度跟不上变化了的形势，流转纠纷难以得到及时有效调处，有的地方土地承包经营权流转处于无序状态。三是流转利益纠纷不同程度地普遍存在。农户间流转以及短期流转中很多没有签订合同，为引发纠纷留下隐患；有的在长期流转中双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因而引发利益矛盾。四是在流转中存在着“非粮化”倾向。由于种粮比较效益偏低，流转土地用于种粮的面积有进一步缩减的趋势，特别是企业进入土地流转用于种粮的相对较少，“非粮化”倾向比较突出。
二、构建土地承包经营权流转市场运行机制的政策法规依据
中央对农村土地承包经营权流转问题一直高度重视，并相应明确了实行农村承包地经营权流转法律和政策依据。1984年，中央1号文件首次提出允许农户经集体同意可以转包承包地给种田能手，但强调不准买卖、不准出租、不准转作宅基地或者非农用地。1993年，中央11号文件提出允许农户在承包期内转让土地使用权，但须在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，且经发包方同意。1998年，党的十五届三中全会作出决定，提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”，同时强调“不得以任何理由强制农户转让”。2001年底，中央发出18号文件，系统地提出了土地承包经营权流转政策，对流转进行了规范。2002年，颁布的《农村土地承包法》，把土地承包经营权流转政策上升为法律。2007年，实施的《物权法》，明确了土地承包经营权的用益物权性质，进一步完善了土地承包经营权流转的规定。党的十七大提出“按照依法自愿有偿原则健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式适度规模经营”，指明了土地承包经营权流转的方向。党的十七届三中全会在保持土地承包经营权流转政策连续性的基础上，系统完整地提出了土地承包经营权流转政策。
综上所述，农村土地承包经营权流转的政策法规，其内在核心主要有以下几点：一是要完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，这是土地承包经营权流转的基本前提和基础。二是要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，这是土地承包经营权流转健康发展的保障。三是要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，这是土地承包经营权流转的原则和允许的形式。四是土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，这是土地承包经营权流转的底线。这四个方面，相互联系，相互依存，共同构成了完整的土地承包经营权流转政策体系。
三、构建土地承包经营权流转市场运行机制的实践与探索
我国农村土地承包经营权流转有形市场是顺应发展、应运而生，政府因势利导、顺势而为的结果。根据山东滕州市、湖北武汉市先行地区经验，对土地流转有形市场，实行了“政府引导、市场运作、基础在村、平台在镇、先内后外、逐步推开”的原则。近年来，在条件成熟的县、乡两级，重点在乡镇一级开展了以土地流转服务中心为载体的有形市场建设工作，由政府投资建立县乡两级土地流转服务中心，统一窗口设置，统一工作流程，统一信息发布、统一流转交易、统一签订合同，促使土地承包经营权流转进入有序、透明、快捷的轨道。目前，各地正在有序推广有形市场建设，一批规范化的土地承包经营权流转有形市场正在建设之中。土地承包经营权流转市场已经成为政策宣传的窗口、信息发布的窗口、提供服务的窗口和监督规范的窗口，为加速新农村建设和现代农业发展发挥了积极的推动作用。
一是规范了土地流转行为，促进了农村基本经营制度的稳定和完善。土地承包经营权流转市场的建立，使得土地承包经营权流转供求信息的收集更加容易，供求双方的对接更加便利，交易更加便捷，流转更加规范，减少了信息不对称带来的损失和摩擦，降低了交易成本，提高了市场效率。
二是实现了土地适度规模经营，促进了现代农业的发展。上海土地承包经营权流转后实行农业适度规模经营（按粮食作物30亩，蔬菜、瓜果等作物15亩以上统计）的土地面积为84.6万亩，占流转总面积的63％。嘉定区马陆镇通过土地承包经营权流转，组建葡萄合作社，发展农业适度规模经营，取得良好效益。
三是解决了农村劳动力有效转移，促进了城乡协调发展。通过农村土地承包经营权流转有形市场，不愿经营土地的农户可以放心转出，使流转农户“进”可以放心地进城务工经商，“退”可以凭借土地承包权，有稳定的流转收益保障，解除了农民离土离乡的后顾之忧，使更多的农民从土地上解放出来，向城镇转移，向二、三产业集中。
四是实现了农业增效和农民增收，促进了新农村建设和农村社会和谐发展。土地承包经营权流转，农民既能获得稳定的流转收益，又可获得在合作社、农场的工资性收入，有效促进农民增收。上海宝山区通过流转，组建集体合作农场32个，平均年发放流转费，粮田800元／亩、菜田1500元／亩左右，吸纳782名流出土地农民就业，农民人均月工资性收入在1000元以上。通过对山东滕州市转入土地的68户农民调查，亩均收益达到10260元，是原承包方收益的20.8倍。
五是满足了参与流转各方的需求，实现了政府职能的转变。通过有形市场这一平台，流转合同的科学性、严肃性能够得到更好地体现，农民的意愿能够得到充分尊重，通过合理评估土地价值，农民能够分享到土地增值的收益，有利于土地承包经营权流转的有序、稳定。而如果没有一种载体借助有形市场规范和服务，往往容易走到行政干预的老路上去，而借助有形市场，就能够很好地将规范和服务融入合同签订鉴证、流转登记以及价格评估、用途监督等环节中。
四、科学合理构建农村土地承包经营权流转市场运行机制
（一）总体要求
按照党的十七大和十七届三中全会要求，坚持依法自愿有偿原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。要以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全土地承包经营权流转管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；以建立流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场；以逐步依法建立纠纷调解仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。
建立农村土地承包经营权流转市场不是为流转而流转，而是通过土地承包经营权流转市场化运作，达到以下目的：一是实现以市场作为土地资源配置的基础，进一步提高资源利用率、土地产出率和劳动生产率；二是实现农户为流转主体，依法维护农民在土地流转中的合法权益，同时减少政府干预造成的潜在风险；三是实现市场发现价格，做到公开、公平、公正交易；四是实现土地资源财产化、价值化，使农民实现从资源性经营向资本性经营的转变。
（二）内涵特征
土地承包经营权具有独立性、排他性、移转性、可分性等物权的一般性质。独立性，是指承包方依法取得的土地承包经营权独立享有依法占有、使用、收益和处分的权利；排他性，是指任何组织或者个人不得非法干涉或者妨害承包方依法享有和行使土地承包经营权，否则要承担侵权责任；移转性，是指土地承包经营权可以依法在市场上自由流转，以更好地实现其价值；可分性，是指土地承包经营权是转包权、租赁权、转让权、互换权、入股权等各种权能组成的一个权利集合。
农村土地承包经营权具有一般产权所没有的特殊性。土地承包经营权是设立在农地上的用益物权，农地特别是耕地的自然属性和社会属性也表现在承包经营权上。一方面，农地特别是耕地作为农业生产最基本的生产资料，是十分稀缺和有限的。另一方面，土地始终是农民最可靠的生活保障。
土地承包经营权的特殊性决定了土地承包经营权流转市场是特殊产权市场，它既不能按照商品市场的模式建立分级、分层次交易市场的方式来建立，也不能按照一般产权市场的模式完全靠建立固定交易场所的方式来建立，而应从实际出发，以承包农户为流转主体，以土地承包经营权为交易对象，按照产权明晰、形式多样、用途管制、严格管理、流转顺畅的要求，发挥市场机制的基础作用，遵循依法自愿有偿原则建立多种形式的土地承包经营权流转市场。
产权明晰。明晰土地承包经营权是土地承包经营权流转的前提，是农户作为土地承包经营权流转主体的权利源泉。在全面落实土地承包法律政策的基础上，按照“稳定现有土地承包关系并长久不变”的要求，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
形式多样。在法律许可的范围内，农民可以选择多种形式流转土地承包经营权，建立健全土地承包经营权流转市场也没有一个固定的模式。要因地制宜，在法律许可的范围内进行开拓创新，探索完善。
用途管制。对流转土地实行用途管制，是由农地和土地承包经营权的特殊性决定的，是保障国家粮食安全的客观需要，是农村土地管理制度的核心内容，是承包经营权流转管理的核心要求，是承包经营权流转最重要的底线。
严格管理。就是建立健全交易规则，在充分发挥市场机制作用的基础上，通过流转主体、行为、合同履行监管、登记等管理，维护当事人合法权益，防范自然、经营和市场风险，保护农地资源，促进农地资源的节约集约利用，为土地承包经营权流转健康发展提供法律和制度保障。要特别注意处理好反租倒包、工商企业进入农地经营和非粮化的问题。
流转顺畅。要在政府严格管理下，遵循市场经济规律，加快土地承包经营权流转市场服务体系建设，搭建信息平台、中介服务平台、纠纷调处平台，为当事双方流转土地承包经营权提供方便。
建立健全土地流转有形市场是土地流转进入规范化、制度化、市场化轨道的重要标志。农村土地流转有形市场应具备以下特征：
一是公益性。有形市场市政府对土地承包管理职能的延伸，以指导服务为宗旨，不向流转农户收取任何管理费用。
二是公平性。有形市场要符合一般交易市场规则，坚持依法、自愿、有偿，在政府指导和监管下，以农户为流转市场主体，由市场发现流转价格，实行公开、公正、公平交易。
三是服务性。有形市场要为流转双方当事人提供信息、政策咨询、价格协商、合同签订、纠纷调处等服务。
四是区域性。由于土地的不可移动性，农地流转交易范围一般以就近就地流转为主，现阶段以乡镇为主建立服务平台就能满足农地流转的需要。
（三）基本原则
一是坚持以人为本，便民利民的原则。把服务群众作为区（街镇）土地流转服务中心工作的出发点和落脚点；将群众的满意程度作为衡量建设成效的根本标准。二是坚持政府扶持，经管服务的原则。政府发挥财政扶持主导作用，经管部门充分发挥服务职能，最大限度地实现信息共享，逐步实现服务的社会化、市场化和规范化。三是坚持因地制宜，分步实施的原则。根据各地的实际情况统筹安排，科学规划、合理布点，分步实施，重点打造一批示范服务中心，以点带面，逐步推广完善。
（四）运行环节
1.落实好农民土地承包经营权。农民拥有长期稳定的土地承包权，是农村土地承包经营权健康流转的前提和基础。只有切实维护好农民的土地承包权，农民才会珍惜土地，投资土地，流转土地。近年来，山东省毫不放松抓土地承包法规政策落实工作，认真解决土地承包遗留问题，农村土地承包关系不断趋于稳定和完善。上海按照党的十七届三中全会《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，坚持三个“有利于”（有利于农村经济发展、有利于农村社会稳定、有利于维护农民利益的要求），通过确权确地与确权确利相结合的办法，稳定和完善现有土地承包关系，确保土地承包经营权证发放到户。具体路径：一是在人均耕地相对较多的地区，坚持确权确地；二是在人均农地低于半亩等原暂缓延包的地方，原则上按1999年延包政策和农村土地承包法的规定，落实农户土地承包经营权。确权确地确有困难的，可采取确权确利的办法（确权到组，载明村组）。无论是确权确地，还是确权确利，农民的土地承包经营权证书一定要到户。这是做好这项工作的首要前提。
2.明确土地承包经营权流转主体。土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主使用权、收益权、流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。各级政府及部门，包括村集体经济组织，都不是土地流转主体，而是为流转服务、监督、管理主体。
3.建设好土地承包经营权流转平台。主要体现在硬件设施建设和流转信息网络建设两个方面。一是硬件设施建设方面：乡镇农村土地流转管理服务中心面积一般不少于50平方米；区农村土地承包纠纷仲裁庭一般不少于50平方米，乡镇农村土地承包纠纷调解庭不少于30平方米；条件具备的村可以设立村级土地流转服务站，村土地流转服务站面积一般不少于10平方米。当然，在具体建设过程中，流转管理服务中心场所应做到因地制宜，尽量整合现有的办公条件。二是流转信息网络建设方面：提供及时准确的供求信息是土地承包经营权流转市场健康运转的关键。为提高流转信息的真实性、时效性，以经管部门为依托，建立省市、区县、乡镇、村四级土地承包经营权流转服务网络，县、乡两级建立土地流转管理服务中心，村级设立土地流转信息联络员。各村会计兼任信息联络员，负责收集农户土地供需信息，定期汇总，逐级上报，由县、乡土地流转管理服务中心统一对外发布，由此建立起较为完整的土地承包经营权流转信息搜集、整理和发布体系。凡有转出或需求土地意向的，向村联络员提出申请，村联络员负责登记上报乡镇服务中心，经过审查符合有关规定的，通过乡镇土地承包经营权流转管理服务平台的电子显示屏和触摸屏设备，在流转管理服务中心内实现流转信息实时、透明、公开集中发布展示。也可通过市及各区县农业网向社会进行流转意向信息发布展示。每个土地流转管理服务中心都设有固定交易日，流转双方经过洽谈协商，达成一致意见的，使用统一的合同文本签订流转合同，由镇经管站鉴证后归档管理。省市、区县、乡镇、村四级可以根据各自管理权限，在本辖区范围内，按地域、按年份对流转规模、流转类型、经营主体、流转方式、流转用途、流转价格、期限等合同信息和意向信息，进行实时查询和实时汇总分析。
4.建立土地承包地流转运作机制。主要有四个方面：第一，监督管理机制。各级农村经管部门为各地农村土地流转服务平台的监督管理部门，负责培育发展农村土地流转服务平台，监督、指导其依法、规范、有效地开展土地流转交易活动。主要从两个环节加强监管：一是前置监管。主要是通过对系统设置不得改变农业用途、流转年限不得超过承包剩余期限、流转最低保护价等刚性指标；设置流转用途、经营主体、流转价格和流转期限等柔性指标，由系统自动比对输入的流转合同意向信息，给出相应的审核结果提示，审核通过的可以自动生成打印合同文件并签约。否则，不予签约或待合同意向信息调整符合规定后签约。二是跟踪监管。通过对流转合同履行情况进行跟踪调查，由系统对调查取得的经营主体、流转用途、价格、期限等实际信息与流转合同信息进行比对审核，给出相应的结果提示，凡警示或警告的，由有关部门责成其限期整改。以上监管系统由红、黄、绿三色灯光显示。第二，初、复审机制。对于要求流转土地进行规模经营的受让方，乡（镇、街、场）土地流转服务中心对其资质和项目（环保）的可行性要进行初审，初审合格后对流转规模较大的，上报区县土地流转服务中心进行复审，复审合格后方能进入下一程序。第三，价格指导机制。区县级服务中心要根据当地的地理位置、生产条件、设施、经济发展状况等因素，分乡（镇、街、场）制定出土地流转的基价（即当地的指导价），然后在此基价的基础上，由“受、让”双方协商确定每亩流转的年度价格。第四，纠纷调处机制。因土地流转发生纠纷的双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村服务站、乡级服务中心调解解决。当事人不愿协商调解或者协商调解不成的，可以向区土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
5.建立健全工作制度和规程。一是推行流转合同规范文本。制定规范统一的流转合同文本，争取尽早使用统一规范的流转合同文本。二是认真指导流转合同签订。要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。三是健全登记备案制度。乡（镇）农村土地承包管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
6.培育良好的流转市场环境。各级农业部门特别是农村经营管理部门要深刻认识加强土地承包经营权流转管理和服务的必要性和紧迫性，在当地党委和政府的领导下切实履行好土地承包经营权流转管理和服务职责，建立起明确的工作责任制度和经常化、制度化、规范化的工作机制，全面做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作。要把土地承包管理职责依法落实到乡镇，明确到专门机构和人员。要加强土地承包经营权流转情况的监测，全面掌握土地承包经营权流转动态，深入基层认真总结农民群众在实践中创造的土地流转的好形式。在具体推进过程中，一定要通过典型引路的方法，注重先行先试，以点带面，循序渐进。对先行试点单位，要加强具体指导，建立专人联系制度。在此基础上，要积极总结推广试点成功经验，发挥典型引路作用，确保建立健全土地承包经营权流转市场这项工作规范有序推进。
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