进一步完善我国人民代表大会制度的若干思考，本文主要内容关键词为：我国论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D034.3 文献标识码：A 文章编号：1004-9975(2002)04-0012-04
人民代表大会制度，是我国的基本政治制度。它的进一步完善，对于发展社会主义和 健全社会主义法制具有极其重要的意义。本文拟从当前我国人民代表大会制度在实际运 作中面临的主要问题出发，根据我党一系列有关重要论述的精神，并吸取专家同行的意 见，对此作进一步的探讨。
一、进一步理顺执政党与人民代表大会的关系
众所周知，在我国社会主义制度下，中国共产党是执政党，人民代表大会是国家的权 力机关。因此，要进一步完善我国人民代表大会制度，就必须进一步理顺我党与人大这 两者之间的关系。为此，从当前来看，我们就应当着重解决好下述两个密切相关的问题 。
第一，必须科学认识把握执政党与人大之间的两种意义不同的关系。这两种关系，一 是领导与被领导的关系，即中国共产党作为执政党，是按照符合领导特征的途径和方式 ，切实加强对人大的政治领导。二是管理与被管理的关系，即中国共产党作为广大人民 根本利益的忠实代表，它所拥有的领导权力是人民赋予的，除了人民的利益之外没有自 己的特殊利益，而且其成员本身同样也是人民的一部分。这就决定了它与其他社会团体 和组织一样，也必须接受国家政权机关包括权力机关的管理和监督，在宪法和法律的范 围内活动。我们只有在理论上真正搞清楚执政党与人大之间所存在的这两种意义不同的 关系，才能为我们进一步理顺我党与人大的相互关系奠定必要的思想基础。
第二，必须准确认识和把握党对人大的政治领导与充分发挥人大作用的主要途径和方 式。首先，党必须制定符合社会主义社会发展规律和我国国情的基本路线和基本纲领， 确定国家的大政方针，并通过人大经法定程序使之成为国家的意志。其次，要坚持党管 干部的原则，同时支持人大及其常委会依法履行人事任免权。各级党组织推荐需经人大 选举、任免的干部时，要重视人大的意见。推荐的人选确定之后，人大党组应努力做好 工作，使党的决定得到实现，并严格按照法律程序办事。再次，各级党委要把人大工作 列入重要议事日程，定期听取人大党组的汇报，讨论、研究人大的工作，关心人大的建 设。人大党组要建立和健全向同级党委的请示汇报制度，保证党的路线、方针、政策在 人大工作中贯彻落实。最后，要进一步健全完善违宪违法的追究机制，依法追究任何组 织和个人一切违宪违法的行为，确保国家行政机关、司法机关必须向人大负责，严格依 法办事；确保党的各级组织通过自己的活动和党员的先锋模范作用，带领广大人民群众 严格遵守人大制定的宪法和法律。
二、进一步完善我国人大代表的选举制度
党的十一届三中全会以来，我国人大代表选举制度的改革和建设已取得了明显成效。 为了适应改革开放和民主法制建设的不断深入发展，我们还需进一步健全完善这一制度 ，尤其要着力解决好以下两个问题。
第一，应当进一步明确强调人大代表所担负的职责和必备的条件，确保被选举出的人 大代表更好地履行自己的职责。为此，我们就要充分利用广播、电视、报刊等大众媒体 和其它各种途径，开展经常性的宣传教育，使广大选民和人大代表候选人不仅清楚了解 人大选举制度的相关规定和知识，而且在此基础上深刻地认识到，做人大代表是光荣的 ，并享有法律所赋予的职权，但它并非是一种荣誉称号和政治待遇，而是一项崇高的政 治职务。做一个合格的人大代表，不仅要有全心全意为人民服务的思想和强烈的责任感 、神圣的使命感，而且必须具有较强的社会活动能力、参政议政能力以及必要的科学文 化素质和身体素质。据此，我们就应当切实改变目前比较普遍存在的把人大代表作为奖 励各行各业有突出贡献人员的荣誉职位的做法，对人大代表候选人的各方面素质进行全 面的考察，并注意吸收更多的与基层民众、各界人员有直接联系并具备人大代表素质的 基层领导和各界群众代表进入人大。这不仅有利于进一步增强人大代表代表的广泛性， 更加充分地表达民意，而且有利于确保被选举出的人大代表，能够真正履行好自己所担 负的政治责任。
第二，应当进一步改进完善人大代表的选举方式、选举程序和选举机制。在选举方式 上，我们要根据国家和各地经济、文化发展的实际情况，逐步地、有条件地调整直接选 举的范围。根据我国目前的实情，首先可以考虑在一些条件成熟的大中城市进行直选省 、市人大代表的试点。在选举程序上，从当前来看，我们必须重点搞好选举程序的最初 环节，即严格依照有关法律规定，既认真做好人大代表候选人的酝酿提名、协商确定等 工作，又及时公布选民名单和投票的时间、地点、程序以及人大代表候选人的名单及其 德、才、绩、体的情况。在选举机制上，应当引入竞争机制，既要依法保障政党、团体 、选民和上一届人大代表对本届人大和差额选举的比例，使广大选民对候选人有比较充 分的了解和更大的挑选余地，从而保证选民能够选出确实能代表自己意志、具有较强社 会活动能力和参政议政能力的人大代表。
三、进一步完善保障人大代表充分行使职权的制度
要确保人大代表充分行使职权，就必须根据权责一致的原则，依法保障他们应该拥有 的相应权力，这是不言而喻的。从我国目前实情来看，在这方面亟需解决的突出问题主 要有以下两点：
第一，必须进一步落实保障人大代表的人身安全和在人大会议上言论、投票免责权的 有关法律规定。这既是世界各国通行的制度，我国的相关法律也对此作了明确规定。这 些规定主要有：“地方各级人民代表大会、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常 务委员会上的发言和表决，不受法律追究”；“县级以上的地方各级人民代表大会代表 ，非经人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会 许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立 即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。”这些规定无疑给人大代表充分行 使职权提供了可靠的法律保障。但是，我们也必须看到，在当前的现实政治生活中，有 些地方和单位的党员领导干部和政府机关要员往往违反这些法律规定，采取各种形式对 敢于提出尖锐意见、揭短批评的人大代表进行打击报复。如在从大代表的使用、提职、 提薪等方面进行变相的报复打击。个别领导干部甚至利用手中掌握的权力追查这些人大 代表在人大会议上的所谓“反党言论”。因此，要有效保障人大代表充分行使自己的职 权，首先就必须进一步加强这方面的宣传教育和依法追究以各种形式对人大代表进行打 击报复的责任主体，使上述这些法律规定得到真正充分的落实。
第二，必须进一步制定更加明确的规定，为人大代表充分行使职权提供相应的物质保 障。关于这一点，不仅西方国家有明确的法律规定，我国对此也有相关的规定，即规定 各级人大代表在出席人大会议和执行代表职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和 必要的物质上的便利或者补贴。但是，毋庸讳言，我们的这个规定还不够明确具体，这 在客观上就可能会影响人大代表充分行使自己的职权。因此，从当前来看，我们应当根 据我国财力的实际状况，作出更加明晰细化的规定，尽可能为人大代表充分行使职权提 供必要的物质保障。而从长远来看，则应从中国国情出发，借鉴吸取西方代议制在这方 面的有益经验，根据我国经济、文化发展的状况和政治体制改革推进的步骤，逐步实现 人大代表的专职化。这不仅有利于从制度上保障人大代表充分行使职权的物质需要，而 且有利于保证人大代表有充分的时间和充沛的精力更负责任地开展工作，提高他们的参 政水平和参政质量，并防止避免人大代表团因履行自己的职责而遭到不同形式的打击报 复或影响他们在原选举单位所承担的工作。
四、进一步完善我国人大代表的罢免制度
对我国人大代表的罢免制度，我国宪法和选举法都有明确的原则规定，如选举法规定 ，全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督；选民或者选举单 位都有权罢免自己选出的代表。为了进一步健全完善这一制度，从当前来看，主要也有 下述两个问题亟待解决。
第一，关于罢免案的提出主体和提出理由。首先，从罢免案的提出主体来看，按照现 有的规定，提出人大代表候选人的主体包括政党、人民团体、选民和代表，而罢免案的 提出主体，却只提到了选民和代表，未能明确规定政党和人民团体也具有相应的提出代 表罢免案的法定权利，这显然需要进一步加以明确和完善。其次，从罢免案的提出理由 来看，我国选举法规定，提出对人大代表的罢免案，应当写明罢免理由。这确是完全必 要的，但对什么可以成为罢免的理由，却没有作出这方面的明确规定。由此就很可能造 成在现实政治生活中，因为罢免案受理机关必然要对罢免案所提出的理由进行实质性审 查，从而使得上述规定所存在的不明确之处极易导致罢免案提出主体与罢免案受理机关 之间的错位，即在实际上把罢免案的提出权力转移给了受理机关，这无疑是不符合法理 精神的。对此，我们也必须进一步予以完善，在有关法律上明文规定这一点。
第二，关于罢免案的运作主体、运作经费以及通过罢免案的法定人数和法定主体。首 先，从罢免案的运作主体、运作经费来看，我国选举法规定，对县级和县级以下人大代 表的罢免案向县级人大会常委会提出，表决罢免要求，由县级人大会常委会派有关负责 人主持。这项规定对于直选的人大代表罢免案的受理单位有了明确规定，但对主持罢免 案运作的主体则规定的不够具体清楚。而且选举法规定各级人大的选举经费由国库开支 ，却没有关于罢免运作所需经费应由何处开支的相关规定。上述不足之外，无疑会影响 罢免案的运作。其次，从通过罢免案的法定人数和宪法主体来看，一方面，在罢免直选 人大代表的法定人数问题上，按照现有规定，人大代表当选最低只需选区选民总票数的 1/6多一票，而罢免人大代表最低则需总票数的1/2多一票。这就造成了人大代表当选与 罢免所需法定人数很不对等的现象，使罢免案的通过比起选举的生效困难得多，不利于 民主原则的充分体现。另一方面，在罢免间接选举人大代表的法定主体问题上，我国选 举法一方面规定，此类人大代表的当选必须获得该级人大全体代表过半数的选票，另一 方面又规定，在其被选出的人大闭会期间，该级人大常委会组成人员过半数通过即可罢 免。这两方面的规定，对此类人大代表选举和罢免法定主体的认定，明显存在着不对称 之处。而且从法律地位上讲，在一级人大中，常委会不过是其常设机构，在地位上要低 于而不是高于同级人大。因而由人大常委会来决定经该级人大选举产生的上一级人大代 表的罢免与否，无疑是有悖法理的。所以，对上述这条规定也应进一步加以完善，如将 其修改为：间接选举的人大代表在其被选出的人大闭会期间，该级人大常委会组成人员 过半数通过即可决定暂停其代表资格。
五、进一步加强人民代表大会自身的建设
要进一步完善我国人大制度，加强人大自身的建设是其必要前提。从目前这一建设的 现实状况来看，我们亟需在以下两个问题上作出进一步的努力。
第一，必须进一步完善和调整人大常委会的会议制度、发言制度、表决制度及其规模 结构。首先，在会议制度上，目前全国人大常委会每年举行6次会议，每次会议通常为2 周左右。为使委员们充分行使职权，深入审议各项议案，加强立法和监督，可考虑合并 会议次数为每年3次，每次会议的时间延长为1个月左右。其次，在发言制度上，目前全 国人大常委会的议事规则对委员在会议上的发言次数和时间已作出了限制规定，这无疑 是必要的，但仅有这方面的规定仍是不够的。为了完善发言制度，还应明确规定委员在 会议上的发言必须紧紧围绕会议主题和建立辩论制度。这对确保会议质量和增强审议的 科学性民主性都是大有裨益的。再次，在表决制度上，目前人大代表决议案主要按类别 进行，随着今后提交表决议案内容的复杂程度增加，还应区别不同议案，增加需单独表 决的内容，并对不同类议案表决通过的法定人数作出分别规定。最后，在人大常委会的 规模和结构上，一要适当扩大规模，增强其代表基础。如全国人大常委会可考虑将规模 扩大到300—400人，产生的办法应适当考虑地域因素；二要对人大常委会专职组成人员 的比例作出明确规定，从组织制度上保证专职的同志成为组成人员的主体，并要注意老 中青的分布构成，积极吸收那些年富力强的同志进入常委会。
第二，必须进一步健全完善人民代表大会的专门委员会体制。首先，要在法律上进一 步明确人民代表大会所属专门委员会地位和作用，解决其在机构设置、人员构成、组织 原则、归属关系、对外联系等方面出现的不规范现象。其次，要扩大人民代表大会所属 专门委员会的职权和加强它的监督功能，这就需要以法律的形式建立和规范专门委员会 对议案的初审权制度和听政制度。再次，要制定人民代表大会所属专门委员会的议事规 则，它的内容包括：明确的职责权限范围、会议制度、工作规则、议事程序以及常委会 定期听取其工作汇报的制度和加强与政府有关职能部门联系的制度，等等。
六、进一步加强人民代表大会的立法和监督工作
进一步加强人大的立法和监督工作，是进一步完善我国人大制度的重要内容。为了切 实做好这两项工作，当前我们就应努力做到：
第一，必须进一步改革立法体制，明确立法权限，严格立法权限，规范授权立法。在 立法权限上，要根据宪法和有关法律的原则规定，进一步制定具体的配套法律规定，明 确规定全国人大、全国人大常委会、国务院、国务院部委、地方人大、地方政府制定国 家法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方性规章的权限和分工。在立法程序上 ，根据民主化和科学化的原则，在立法议案的提出、立法草案的制定、立法的审议通过 等等环节上，都应制定出严格明确、切实可行的运作程序，并坚持贯彻执行。在授权立 法上，目前我国宪法和法律对此都无明确具体的规定，而是通过全国人大和全国人大常 委会授权决定进行的。它主要有通常型和非常型两大类。而且我国现行的非常型的授权 立法对于原则事项的授权内容非常广泛，这在改革开放初期是难以避免的，但毕竟是非 正常的。因此，随着改革开放的深入发展，我们就应当通过规范授权立法，对其目的、 内容、范围、条件、期限、方式、程序和监督机制等作出明确的法律规定。这对保证立 法的科学性、严肃性和法律的权威性、公正性都是十分重要和必要的。
第二，必须进一步健全人大及其常委会的监督机制，强化它们的监督职能。首先，必 须制定明确的法律规定，划清人大与政府的职权界限，确保人大对政府监督权的行使。 从目前看，在人大与政府的职权划分上，容易出现混淆不清的主要是在重大问题的决定 权方面。因此，对于一些涉及国计民生的重大项目审批、重大事项的决策和大额度资金 的使用在法律上都应明确规定必须通过人大的讨论审议来决定。其次，必须健全人大的 监督机构，当前可先考虑在各级人大及其常委会设立监督委员会。监督委员会向同级人 民政府派驻监督组或监督员，对同级人民政府及其各职能部门的工作进行监督；向同级 人民法院和人民检察院派驻监督组或监督员，对其审判工作和检察工作进行监督；向享 有地方性法规制定权的下级人大派驻监督组或监督员，对其立法工作进行监督。再次， 根据宪法和地方组织法对人大监督权的原则规定，尽快制定和出台《中华人民共和国全 国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》。《监督法》的内容不仅要对监督的 对象、内容、方法和程序作出十分明确的规定，还要对监督主体的职权和责任以及与监 督客体的权利义务关系作出明确而具体的规定，以增强监督法的可操作性和强制性。最 后，必须充分运用人大所拥有的财政审议权，以经济手段进一步强化对国家行政机关、 司法机关的有效监督。在这方面，我们应根据我国宪法已作出的明确规定，并借鉴吸取 西方国家的有益经验，通过对预算、财政拨款和决算的审议，对国家行政机关、司法机 关实行强有力的监督。
收稿日期：2002-07-15