正确认识发展中国家的债务可持续问题，本文主要内容关键词为：可持续论文,债务论文,发展中国家论文,正确认识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F113 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2007)04-0063-10
发展中国家外债问题由来已久，一直是国际焦点问题之一。有关国家和多边机构进行了大量的理论分析和政策研究，采取了一系列救援措施。2006年以来，在实施“多边减债计划(Multilateral Debt Relief Initiative,MDRI)”过程中，国际货币基金组织(IMF)和世界银行 (WB)以“债务可持续(debt sustainability)”为由，主要针对新兴援助国特别是中国提出了所谓“搭便车(free riding)”问题，对中国的援外政策和国际经济与金融合作提出质疑和批评。这是在当前国际政治经济格局发生深刻变化、中国国力逐渐增强并与发展中国家经济合作日益密切的情况下，针对中国而出现的一个新的国际现象，我们对此必须予以认真对待并给予必要的回应。
一 发展中国家外债问题回顾与现状
二战结束后很长时期内，主流发展经济学认为，新独立的发展中国家无法动员足够的储蓄，难以实现高积累和高增长。这一时期的各种增长和发展理论无不强调资本和投资对此类国家的重要性，这在一定程度上影响了发展中国家的政策选择。不少国家在政治独立后制订了庞大的发展计划，但国内积累的匮乏和官方发展援助的减少，使它们不得不采取“负债发展”的战略。
（一）发展中国家外债的积聚
20世纪50～60年代，发展中国家从西方国家借入越来越多的债务。到20世纪70年代，发展中国家债务大规模积聚，其中私人债务的比重迅速提高。从需求方来看，基于对自身发展潜力和国际贸易条件过于乐观的估计，一些国家对私人债务的借入未予有效控制。从供给方来看，20世纪70年代国际金融市场出现资本过剩迹象，尤其是两次石油价格上涨期间，石油美元大量涌入欧洲货币市场，使资金更加充裕。与此同时，西方发达国家受石油危机影响陷入经济衰退，国内资金需求下降。因此，拉美地区的所谓“半工业化国家”以及资金匮乏的非石油出口国成为发放贷款的最佳对象。银团贷款、浮动利率等贷款技术和“国家不会破产”的观念使银行对主权国的贷款充满信心。1970～1980年间，发展中国家的债务总额和偿债负担都出现大幅上升（见表1）。
（二）发展中国家的外债危机
二战后，发展中国家的外债危机此起彼伏。1956年，阿根廷向国际社会发出了无力偿还所欠债务的警告，这一事件直接催生了巴黎俱乐部这一非正式官方债权人机构的诞生。1981年底，发展中国家外债总额达6737亿美元，①最终在1982～1983年间爆发了席卷全球的债务危机，一年多时间里有近40个发展中国家要求重新安排债务，②涉及拉美国家、多数非洲国家和少数亚洲国家。巨额偿债负担使债务国难以承受：还本付息额由20世纪70年代的400亿～500亿美元猛增至20世纪80年代初的年均超过1000亿美元，其中1982年和1983年分别为1 240亿美元和1111亿美元，许多债务国外汇储备已无法维持两个月的进口额；偿债率由 1977年的15.1%提高到1982年的24.6%，拉美国家的偿债率达51.6%，如果算上短期债务，很多国家甚至高达100%以上；③非洲国家的偿债率为22.2%。④
（三）对发展中国家外债危机的反思
诱发发展中国家外债危机的因素是多方面的，根本原因是广大发展中国家虽然取得了政治独立，但经济上仍依附于发达国家，并成为被剥削对象。多数发展中国家经济结构单一，出口以初级产品为主，工业基础薄弱，生活用品、生产资料甚至粮食不能自给，成为发达国家的原料来源和商品倾销市场。在这种生产格局和交换体系中，国际垄断资本掌握着产品定价权，发展中国家处于不利地位。20世纪70年代中后期以来，除石油以外的初级产品价格始终呈下跌趋势，与工业制成品之间的价格差距不断加大。贸易条件恶化对发展中国家脆弱的国际收支无疑是雪上加霜。发达国家还向发展中国家转嫁经济危机。危机期间，发达国家减少了从发展中国家的进口，并进一步压低初级产品价格，为克服“滞胀”大幅提高利率，致使美元汇率坚挺，加重了各国的债务困境，特别是援助资金和新增贷款的骤然减少，直接切断了发展中国家的资金来源，加速了危机进程。
通过向发展中国家输出资本，发达国家从中赚取了高额利润。20世纪70～80年代，发达国家向发展中国家直接投资的利润率比发达国家之间的投资普遍高出一倍。发达国家也利用贷款对发展中国家进行高利盘剥。大多数发展中国家在20世纪70年代尚能按期还贷，是因为当时的利率相对较低。但到了20世纪80年代初，利率大幅上升，发展中国家的债务越还越多。 1980年发展中国家未清偿中长期外债总额为4 233亿美元，而1980～1986年间的偿付金额为6580亿美元，但1986年底的外债总额反而增加到11200亿美元。⑤
除了不平等的国际经济格局外，发展中国家盲目吸收外资，对借债规模和外债结构疏于控制，忽视项目可行性与经济效益，项目管理能力较弱等，也是造成偿付危机的重要原因。
（四）危机调整与发展中国家外债现状
债务危机对国际金融体系造成了不断冲击。西方国家和国际机构实施了一系列“救债”行动，包括提供紧急援助、⑥重新安排贷款期限、⑦由国际货币基金组织监督债务国进行经济调整。1985年9月，美国财长詹姆斯·贝克提出了“贝克计划”，允诺在三年内由商业银行向17个重债务国（主要是拉美国家）提供200亿美元新贷款，另由官方机构提供贷款90亿美元。⑧由于该计划在资金动员上遇到了困难，1987年9月，贝克又提出将债务转换为债券或资本的处理方式的新建议，首次使债务国不必偿还全部债务成为可能。但仅靠市场自愿选择，涉及的债务额很有限。在“布雷迪计划”之前，债务谈判实际上只限于推迟债务的偿还期，所谓追加贷款实际上是将债务国所欠利息变为本金，这种借新还旧和延期偿付的手段既没有减轻发展中国家的债务负担，也没有消除债务问题的根源，发展中国家债务不降反升。 1989年3月出台的“布雷迪计划”建议国际货币基金组织、世界银行和债权国政府帮助债务国实现减债，消除妨碍商业银行参与减债的障碍，国际货币基金组织应在提供担保融资方面采取更灵活的政策。在国际社会和债务国努力下，到20世纪90年代初，发展中国家外债问题逐渐缓和。但发展中国家外债实际上仍持续攀升，只因同期对低收入国家的官方援助有所增加，资金流入超过还本付息而未出现大规模偿债危机（见表2）。在此期间，虽然双边债务减免频繁，赠款比重扩大，但多边援助仍以贷款为主，使多边债务在发展中国家外债总额中的比重由20世纪80年代的1/7上升至20世纪90年代晚期的1/3，还本付息比重也由1/10上升至1/3，⑨意味着双边援助被越来越多地用来偿还多边贷款而不是发展经济。
二 多边减债进程和债务可持续性框架
受“布雷迪计划”的影响，从20世纪90年代开始，一些国际组织积极推动债务减免，相继发起了“重债穷国减债计划(Heavily Indebted Poor Countries Initiative,HIPC Initiative)”和“多边减债计划”。
（一）重债穷国减债计划
世界银行和国际货币基金组织于1996年共同发起了“重债穷国减债计划”，并于1999年9月，又推出了“加强的重债穷国减债计划(The Enhanced HIPC Initiative)”，旨在减轻穷国债务负担的同时，加强债务国的宏观经济基础、促进结构调整和社会改革。
按照两家机构设定，重债穷国为获减债必须经过债务可持续性分析(Debt Sustainability Analysis,DSA)并满足以下三个条件：一是符合国际开发协会 (International Development Association,IDA)软贷款条件，⑩同时符合获得国际货币基金组织减贫增长贷款(Poverty Reduction and Growth Facility,PGRF)的条件；(11)二是在动用了全部传统债务减免机制（如动用了巴黎俱乐部协定下的那不勒斯条件）后，仍然面临不可持续的债务负担；(12)三是建立了良好的改革和政策纪录，并建立涉及社会改革的减贫增长战略文件(Poverty Reduction Strategy Paper,PRSP)。(13)一国满足上述条件，经两机构执董会批准，可达“决策点(decision point)”，但只能获得部分临时性减债，其规模由两机构决定。而要得到全额、不可撤销债务减免，必须达到“完成点(completion point)”，其代价为：一是必须执行减贫增长贷款项下项目，保持宏观经济稳定；二是继续实施达到“决策点”时承诺的结构调整和社会改革；三是成功执行减贫增长战略文件的时间超过一年。
符合重债穷国减债标准的国家共有40个。截至 2006年10月底，有29个国家达到“决策点”（包括25个非洲国家），其余11个被称为“决策点以前(pre-decision point)”国家。对29个已达决策点国家的名义减债承诺达620亿美元，(14)而对11个“决策点以前”国家的减债成本估计为210亿美元（2004年债务净现值）。(15)
（二）多边减债计划
2005年7月，八国集团提议国际货币基金组织、国际开发协会和非洲开发基金(African Development Fund,AfDF)(16)100%免除已经达到或即将达到重债穷国减债计划完成点国家对这三家多边机构的债务，以帮助它们尽快实现千年发展目标(millennium development goals)。这一提议被称为“多边减债计划”。已从重债穷国减债计划“毕业”（即达到“完成点”）的20个国家，均可获得多边减债资格。其他重债穷国一旦达到“完成点”，也将获得多边减债资格。与重债穷国减债计划相比，“多边减债计划”除要求债务国保持宏观经济稳定、执行减贫增长战略外，还特别要求引入公共支出管理系统，以增强财政管理水平和透明度，确保通过减债节约的资源被用于经济发展。
国际货币基金组织、国际开发协会和非洲开发基金执行“多边减债计划”的财务成本总额将达到500亿美元。(17)国际开发协会的“多边减债计划”正式实施日期为2006年7月1日，持续期间为40年，将对达到“完成点”的国家提供总额为370亿美元的债务减免。(18)国际货币基金组织于2006年初开始实施该计划，资金成本为35亿特别提款权(SDR)，约合50亿美元。(19)基于对所有成员国的平等对待原则，国际货币基金组织决定，人均国民收入不超过380美元的所有国家（无论是否为重债穷国）都将获得减债。截至2006年9月底，国际货币基金组织对上述国家的减债额已达37.13亿美元。(20)非洲开发基金仅对穷国中的33个区域内成员国即非洲国家实施“多边减债计划”，实施期间为2006～2054年，总额约为58.4亿UA(21)（约合85.4亿美元）。
（三）债务可持续性框架
国际货币基金组织和世界银行认为，任何减债计划都无法保证一国未来的偿债能力，如果不进行谨慎的再融资和债务管理，减债国有可能重回债务困境。因此， 2005年4月，国际货币基金组织和世界银行正式建立了“低收入国家债务可持续性框架(Debt Sustainability Framework for low-income countries,DSF)”(22)并批准应用。低收入国家债务可持续性框架对低收入国家资金需求和还贷能力进行综合分析，为低收入国家保证债务可持续举债决策提供全面指导，同时也为其他贷款方及赠款方的融资决策提供参考。(23)
评估债务可持续性，首先，建立一系列债务指标，包括还本付息指标(24)、债务存量指标(25)、偿债能力(26)。其次，建立指导性债务负担门槛，门槛的高低依赖于一国的政策和制度水平，该水平通过世界银行每年更新一次的国家政策及制度评估指数(Country Policy and Institutional Assessment,CPIA)表现。(27)最后，利用已有的宏观经济和债务数据计算当前债务指标，在一系列假设和预测基础上推算未来债务指标，并与门槛值进行比较，根据比较结果将国家债务风险分为低度风险、中等风险、高度风险和已陷债务困境。
低收入国家债务可持续性框架(DSF)还包括一国再借款水平的指导性上限，可以为低收入国家制定谨慎的借款战略提供依据。对未获债务减免的国家，国际货币基金组织使用低收入国家债务可持续性框架来监控各国的各项债务指标，(30)由此评价是否有资格获得债务减免。国际开发协会和非洲开发基金还利用低收入国家债务可持续性框架来分配赠款。以国际开发协会为例，国际开发协会把低收入国家债务可持续性框架风险级别评估作为赠款的单一标准，对应低、中、高三类风险，建立“交通信号灯体系(traffic light system)”：红灯国家为高度风险国家，必须全部使用赠款，不得贷款；黄灯国家为中等风险国家，50%赠款，50%贷款；绿灯国家为低风险国家，全部使用贷款。据世界银行官员介绍，巴黎俱乐部的双边信贷机构、亚洲开发银行已经同意采用低收入国家债务可持续性框架。
低收入国家债务可持续性框架对低收入国家借入高成本资金起到了一定抑制作用，并警示这些国家做好债务事前管理而不是事后处理。但低收入国家债务可持续性框架存在一定缺陷：第一，低收入国家债务可持续性框架没有考虑到新增债务对经济和发展的积极影响。按照低收入国家债务可持续性框架的设计，借入新的债务会提高债务国的债务指标，增加一国的债务负担。但应该考虑到，新借入的债务只要运用得当，也会促进债务国的出口和经济增长，从而增强债务国未来偿债能力，减轻债务负担。实际上，简单通过增加赠款等方式对已有债务进行长期稀释，来达到减轻债务负担、实现债务可持续的目的，但根据低收入国家债务可持续性框架的这种理念和设计，国际货币基金组织和世界银行等机构极可能会做出禁止债务国继续借入发展资金的建议和决策，从而妨碍债务国的发展和债务可持续。(31)第二，以国家政策和制度评估指数量化评定一国政府政策存在不足，国家政策和制度评估指数和门槛值之间的线性关系假设缺乏根据。第三，债务负担指标的测算与假设高度相关，主观色彩浓厚。第四，低收入国家债务可持续性框架的建立、执行者是国际货币基金组织和世界银行，它们同时也是低收入国家主要的多边债权人，难以做到独立、客观、公正。
三 “搭便车”问题的本质
在发起和执行“多边减债计划”的过程中，国际货币基金组织和世界银行对中国向苏丹等重债穷国继续提供所谓“非优惠”贷款提出了异议。它们指出，在国际社会努力向重债穷国落实多边减债计划之际，商业贷款机构和其他包括政府性质的非优惠贷款机构利用低收入债务国家实施（或可能实施）多边减债计划后债信提高之际，向这些国家大量放贷，谋取投资回报的“搭便车”现象，这有可能使重债穷国再度陷入债务不可持续的境地。一些发达国家的政要、媒体也纷纷指责中国为“搭便车者”。但事实是，截至2007年1月，中国对苏丹提供的贷款都是由中国进出口银行(32)提供的优惠贷款，主要用于支持苏丹石油开发和石油工业建设。对此，中国有关政府部门和机构（包括中国进出口银行）在多种场合、利用多种形式，对这些不友好、不负责任的言论进行了驳斥，国际氛围稍有好转。但外界对中国外援问题的关注和讨论远未结束。在“搭便车”的声音开始减弱后，一些政府、组织和机构又开始以关注“债务可持续”、“环保”、“民主”、“腐败”等为借口，对中国与一些发展中国家的经济合作提出指责和质疑，并提出解释中国的有关政策、提高透明度、开展对话、协调等要求。例如，巴黎俱乐部和国际货币基金组织都已经向中国提出就外援开展对话的要求。为有效应对这些指责和要求，我们必须认真对待所谓“搭便车”和债务可持续问题。
一方面，从防止前清后欠、保证受援方债务可持续的角度看，有关方面关注和讨论债务可持续问题，是可以理解的。债务危机给发展中国家的发展、债权国甚至世界金融市场带来一些不稳定因素。通过一系列双边和多边减债行动，减轻了许多低收入发展中国家的债务负担，各捐助方也承担了巨大的财务成本，这是值得肯定和赞赏的。前事不忘，后事之师，对债务可持续问题加以重视和研究是十分必要的。中国与发展中国家的经济合作方兴未艾，中国的金融业和企业正在走向世界，对一些债务国的债务可持续问题需要高度重视，避免犯其他国家犯过的错误。
另一方面，我们也要注意到，对“搭便车”问题的渲染和炒作的实质，是少数西方发达国家利用多边机构和减债机制，达到控制受援国、阻止其他双边援助国进入的目的，进而干涉受援国的内政和发展权。
多边减债机制虽由国际组织负责实施，但却是在西方大国的主导之下。西方国家在多边机构的决策过程中处于优势和有利地位。例如，即使2006年9月国际货币基金组织投票权改革后，美国仍享有16.8%的投票权，而国际货币基金组织通过一项“重大决策”至少需要 85%赞成票，因此美国实际拥有一票否决权；尽管西方七国在国际货币基金组织总计握有的投票权由45.34%降至40%左右，但仍足以否决“重要决策”（需70%以上赞成票才可通过）。在此情况下，受援国完全处于被动受控地位，为获得减债不得不接受苛刻的条件。
近年来，随着中国经济的发展，中国在国际经济发展与合作中的影响力不断增强，与发展中国家的经济合作日益深入，这使许多西方大国感到自己的传统势力范围和影响力受到了侵害，开始寻找各种借口指责、干预甚至破坏中国的对外经济合作。“搭便车”问题就是在这种背景下出台的。它使得国际舆论矛头直指新出现的双边援助国。不仅如此，西方组织还以种种惩罚措施相威胁，目的是截断受援国可选择的其他道路。很多受援国认识到，减债并非经济发展的充分条件，因而对其他资金来源表示出极大兴趣。发达国家利用“搭便车”问题，极力阻挠其他援助国的介入，以加强对受援国的控制，实现其长远利益。因此，“搭便车”问题的实质是西方国家以金融资源为手段，以减债机制为平台，干涉受援国经济和外交政策，达到控制受援国资源和市场、维护其既得利益和影响的目的。
四 实现债务可持续需要正确的发展思路
如何在不损害受援方可持续发展能力的前提下，解决债务可持续问题，在理论和操作上需要进一步讨论和协商一致，许多论点也有待实践和时间的检验。
（一）利用外部资金仍然是发展中国家解决资本问题的重要途径
从理论和实践上来看，资本都是促进发展的主要因素。亚当·斯密认为，国民财富增加取决于劳动生产率的提高和资本积累。(33)大卫·李嘉图认为资本积累是经济发展的最重要决定因素。(34)在哈罗德—多马的经济增长模型中，资本积累决定经济增长，资本积累率决定经济增长率。(35)索洛(Robert Merton Solow)的新古典增长理论虽然强调“技术进步”对经济增长的贡献，但不否认资本的重要作用，技术进步实际也是资本投入科研和教育，转化为生产力的结果。(36)舒尔茨(T.W.Schultz)理论中的人力资本形成，也离不开物质资本的投入，如教育投资、医疗和保健投资等。(37)其他一些经济增长理论，如罗默(Paul Romer)和卢卡斯(Robert Lucas)等人的内生化增长模型，刘易斯(W.A.Lewis)的“二元”经济发展理论，普雷维什(R.Prebisch)的“中心外围论”，麦金农(Ronald I.Mckinnon)“金融深化论”等，(38)虽然对发展要素的强调重点不同，但都不能剔除资本的作用和影响。
从历史上看，资本主义萌芽的产生、资本主义生产方式的确立、资本主义的大发展都离不开资本的驱动。例如，英国的原始积累是以“圈地运动”为基础，以殖民掠夺、鸦片换白银的对外贸易甚至海盗行为作为重要来源。(39)19世纪50年代，英国工业革命完成后出现大量剩余资金，美国在这一时期引进的外资迅速攀升，1873年达到15亿美元，是1843年的10倍；1904年和1914年分别达到39亿和50亿美元，成为当时资本流入最多的国家之一。(40)二战后，德国、法国、日本等国家也是大量依靠外部资金取得复兴的。例如，日本在二战后重建时期，对外资采取了严格的限制措施，以外债为主要引资方式。1950～1965年，日本引进外资46亿美元，其中外国直接投资仅占6%，而外债达94%。一些新兴市场国家的发展也与大规模使用外部资金有关。例如，韩国几十年来主要依靠大规模外债来进行建设，1962～1990年，韩国引进外资460亿美元，其中外债达394亿美元，占85.6%。(41)
（二）发展可持续是债务可持续的基础
减债不是目的，发展才是目的，债务可持续必须建立在发展可持续基础之上。有关金融机构（包括世界银行和国际货币基金组织）已经认识到减债和发展这两个目标之间具有一定的冲突性，如何协调和平衡这两个问题，是解决债务可持续必须关注的关键理论和实践问题。目前，有关方面似乎过于关注静态债务可持续问题，而对动态债务可持续问题，即发展可持续关注不够，这可能会导致发展的恶性循环，即：控制受援国举债，导致受援国发展能力受到影响，导致发展不可持续，导致债务不可持续。
一方面，减债可以降低受援国的债务水平，在一定程度上增加其负债能力，改善其债务可持续性。然而，减债的最终目的是为了给未来发展减轻负担，而不仅仅只是为了降低债务水平。另一方面，降低债务水平并不是实现债务可持续的充分条件，债务可持续必须建立在发展可持续基础上。只有解决了发展问题，才能增强负债和偿债能力，才能从根本上解决债务可持续问题。正确的逻辑思路和路径应是：减债→发展可持续→债务可持续。因此，在认清减债和发展、债务可持续和发展可持续的关系上，应主次分明，不能本末倒置。
许多低收入发展中国家和非洲重债穷国面临的问题很多，但与包括减债在内的其他问题相比，发展更重要，这是问题的主要方面和实质。这些国家的第一要务是发展，只有发展，才能偿还债务，确保债务可持续和千年发展目标的实现。邓小平在总结中国改革开放丰富经验的基础上，提出了“发展才是硬道理”(42)的著名论断，这已经被中国经济社会发展取得的巨大成绩证实。
（三）多边减债的一些条件欠合理
多边减债的条件太多，对于发展水平较低的国家来说可能过于苛刻，甚至难以承受。例如，要获得“重债穷国减债计划”和“多边减债计划”框架下的债务减免，受援国通常要在多边机构监控下实施重大的社会经济改革，建立减贫战略增长文件。虽然债务国在文件制定过程中保持了较大的自主性和参与性，但世界银行和国际货币基金组织以及捐助强国始终掌握该文件的审批权，这就使得非洲国家在制订减贫战略报告时难以坦率和完全真实地说明自己的意见。此外，文件的制定过程经常十分漫长，如肯尼亚减贫战略文件于2000年6月开始起草，经过数次讨论，于2004年5月初才最终完成，这对于债务负担沉重的低收入国家来说是不小的成本。从技术角度看，国际货币基金组织和世界银行也承认，选择僵硬、苛刻的标准也许会对限制债务超常增长起到一定作用，但如果没有充足的赠款支持，这些标准同时将阻碍资金的正常流入，这也就违背了通过减债促进发展的根本目的。(46)正确的做法应该是在减债的基础上，大力鼓励商业性、半商业性的资金进入发展中国家，投资于经济效益好的项目，实现经济增长和发展，这正是减债的目的。
对于民主、人权、腐败等问题，我们有自己的理解和看法。中国春秋初期的管仲说：仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。看一看美国的历史，从1776年《独立宣言》的发表到19世纪60年代的南北战争，一直到20世纪60年代马丁·路德·金事件的发生，民主的发展不也是一个很长的过程吗？美国前总统罗斯福曾指出：“在没有经济安全和独立的情况下，真正的个人自由是不存在的”，“贫者无自由”。(44)杰斐逊在写《独立宣言》的时候也是把人的生存权摆在了第一位。(45)我们始终认为，生存权和发展权是首要的。人权、透明性、腐败、环境等问题与发展阶段有关，必须通过加快发展来加以解决。
（四）发展需要新的资金流入
广大的重债穷国和低收入发展中国家的资金缺口巨大，减债确实有助于缓解受益国的债务困难，但要认识到，这些被减免的债务，许多国家实际上早就无力偿还。尼日利亚总统奥巴桑乔曾就尼日利亚的债务困境指出：“到1985或1986年，我们所借的贷款总额大约50亿美元，而实际已经支付了160亿美元，但被告知仍欠280亿美元。”(46)实际上发达国家和国际组织已经从发展中国家巨额的还本付息中获取了足够的回报。目前的债务减免只是抹去了没有实际意义的数字。发展需要的不仅仅是减债，更重要的是新的资金流入，在这方面，国际社会做得远远不够。例如，根据非政府组织“乐施会”的一份调查报告，表面上看非洲2005年获得的援助增加了210亿美元，但所谓“援助增加”中的80%以上是债务减免，若不计算债务减免，2005年对非洲的援助仅比上年增加了50亿美元。(47)2005年发展援助委员会 (DAC)成员国的官方发展援助比上年增长了270亿美元，但其中230亿美元是债务减免，按照这种速度，英国峰会提出的“2010年目标”(48)根本无法实现。也很难评价捐助国是否遵守了在2002年蒙特雷发展融资会议上做出的“债务减免不能代替其他官方发展援助形式”的承诺。(49)而很多国家考虑从中国贷款的原因之一也正是由于富裕国家许诺增加的援助资金到位过慢。
（五）确定受援国的对外负债政策，要考虑受援项目和受援国的具体情况
目前，世界银行和国际货币基金组织主要依据债务可持续性分析(DSA)确定的受援国的债务风险等级来确定受援国借入外债的政策。有关方面如世界银行已经认识到，在决定给予一个国家什么性质的资金时，还要考虑到项目回报情况，不仅包括经济回报，也包括社会效益，而后者在多数情况下难以量化衡量。(50)沃尔福威茨也认为，“一切取决于新借款如何使用，……好债会获得高效益，提高国民收入，有助于未来偿还国家债务”。(51)但在针对项目情况决定使用的资金性质方面，世界银行还没有实际性动作。笔者认为，对于没有经济效益或财务上不可行但社会效益大的项目如社会福利项目，应使用具有优惠性质的资金如赠款或优惠贷款；对具有经济效益或者在财务上可行的项目，应该在优惠资金不足的情况下，允许使用优惠程度不高的资金甚至是商业贷款。非优惠贷款是否会使债务国重新陷入新一轮债务不可持续，取决于贷款条件、贷款投向、投资回报率、借款国投资吸收能力、外债管理能力以及国际环境等因素，应进行个案分析，不能一概而论。例如，苏丹在中国的帮助下，通过开发石油资源、兴建现代石油工业体系，促进了国民经济增长，得以按期偿还国际货币基金组织贷款，受到该组织好评并于2000年恢复其会员国的投票权。单纯阻止新资金流入，也就妨碍了一条发展道路，对“千年发展目标”的实现有百害而无一利。
五 发展援助和国际经济金融合作的新模式：中国经验
长期以来，中国积极开展国际经济合作，尽己所能地帮助发展中国家发展。近些年，随着国力的提升，中国与发展中国家的经济合作日益密切，提供的发展援助和金融合作也有所增加。与西方国家相比，中国与发展中国家开展经济合作和提供发展援助，有自己的特点和做法，也取得了很好的效果和经验。
（一）中国对外援助的根本目的是建设和谐世界
中国虽然已经是世界第四大经济体，但仍然是一个发展中国家，仍然还有57%的人口在农村，还有几千万贫困人口，人均国内生产总值在世界100位以后。尽管如此，中国一直在尽其所能为全球减贫发展做贡献。中国已经减免了一部分发展中国家的对华债务，总额逾 200亿元人民币，其中，对31个非洲重债穷国和最不发达国家减免了109亿元人民币债务。中国还对非洲30个最不发达国家190项对华出口商品给予零关税待遇，为非洲培训各类人才14600余名，承担了近900个项目。中国最近对外承诺的优惠贷款累计达150亿美元以上。这些都是中国坚持构建和谐世界理念，使自己的发展成果惠及发展中国家的实际行动，受到了许多受援国的赞扬和欢迎。中国目前所做的对外援助与国际社会的宗旨并不矛盾，只是方式不同。援助机制应该是开放性的，而不是封闭性的或排他的。西方不应将援助看做是它们的“专属领地”，阻止其他援助国的进入违背了发展中国家人民的根本利益。
（二）中国的对外援助和国际经济合作坚持不干涉他国内政和互利共赢的原则
1949年以来，中国政府始终坚持和平共处五项原则的外交政策和平等互利、不附加任何政治条件的对外援助和经济合作的政策，这些原则和政策得到了发展中国家的普遍认同和赞赏。中国的援助和国际经济合作只针对项目，与一些国家和机构以干涉受援国内政为基础的援助模式形成了鲜明对照。
中国的国际经济合作追求的是互利共赢。合作必须互惠互利才能够持久，只对一方有利绝对不可能持久。中国帮助一些发展中国家开发资源，变资源优势为发展优势，同时中国也取得自己发展所需的一些资源。中国的所作所为决不能与早期的西方殖民者相提并论。中国在发展中国家获得资源全部是以市场价格购买的，并且按当地的法律缴纳了相应的税金。同时中国还帮助发展中国家建立起自己的资源工业和基础设施，从而为其今后的发展奠定了基础。这根本不能与西方早期的殖民掠夺相提并论！世界上没有哪个国家具备发展所需的全部资源，寻求外部资源促进本国发展是很正常的，在生产要素全球流动的今天更是如此。“搭便车”问题敏感地针对以油气出口收入为担保的贷款活动，(52)恰恰反映了发达国家为维护自身利益进而控制受援国、遏制援助国的真正目的。而且，许多发展中国家在发展初期也是以发挥资源优势及开放市场为先导融入国际经济及社会的。例如，中国在发展初期主要依靠大量出口资源等初级产品换取急需的外汇，即使是现在也在大量出口焦炭、稀土、稀有金属等资源产品。
中国企业在当地开展经济活动，是严格遵守当地法律的，同时积极履行环保、减贫等社会责任。例如，中国石油天然气有限公司（简称“中石油”）在苏丹计划出资 7000万美元用于当地环保，公司最大项目——1、2、4区项目的污水处理经过国际技术论证，并投资650万美元建设先进生物降解工程，目前污水处理设计规模为每天 25万桶，处理过的污水均达到或超过国际排放标准，并通过ISO14001认证。自2005年以来，该项工程已在1、2、4区项目所有油田推行。中石油还向苏丹捐款数百万美元，用于帮助苏丹培养石油专业人才、改善苏丹孤儿院、养老院及社会医疗机构的生活环境和医疗设施。相比之下，西方石油公司在尼日利亚进行掠夺性开采，造成当地环境污染，周围居民连日常生活必需的干净水都无法保障。事实胜于雄辩，一些机构和人士指责中国掠夺当地资源、破坏当地环境，是没有依据和道理的。
（三）中国对发展中国家提供贷款具有援助性质
国际货币基金组织和世界银行提出的“搭便车”是针对“非优惠”贷款的，“优惠贷款”被描述为“为特定目的提供的、低于市场利率的贷款”。(53)但国际上没有统一接受的“优惠”明确定义。一般讲，优惠贷款需要达到一定的赠与成分(Grant Element,GE)，计算公式是：
公式中净现值(Net Present Value,NPV)受贴现率的影响很大。经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会规定，除来自区域开发性银行（如非洲开发银行、亚洲开发银行、泛美开发银行）以及国际货币基金组织和世界银行根据各自标准定义的优惠贷款外，官方贷款的贴现率为10%，赠与成分达到25%以上就认为是优惠贷款。该定义被世界银行《全球发展金融》等统计报告采用。DAC方法的主要缺陷在于，对于任何币种，在任何情况下都采用10%的固定贴现率，在市场利率较低的环境下，商业贷款也可能符合优惠贷款定义。
国际货币基金组织计算NPV时采用经济合作与发展组织(OECD)商业参考利率(CIRR)为贴现率，如该货币没有CIRR，则在该货币与某一货币挂钩时，使用被挂钩货币的CIRR，否则就使用特别提款权的CIRR。国际货币基金组织认为赠与成分高于35%为优惠贷款。
由于人民币没有CIRR，我们在计算人民币贷款的赠与成分时，参照OECD标准(54)和中国实际情况，采用人民银行公布的五年以上贷款利率作为贴现率。而目前国际货币基金组织用特别提款权的CIRR作为贴现率计算中国贷款优惠度，它比五年以上人民币贷款利率低，这造成中国一些贷款按照国际货币基金组织的算法，达不到35%的赠与成分，被认定为“非优惠”贷款，这是不合理的。实际上，用五年以上人民币贷款利率做贴现率，中国的贷款都能达到35%的赠与成分。中国迄今为止对外提供的官方发展援助资金都是以人民币计价的，因此都具有优惠性质，以美元计价提供的优惠贷款也能够达到国际公认的优惠资金标准，其他资金也具备不同程度的优惠。中国并没有去获取商业性的“好处”，所要求的回报只是为了覆盖成本。此外，分析中国官方发展援助的优惠程度，还必须考虑到这些资金支持的项目有许多是中国公司承建的事实，中国的商品、技术和工程物美价廉，是国际公认的，因此，将贷款和工程造价的优惠程度等因素综合考虑，中国提供的援助具有更大程度的优惠。
（四）中国的发展援助深受当地政府和人民的欢迎
中国提供的发展援助以低息优惠贷款为主，这些贷款均为项目贷款，都有严格的评审和放款程序，并能针对受援国的国情和实际情况，将受援国传统的资源优势转化为发展优势，增加其发展潜力，进而增强其偿债和负债能力，最终为受援国民众带来巨大的经济实惠和生活便利，受到欢迎。例如，中国在安哥拉采用“贷款、项目和资源一揽子”合作模式，帮助安哥拉进行战后重建。中国公司和施工人员克服缺水、缺电、地雷遍布、交通不便、疾病流行等各种艰苦条件和困难，在当地建设医院、学校、道路、输电网等各种基础设施，改善当地人民的生活条件，为今后发展打下基础。中国帮助苏丹建立了现代石油工业，提高了出口创汇能力，变资源优势为发展优势和动力。中国还投资20亿美元帮助苏丹在尼罗河上修建非洲最大的水电站麦洛维大坝，预计2008年建成后不仅可以使苏丹实现电力自给，而且可以将发电输送到邻国。此外，还有在喀土穆炼油厂附近修建的20万千瓦的联合循环发电厂、青尼罗河曼希尔大桥、达玛成品油码头等。2006年，估计苏丹国内生产总值增长 9.6%，进出口贸易总额162亿美元，年底外汇与黄金储备36亿美元，(55)经济发展呈现了非洲国家多年未见的喜人景象。此外，中国还做了许多社会福利、扶贫减负的工作，也受到当地人民的欢迎。例如在苏丹，用中国的贷款和中国企业捐资支持了学校、医院、住房、通讯和电站等满足社会民生需要的基础设施建设，改善了当地人民的生活，得到了受援国的充分肯定。
中国的对外援助和金融合作是中国经济外交和国际经济合作的重要组成部分。目前，中国对外援助和金融合作的规模还不大，但建立在互惠互利和共同发展基础上的全新模式已形成巨大的国际影响力。同时，中国愿意与其他国家和国际机构进行合作，共同以创新的思维方式，探讨国际援助与经济发展的新道路、新方式。笔者认为要以建设和谐世界思想指导中国的对外援助和金融合作，扩大规模，丰富内涵，完善体制，创新机制，提高效率，形成促进发展中国家发展和国际合作的新模式，为中国和平发展和人类共同富裕做出更大贡献。
［收稿日期：2007-03-06］
［修回日期：2007-03-22］
注释：
①World Bank,World Debt Tables 1988-1989,Washington D.C.,1989,p.4.
②甄炳禧：《债务：第三世界的桎梏》，第55页。
③例如，1983年包括短期债务的偿债率：阿根廷230%、墨西哥 146%、智利140%、哥伦比亚118%、巴西117%、秘鲁110%、委内瑞拉 107%。
④1983年偿债率超过30%的非洲国家有：苏丹(173%)、摩洛哥 (70%)、扎伊尔(40%)、科特迪瓦(40%)、埃及(38%)、阿尔及利亚(35%)。参见甄炳禧：《债务：第三世界的桎梏》，第60～61页。
⑤甄炳禧：《债务：第三世界的桎梏》，第86～87页。
⑥例如墨西哥就从国际货币基金组织、国际清算银行、西方政府和国际商业银行获取了130亿美元的新贷款（也称“搭桥资金”），巴西、阿根廷等国获取金额数十亿美元不等。参见甄炳禧：《债务：第三世界的桎梏》，第63页。
⑦重新安排数额从1978～1981年的年均15亿美元和1982年的 50亿美元猛增至1983年的600亿美元。参见IMF,World Economic Prospect,Washington D.C.,1983,p.65。
⑧苏振兴：《拉丁美洲的经济发展》，北京：经济管理出版社，2000年版，第149页。
⑨United Nations,World Economic and Social Survey 2005,p.143.
⑩主要有三个条件：一是相对贫穷，目前的标准为人均国民生产总值(GNP)低于1025美元；二是缺乏按照市场利率借款的资信，因此需要依靠优惠贷款支持社会发展项目；三是良好的政策表现，即实施了促进增长和减少贫困的经济、社会政策。目前共有81个国家符合条件。
(11)该资格的确定以国际货币基金组织对一国人均收入的评估为基础，与世界银行优惠借款资格认定标准接近，目前共有78个国家符合该资格。
(12)债务／出口比重在150%以上；若一国经济相当开放，则以债务／财政收入比重在250%以上作为标准。
(13)减贫增长战略文件由世界银行和国际货币基金组织参与制定，其中规定了当事国应当实施的减贫增长项目。
(14)http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/ EXTDEBTDEPT/0,contentMDK:20260411～menuPK:64166739～pagePK:64166689～piPK:64166646～theSitePK:469043,00.html.
(15)IMF and IDA,Heavily Indebted Poor Countries(HIPC) Initiative- List of Ring-Fenced Countries that Meet the Income and Indebtedness Criteria at end-2004,April 11,2006,p.2.
(16)非洲开发银行的软贷款窗口。
(17)http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,contentMDK:20040942% 7emenuPK:34480% 7epagePK:34370% 7etheSitePK:4607,00.html.
(18)World Bank,IDA's Implementation of Multilateral Debt Relief Initiative,Washington D.C.,2006,p.4；其覆盖范围包括38个重债穷国以及 2006年底之前根据HIPC“日落条款”可能获得重债穷国资格的四个国家 （厄立特里亚、海地、吉尔吉斯斯坦和尼泊尔）。
(19)http://www.imf.org/external/np/exr/facts/mdri.htm，2005年底估计数。
(20)http://www.imf.org/external/np/exr/facts/mdri.htm.
(21)UA，非洲开发银行记账单位，1UA=1SDR，按非洲开发银行规定汇率1UA=1.463498美元计算。
(22)IMF and WB,Review of Low-Income Country Debt Sustainability Framework and Implications of the MDRI,March 24,2006.
(23)IMF,How to Do a Debt Sustainability Analysis for Low-Income Countries,May 20,2005.
(24)还本付息额在国内生产总值、出口收入中的所占比重等。
(25)名义债务总额或债务净现值等。
(26)债务净现值在国内生产总值、出口收入中的所占比重等。
(27)国家政策和制度评估指数(CPIA)考虑了一国经济管理、部门政策、社会公正、公共机构等因素，将国家表现分为强、中、弱三类，并假设债务负担值和CPIA指数呈线性关系，于是在特定的陷入债务困境概率下，对应一个CPIA值，就有一个债务负担门槛值。CPIA越高，门槛值越高，即国家政策表现越好，可承受的债务越多。
(28)国家政策和制度评估指数低于3.25被认定为政策和制度弱，高于3.75表示强。
(29)财政收入中不包括赠款收入。
(30)多边减债行动的减债标准中有一条是收入债务标准，要求一国收入债务指标达到一定标准，才有获得债务减免的潜在资格。参见IMF and IDA,Heavily Indebted Poor Countries(HIPC) Initiative-List of Ring-Fenced Countries that Meet the Income and Indebtedness Criteria at end-2004,April 11,2006。
(31)EURODAD (European Network on Debt and Development),Still Missing the Point:Unpacking the New World Bank/Imf Debt Sustainability Framework,Francesco Oddone,September 2005.
(32)中国对外援助的执行机构之一，承办中国政府对外优惠贷款和优惠出口买方信贷业务。
(33)［英］亚当·斯密著，郭大力、王亚男译：《国民财富的性质和原因的研究》，北京：商务印书馆，1974年版。
(34)［英］大卫·李嘉图著，郭大力、王亚男译：《政治经济学及赋税原理》，北京：商务印书馆，1962年版。
(35)哈罗德—多马模型即“哈罗德—多马经济增长模型(Harrod-Domar model)”，是R.哈罗德和埃弗塞·多马分别提出的发展经济学中著名的经济增长模型。
(36)［美］罗伯特·M.索洛著，胡汝银译：《经济增长理论——一种解说》，上海：三联书店、上海出版社，1994年版。
(37)［美］西奥多·W.舒尔茨著，吴球华等译：《论人力资本投资》，北京：北京经济学院出版社，1992年版。
(38)参见［美］W.阿瑟·刘易斯著，梁小民译：《经济增长理论》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994年版；［美］阿瑟·刘易斯著，施炜等译：《二元经济论》，北京经济学院出版社，1989年版；［阿根廷］普雷维什著，苏振兴、袁兴昌译：《外围资本主义：危机与改造》，北京：商务印书馆，1990年版；［美］罗纳德·I.麦金农著，卢聪译：《经济发展中的货币与资本》，上海：上海三联书店，1988年版。
(39)1757～1812年间，东印度公司从印度榨取的利润收入即达1亿英镑以上。18世纪80年代，利物浦每年从奴隶贸易中获得的纯利达30万英镑。
(40)高德步、王珏：《世界经济史》，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第247页。
(41)曹更生、杨民：《四类利用外资政策的国际比较》，载《当代经济》，2006年第5期，第64页。
(42)邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，载《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年版，第370～383页。
(43)International Monetary Fund and the World Bank,Review of Low-Income Country Debt Sustainability Framework and Implications of the MDRI,March 24,2006.
(44)English Judge quoted in Franklin D.Roosevelt,"State of the Union Message to Congress," January 11,1944，参见http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php? pid=16518,August 18,2006。
(45)温家宝：《把目光投向中国》，2003年12月10日，温家宝总理在美国哈佛大学的演讲，参见http://www.people.com.cn/GB/paper85/ 11004/997684.html。
(46)张梅：《第三世界债务问题与不平等的全球资本主义体系》，载《国外理论动态》，2005年第9期，第16页。
(47)Oxfam International,"The View from the Summit-Gleneagles G8 One Year on",June 9,2006; http://oxfam.intelli-direct.com/e/d.dll? m =235&url=http://www.oxfam.org/en/files/bn060609_g8_oneyr/ download.
(48)在2005年苏格兰格伦伊格尔斯(Gleneagles)八国峰会上，捐助国承诺到2010年，官方发展援助（不包括债务减免）要在2004年的水平上增加500亿美元。
(49)World Bank,Global Development Finance 2006:The Development Potential of Surging Capital Flows,http://psdblog.worldbank.org/psdblog/ 2006/05/global_developm.html.
(50)World Bank,Global Development Finance 2006:The Development Potential of Surging Capital Flows.
(51)Paul Wolfowitz,"President of the World Bank,said:'they(chinese banks) must not make the same mistakes as France and the US did'," Financial Times,October 24,2006.
(52)Resource Mobilization Department(FRM),IDA Countries and Non-Concessional Debt:Dealing with the "Free Rider" Problem in IDA14 Grant-Recipient and Post-MDRI Countries,Washington D.C.,June 19,2006.
(53)Resource Mobilization Department(FRM),IDA Countries and Non-concessional Debt:Dealing With the "Free Rider" Problem in IDA14 Grant-Recipient and Post-MDRI Countries,p.10.
(54)经合组织关于官方支持的出口信贷准则的规定为：商业参考利率应密切关联于国内一流借款人利率，应为本国货币基准利率上加上 100个基本点(1%)。基准利率：对于还款期在八年半以上的信贷，适用七年期的政府债券收益率，鉴于中国的政府债收益率曲线尚未形成，而且实施利率管制，建议使用人民银行公布的贷款期五年以上的贷款利率作为人民币CIRR，用于赠与成分的计算。
(55)CIA,The World Factbook,http://www.cia.gov/cia/publications/.
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