大学治理的转型与现代化，本文主要内容关键词为：大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-0717(2016)01-0024-17 大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配、利益相关者的行为的控制和标准、决策的程序和过程及规则的规定，及在实践中对未能有效解决问题的探索等。对于大学治理的认识，应该从古典大学的“观念导向”的理想主义路径转向现代大学的“实践和问题导向”的现实主义路径，即从大学治理的应然状态走向实然状态。前者基于学术权力、学术共同性的思想和观念，着眼于古典大学的学术权力与教授治校的进步，着重一个大学如何保障学术权力与学术共同体的利益，这是以学术为中心的流行观念，其最大缺陷是忽视了大学治理中大学作为一个整体组织所具有的基础性地位和价值。后者是把大学组织看作一个整体，既强调教师与学术权力的地位，也看到学生、大学领导、行政人员、外部利益相关者的地位和力量，关注建立有效的权威秩序和治理质量。经济合作与发展组织(OECD)秘书长曾言：高等教育体系的管理框架必须鼓励高校在个体和整体上都能实现多重发展目标，高等教育体系及其利益相关者必须保证高等教育的各个方面都能达到优质、公平和高效[1]。现实主义路径更强调大学治理的有效性，站在大学整体治理绩效的立场上，关注大学整体竞争力，而理想主义更关注学术权力，更强调传统的学术治理模式。当然，以组织为中心的大学治理模式并没有忽视教师与学术权力，而是更强调大学组织设计的合理性。组织是现代大学的基础，也是大学治理的基础，既提高了大学治理行为的效率，也是大学治理行为存在问题的根源，这也是现代大学的共同治理存在问题和饱受诟病的缘由。 大学治理如同公司治理、国家治理一样，是伴随着大学利益主体的多元化而出现的。企业利益主体多元化催生了企业治理，虽然公司股份制早在19世纪就出现了，但是直到20世纪80年代，由于股东、董事会、经理人、员工之间的权责利关系复杂化，不同的利益主体之间需要形成一个共建共享的利益共同体，就催生了企业组织形式的创新。国家治理也是由于不同阶层、不同利益群体逐渐形成，经济社会主体日渐多元化，仅靠原有的统治与管理模式难以适应这种变化，需要一种新的国家结构包容越来越复杂的利益关系，协调各种利益冲突，这就出现了国家治理结构或国家治理体系的创新。随着大学规模的扩张与利益的多元化，原来的学术管理或者行政管理难以适应新的形势，需要协调大学内部行政与学术的力量，教师与学生的诉求，处理好大学与社会、政府的关系，从而使不同利益主体的博弈竞争转化为大学发展的合力，而不是成为导致大学停滞不前的阻力，这就需要大学治理的改革与完善。从20世纪90年代开始，西方主要发达国家的大学治理模式从传统的学术治理、科层管理转化为共同治理，可能治理的重点与模式不同，但是强调学术与行政的协调、强调社会参与大学治理的共同治理是发展方向。从本意上看，治理强调的是共治，是多元主体的共同参与，是组织秩序的重新整合，故治理是内生秩序，而管理是维护固有秩序。治理也强调原来的组织秩序不适应发展变化需要，而新的秩序主要由内部产生而不是外部强加，治理是内部组织结构与体系的重新整合。 在经济全球化和教育国际化的背景下，高等教育的历史成为了世界历史，大学治理形成世界维度。大学治理超越单一和封闭的治理传统与固有模式，运用人类文明在不同文化背景下形成的治理形态，不断推进对于大学与大学治理的理解，并使之走向现代形态。各国大学治理模式虽有差异，但这种差异、不同乃至于冲突，又内化于大学治理的历史发展进程中，各国各地区的大学治理离不开普遍的世界视域。故站在全球高等教育发展的视野，看待大学治理的转型与现代化是极为必要的，既可以看出全球大学治理的相互影响与治理的共有特性，又要分析各国大学治理的不同路径与特征方式。 一、从学术治理转向共同治理 自中世纪大学诞生起，就存在大学治理。中世纪大学形成了阿尔卑斯山脉以南的以学生治理为主体的学生大学和阿尔卑斯山脉以北的以巴黎大学为代表的教师治理为主体的教师大学[2]。教师大学就是以教授治校为基本特征的学术治理模式，这是西方大学最为经典的治理模式，延续了几百年时间。随着高等教育规模扩张，知识生产与传授模式转变，传统的学术治理转向了共同治理。而大学的共同治理模式亦存在许多难以克服的缺陷，协商式共同治理是现代大学治理的转型和现代化发展方向。 西方学者在探讨大学治理问题时，大致归纳了以下几种大学治理模式：一是学院治理模式，由美国组织管理学家马文·彼得森等人提出，亦称为学术同行治理、学术同僚治理，其基本特征是教授治校，学术同行掌握有各项权力，不必顾忌外部的领导权力。为什么称其为学院治理模式，是因为“在过去的组织机构中，大学不过是学院的组合，真正的权力属于学院院长。”学院院长是教授同行选举产生的，不仅具有重要的法律地位，而且具有重大的实际权力。然而，学院院长的权力并不是行政式权力，不能独断专行，每个教授都有参与决策的机会，决策结果是学术同行的共识或妥协的产物。二是科层治理模式，亦称官僚治理模式。源于德国社会学家韦伯，强调基于合法理性的权力，组织结构严密，下级服从上级。20世纪中叶以后，随着高等教育规模扩张，巨型大学的出现，高等教育管理日趋复杂，科森和斯特鲁普提出了这一治理模式，强调以大学校长为首的行政权力和董事会作为决策机构在大学治理中发挥重要作用，大学治理由学术同行治理转向威权治理。三是政治治理模式，由鲍德里奇、萨兰奇克、佩弗克等学者提出并完善。在20世纪70年代以来，大学治理变得愈加复杂化和多样化，与大学事务相关的利益群体日益增加且对大学有着不同的利益诉求，并且逐步地参与到大学治理中来。与科层理论着眼的大学治理属于封闭的组织内部决策不同，政治治理模式强调大学治理的开放性和外部利益群体参与大学治理的可行性。四是创业式或企业式治理模式。克拉克提出了创业型大学的概念，主张大学在国家紧缩公共预算并减少财政拨款的背景下，大学应该多用企业式的灵活经营方式，加强与社会的合作，促进学术服务事项发展，以期获得更多资源。在该理论模式下，强调外部力量参与大学治理并提出建立强有力的核心行政领导，强调决策的高效与有效，强调学术服从于行政，有人称之为高等教育公司模式。其中，第一个是传统的教师主导的学术治理模式，后三者可以归纳为大学的共同治理模式。 当前，世界主要国家和地区的大学都在不同程度地由传统的学术治理模式转型为共同治理模式。当然，在共同治理模式中，有的大学强调学术权力的重要性，有的强调外部力量参与的重要性，在政治模式、科层模式、创业式模式中各有侧重。为什么将其归纳为共同治理，是因为虽然校内行政力量及校外利益相关者参与大学治理，但他们必须与教师共同治理大学；作为学术性组织，大学治理不可能无视教师的治理主体地位，而单纯由外部力量或行政力量来治理大学。大学作为学术性组织和教学科研单位，其本质和组织特性决定了大学治理有着共同规律和共同特性，如强调学术治理，强调师生权益等。在中世纪大学以来的几百年发展历程中，大学治理积累了丰富的经验，形成了大学自身独有的治理内容。但自二战之后，随着高等教育规模的扩张和高等教育大众化、普及化发展，面对规模庞大、层次不同、类型多样、成分复杂的高等教育体系，西方国家纷纷实施改革，将大学由教师治理机构变为法人型机构，转向共同治理。丹麦于2003年颁布了《新大学法》，改变了大学的国有高校属性，由此成为了“自治”学校。日本从2004年开始推进国立大学法人化改革，增加大学自主权。瑞典在2010年3月颁布《瑞典自治法》，高校由此获得特殊的公法人地位。芬兰也于2010年颁布新的《大学法》，赋予大学独立法人地位。校长不再由在职教师选举产生，而是由新成立的董事会任命。校董事会成员必须有40％是大学之外的成员。教师也不再是公务员身份，改变了政府聘任教授的做法，教师的任命权下放到了大学。大学的高层决策部门终于获得了学校管理中具有决定性意义的人力资源配置的权限，动摇了教授会自治制度的基础。从总体来看，世界主要国家和地区的大学治理有了转型，一方面是政府向大学放权，扩大大学治理权限，另一方面大学内部治理改变了教师主导的学术治理格局。形成了教师、校长为首的行政力量与外部利益相关者共同治理大学的模式。国家的管控要得法，大学的学术治理要适度，校内行政权力要制衡，外部力量要引入，大学治理在各种权力博弈中出现了转型，并转向了共同治理的道路。在大学治理转型与现代化的历史过程中，世界主要国家和地区的大学治理既表现出同质化的一面，又因各国政治制度、文化传统及高等教育发展阶段不同而呈现出不同的治理特色，即所谓的“同质异形”。但无论运用何种治理模式，发展共同治理，建立学术治理与校长为首的行政力量、外部利益相关者相互制约，协调管理的新型关系，提升大学治理水平是共同趋势。 美国大学治理是从学术治理最早转向科层治理、政治治理的典型。当欧洲殖民者在北美建立大学时，也沿用了“教授治校”的理念，如美国第三任总统托马斯·杰弗逊建立的弗吉尼亚大学，在1819年开办，被称为“第一所真正的州立大学”。托马斯·杰弗逊坚信权力必须受到制约，他深受启蒙运动的影响，坚持教师应从事教学，也从事管理，认为大学是教师主导的“学术村落”，拒绝设立校长职位，而是由教师轮流担任主席与董事会共同治理学校。因此，弗吉尼亚大学在最初一个世纪内都没有校长，而是由教师轮流担任的教师主席与董事会共同治理大学。但是，随着时代的发展，教师也认识到校长监管行政的必要性，1904年，埃德温·A.奥德曼出任弗吉尼亚大学第一任校长。教师们也在反省召开教师全体大会参与治理的问题，教师全体会议在1925年决定成立教师评议会(faculty senate)，由教师选出的代表参与治理。由此，坚持教师治校的弗吉尼亚大学也成立了董事会、校长、学术评议会、学生等多方面参与的共同治理模式。弗吉尼亚大学的道理是美国大学的一个缩影。与欧洲大学不同的是，美国大学较早确立了董事会制度，这种外行参与治理的董事会制度是美国最具特色的制度，同时美国大学也较早强调了校长为代表的行政力量参与治理的科层治理模式，也较早实施了外行董事会、州政府参与治理的政治模式。1966年，美国教授联合会(AAUP)，美国教育委员会(ACE)以及大学和学院治理委员会(AGB)共同发出《大学和学院共同治理的联合声明》(Statement on Government of College and University)。该声明确立了管理者和教师共同治理大学的原则，确立了教师参与大学治理的程序和标准，对教师、校长、管理者和董事会各自在决策中的位置和职权提出了建议。20世纪60年代提出的共同治理更多的是科层治理模式，更多地强调从学术治理转向行政力量、董事会、校长发挥作用的治理。这种治理是把大学治理视为封闭的内部治理，描绘的图景是在威权治理下，校长、董事会、教师、管理者把大学治理作为自身内部事务，采取封闭治理模式。而到了20世纪80年代之后，随着美国高等教育繁荣时代的结束，社会各界对于大学的批评不绝于耳，人们更多地相信介入大学内部治理事务才能使大学更好地代表公共利益而非私人事务，大学作为公共利益组织，应该接受社会的监督和利益相关者的建议，于是政治治理模式出现。这种外部力量介入大学内部管理的趋势导致了共同治理中加入了外部力量的成分。 英国的大学治理模式可以分为牛津、剑桥大学的学者主导的学术治理模式和城市大学的政治治理模式以及创业型大学治理模式。牛津大学、剑桥大学的治理权属于全体教职工。根据大学章程，全体教职工对大学的治理拥有最高权力。教职工大会(剑桥称为摄政院)是大学的最高立法机构，牛津有4500多人，剑桥有3500多人。牛津大学章程规定，“董事会负责大学目标的发展，大学行政事务管理，大学财政及资产的管理，并拥有履行这些职责所需的一切权力。”董事会在履行职权时，须受到教职工全体会议通过的决议约束。大学校长由学校评议会选举。学院拥有高度的自治权，有自己的领导机构和章程。大学不直接干涉学院的管理，而是通过大学章程等法律、制度来规范学院的行为。城市大学是政治治理模式的典范，经济因素塑造了大学治理模式，大学的治理主体在教师之外增加了社会人士，形成了外部治理的形态。如曼彻斯特大学，与传统大学相比，最大的区别是引入了外部治理，设立董事会和全体大会，董事会是最高权力机构，共有25位董事，外部董事14人，占比高达56％。学校大会成员200人左右，既有校内教师、管理人员和学生，也有外部各界人士，如工商业者、政府官员、地方教育机构人士、外界学者等。大会是大学与社会双向沟通的桥梁，向外界展示大学的成就，接受来自外界的反馈，就大学事务提议。评议会是学术机构，并担负着向董事会提供咨询和建议的责任。撒切尔时期后，英国步入“新公共管理”时期，政府削弱了对高等教育的财政支持，大学为了生存发展，引入了市场机制，体现出“经营性”特征，被克拉克·克尔归纳为创业式大学，形成了带有公司性质的新型治理模式。英国法律规定1992年后建立的大学要设立董事会和学术委员会双会制，威斯敏斯特大学董事会是学校的最高治理机构，学术委员会负责学术事务，向董事会负责。董事会下设执行董事会，成员包括校长(任执行董事会主席)、执行校长、副校长、大学注册主任和秘书、财务总监以及各学院院长。执行委员会集中了大学的核心行政领导，形成了一个强有力的行政核心，提高了决策效率和执行效率。 法国大学逐步从传统的教师主导、学院式治理的学术治理模式转向科层治理模式，强化了校长和教授的共同治理理论。法国巴黎大学是教授治校的经典治理模式发源地，教授力量强大，并且各学院独立治理。1968年之前的法国大学实际上是学院的集合，学院院长拥有控制权和支配权，大学校长由各学院的代表轮流坐庄。从某种意义上说，法国大学是“学院共和国”。1968年的《高等教育法》规定了校外人士对于大学治理的参与，打破了大学中教授一统天下的治理结构。1984年的《萨瓦里法》，沿袭了大学治理的参与原则，规定了学校决策机构(行政委员会)的人员大约由30～60人组成，其中校外人员占20％～30％。2007年的《大学自由与责任法》赋予了行政委员会较大的权力，其成员数压缩到20～30人，其教师占8～14人，校外人员占7～8人，学生代表占2～3人，行政与服务人员占3～5人，增加了校外人士的比例。大学校长由行政委员会选举产生，改变了传统的由行政委员会、学术委员会和学生学习与生活委员会组成的选举大会选举产生的方式。校长不必具有法国国籍，也不限于本校人员，但必须是学术人员，任期由5年改为4年，可以连任。校长权力扩张，导致了大学治理权力的集中化。大学治理的核心团队由校长指定，主要有校长、副校长、秘书长、校长办公室主任、财务主任、人力资源部主任等行政人员组成的“核心领导团”，改变了大学学院式治理的传统，形成了教授、学院与校长、核心领导团共同治理的格局。法国大学治理既有学术治理的因素，也增加了科层治理的因素，并且后者开始发挥重要作用。2013年的《高等教育与研究法》赋予了大学更多自主权，使大学治理更具效率，也更具学院式治理的特色。所谓效率，就是大学各委员会能够作出重大决策。大学行政委员会由24～36人组成，总数比2007年的规定有所增加，增加了大学生与行政人员的比例，其中教师为8～16人，校外人士8人，学生为4～6人，行政与服务人员为4～6人。学术委员会为负责教学和研究的决策与咨询机构。所谓学院式治理，则是指大学治理应由教师、管理人员和学生共同努力。校长的权力受到削减和制约，正如法国高等教育与研究部部长菲奥拉所言：“应当重新引入学院式治理，这才是大学的精神。校长作为经营者，根本行不通”[3]。 德国大学继承欧洲中世纪大学教授治校的传统，近年来的改革赋予了校长更大的管理权限，设立了大学理事会和大学评议会。大学理事会由校外和校内人士组成，如海德堡大学的理事会由6名校外人士和5名大学成员(3位教授、1名学术人员和1名学生)组成，他们具有选举和罢免校长、总务长的权力。但任免校长，需经大学评议会和州科学部认可，由州政府任命。大学评议会是大学的自主管理机构，主要负责学术事务，大学教授占多数。如海德堡大学评议会有39位成员，19人是基于工作岗位自动进入评议会的成员，包括：1名大学校长、4位副校长、1位总务长、12位学院院长、1位女性特别委员。选举产生的评议会成员20位，包括：8位大学教授代表、4位学术人员代表、4位行政技术人员代表、4位学生代表。评议会的任期为四年，学生成员任期为一年，无论是评议会还是大学理事会，都注重让大学的各个群体共同参与，也赋予大学教授群体最多的席位[4]。在大学决策机构中，当涉及学术事务时，教授群体占半数以上席位，他们是大学决策管理机构中最具影响力的群体，体现了教授治校的传统。同时，大学理事会的构成及校长权限的扩大也体现了分权制衡、共同治理的精神。 日本在大学法人改革之前，文部省对大学的管控较多，学校内部是以教授治校为主的方式。在2004年法人化改革之后，政府向学校下设了财务管理权与人事管理权，改革拨款制度，加大竞争性拨款份额，扩大学校经费使用自主权；在人事管理上，取消国立大学的教师与行政人员的公务员身份，也改变了国立大学教职工薪酬标准由文部省制定的传统，取消了大学与教职人员之间的终身聘用关系，教职工与大学签订定期聘用合同，学校自行决定教职工薪酬。文部省在下放管理权限的同时，建议大学重构内部治理体系，建立起以校长为核心的、董事会、行政委员会与学术委员会相互合作的共同治理架构。董事会是最高决策机构，行政委员会成员由校长任命，负责审议学校重要行政事务，学术委员会负责审议重要的教学与科研事务。在共同治理下，校长为首的行政委员会权限不断扩大，教师的治理权限受到压缩，文部省对国立大学的管理由直接管理转向了间接调控。日本的大学治理由传统的欧洲式的教授治校转向了以校长为核心的共同治理模式。 二、大学与政府关系对大学治理模式的影响 发达国家的大学，尤其是公立大学的治理受到政府影响较大，政府一般运用法律法规、战略规划、拨款资助、行政干预、质量评估、社会舆论等多种政策工具，对大学发展施加影响。不同国家的政府与大学也形成了不同的关系模式，美国学者伯顿·克拉克曾描绘成三角模型，即政府主导型、市场主导型、大学主导型。政府主导型是指政府在大学发展中起重要作用，法国是其代表；市场主导型是指大学面向社会自主办学，美国和英国的新式大学是其代表；大学主导是强调学术治理在大学中的主导作用，德国是其代表。从总的发展趋势看，一是政府对大学直接控制不断减少，扩大大学的自主治理权限；二是政府对大学的控制更加强调客观、间接、法治、指导、管理与服务结合，授权与激励并重，监督与保障同行；三是随着政府对大学的控制减弱，大学内部的行政力量与外部的利益相关者参与大学治理的权限增加，形成了共同治理模式。 美国虽然强调高等教育发展的市场导向，强调大学自治，但州政府自然对公立高等教育机构有着重要影响力，并且从法律关系和管理方式两个层面形成了不同的公立高校治理模式。从政府与大学的法律关系上看，卡普村依照普通法规范的高校和按照州宪法规范的高校将美国公立高校分为两类[5]。依照州宪法建立的高校，董事会可以依照州宪法及宪法中明确规定的法律行使职责和运用权力，不必受到州行政法的制约，董事会可以自主地对高校的事务如校长的遴选、薪酬与任命、学位与课程设置，经费分配和基建维护等作出决策。这类公立高校治理权限较大，影响与制约决策的力量主要来自于高等教育市场与社会需求。依照普通法规定建立的高校，董事会权力较小，学校治理受到州公共权力机构干预较深，决策要受到立法机关的频繁干预，自主治理权限较小，如不能自主决定校长薪酬。依照管理方式，美国公立高校可分为统一治理模式和分类治理模式两种类型。20世纪60年代以来，各州纷纷成立高等教育治理机构对本州高等教育进行统筹规划和管理，在不同的州，高等教育治理机构的权限不同，名称也有区别，有的称为协调委员会，有的称为治理委员会，有的则称为咨询委员会。所谓统一治理模式，是指州的高等教育治理机构对该州所有公立高等学校进行管理和规划，一般有校长任命和薪酬决定权，提出和审批高校预算及其分配方案的权力，基建项目审批权等。而分类治理模式是指一个州对不同类型的高校由不同的机构进行治理。如加州将公立高校分为加州大学系统、加州州立大学系统和社区学院系统，分别由各自的系统董事会进行治理。当前，美国绝大多数州采用分类治理模式。
欧洲各国政府与大学的关系不同。法国是国家主导型，自拿破仑时代以来，法国建立了教育的中央集权体制。这种体制有两个方面：一是行政体制，教育行政部门负责学校经费的划拨和管理规范；二是行会体制，学院式行会决定教师的职业和教学工作，如制定预算、决定经费分配、组织教学、决定教师聘用等。德国大学受到政府管理控制较弱一些，一向被视为教授治校的典范。20世纪70年代以来联邦德国把大学视为公法团体，政府通过负责管理大学事务的委员及作为公务人员的教授施加影响，州教育行政部门对大学非学术事务进行管控，包括预算和人事任命等。近年来，德国各州与大学的关系开始出现了新的管理模式，强调“通过设立目标进行管理”，“对结果进行问责”，扩大了高校的决策权与自治权，放松了财务与人事管理；扩大了大学领导层权限，强调专业化管理，进行合同管理，州政府与高校签订目标合约，高校建立成本与绩效的控制与评估机制并定期履行汇报义务，从而使高校拥有更多的自主权限。英国1992年后成立的新大学则被伯顿·克拉克称为创业型大学，学校自身拥有广泛的自主管理权限，政府较少干预学校事务，学校内学术人员的权限较小，学校的董事会与核心行政领导拥有治理权限。如在课程管理上，法国大学的学院课程由国家制定标准，不过每一门课程的内容由学者决定。德国高校的学者和学校拥有决定课程内容和教学方式的权利。英国对课程管理较为宽松，高校开设学位课程不需国家授权[6]。 三、从学术治理转型为共同治理的原因 大学是学术性组织，是以知识生产与知识传播、知识服务为内容的组织，由此也决定了大学的教学、科研与社会服务三项职能。大学是以知识为核心的组织，随着知识生产与知识传播模式的转变，大学的治理主体、治理体系与治理实践也随之发生变化。 1.知识生产模式转型 在西方学者吉本斯等学者的研究中，知识生产模式正由模式1向模式2发生转变。大学知识生产模式出现变化，除了传统的以学科为基础，由学术共同体为组织单位的知识生产模式1之外，开始出现为了某种实用目的而进行的知识生产。知识生产模式1是以学科为基础的，由学术兴趣所引发的，由学术共同体和学者所主导的知识生产；而知识生产模式2则是为了某种实用目的而进行的知识生产，这种知识生产是由政府、学界、企业等多种因素、多种主体共同作用的结果。知识生产模式1是在学科范畴内，遵循学科范式从事学术研究，一个知识发现可能是建立在另一个发现基础之上的，其成果是对学科知识的贡献；而知识生产模式2是跨学科的知识生产，超越现有学科界限，在更广的知识和社会需求上进行研究和探索，以解决具体问题，达成具体目标为目的。“在模式2中，发现存在于任何特定学科的限制之外，而参与者不需要回归学科之中寻求确认。以这种方式生产出的知识，可能很难与对这一成果有贡献的某一个学科相符合，也很难确认其与某一学科机构相关联或者作为学科的贡献被记录下来”[7](P9)。知识生产模式1是在大学内部，由学科专家所主导的，生产机构与方式表现出同质性、稳定性等特点；而知识生产模式2不再局限于大学内部，而是把大学与非大学的研究机构、政府部门、企业的实验室、社会咨询机构、智库等联系起来，由网络式结构组织来进行，呈现出异质性与组织多样性的特征，研究团队成员很少以稳固制度化形式出现，而是在研究结束之后解散。“成员们可能与不同的人，通常是在不同的地点，围绕不同的问题，重新组合到不同的团队中。在这个过程中所积累的经验创造出一种能力，这种能力是非常宝贵并且被转移到新的语境之中。尽管问题和解决问题的团队都可能是暂时性的，但是这种组织和沟通的形式却作为一个矩阵持续存在，从而将会形成针对不同问题的团队和网络”[7](P7)。知识生产模式1，从根本上是靠同行评议来进行质量控制，“同行评议引导着学人去研究那些被认为处在学科发展核心的问题。用来定义这些问题的主要标准反映了学科及其‘守门人’的学术兴趣和关注重点。”[7](P7)而模式2则承担了更多社会责任，是更加具有反思性，涵盖了更广的、临时性的从业者，在一些特定的、本土的语境所定义的问题中进行合作。 知识生产模式的转型必然带动大学内部的机构重组，跨学科组织的新型组织化图景已经在大学中蔚然成风，打破学科分界是必然趋势。从知识发现规律看，新的知识增长点往往来自于学科交叉融合。在跨学科研究中，新生产出来的“种子”需要播种在坚实的田地中，才能生根发芽硕果累累。关键是，如何打破学科界限？跨学科组织建立的最大阻碍是在学术界，因为学科这种人为的划分是学科历史、既得利益者、经费分配、学术联盟的共同作用的产物，“学科的团结来自学科间同行的期望和奖责都会鼓励个人遵守这种‘规则’”[7](P132)。但是，传统的知识生产已不能满足现实需求，卓越的适应性变革是必然的，政府、社会与大学之间在这一问题上形成了一定的张力，而大学内部支持变革的力量与保守的学术力量及院系学科之间也会形成张力，需要通过组织再造以形成知识生产的新型组织图景。 总之，大学的知识生产模式正在发生变化，知识生产的优先排序由基础科学、应用科学、技术知识变化为技术知识、应用科学、基础科学。高等教育由注重学术本位到更加重视社会本位，日益强调知识的应用价值，强调高等教育机构为社会做出的现实价值；由注重知识生产到注重知识生产与应用并重，重视产学研相结合。大学的知识生产性质正在发生变化，知识的价值正由非功利性、公益性、公共性走向了功利性、现实有效性。大学已不再仅仅是知识生产机构，而更重要的是作为一个知识传播与普及、扩散机构而存在。知识生产模式的变化带来了大学治理主体的复杂化和多元化。 2.高等教育规模扩张、学校管理日趋复杂化 由于高等教育大众化和普及化迅猛发展，高等教育规模出现了全球性扩张态势。1900年，全球高等教育机构在校生人数为500,000人，仅占适龄人口的1％[8]。然而时至2007年，其规模增长约305倍，全球高校学生总数高达1.525亿人，并且毛入学率已急增至26％[9]。学生群体由精英时代的“中产阶级的男性”转变为“性别和阶层更为均衡”的人群，学生来自于更广泛的社会阶层，并且女性超过了男性，如我国女性大学生人数占54％，而男性大约为46％，女性高于男性是高等教育大众化和普及化之后性别变化的规律，世界各地莫不如此。万人大学随处可见，多元巨型大学在各地出现，高等学校的人才培养与教学模式发生着剧变，其培养目标不再是社会精英，而是普通专业人士或普通劳动者，大学已从学术象牙塔转变为社会服务站，学生不再只关心学习与学术，而是更关心就业、职业与薪酬，知识传授已从博雅教育为核心转向更为关注职业培训。知识生产模式2的“知识”更为学生所关注，“大学功能逐渐趋于多样化，从最为抽象的研究到最为实用的培训皆有。因此，教育机构的中心和边缘界限不再清晰。”“从自由教育到职业教育的转变在知识方面造成的影响是显而易见的，但是累积效应只有在重塑新教育方面才体现出决定性作用。”[7](P38) 知识生产模式2的出现和学生规模的急剧扩张及培养目标的变化，带来了教师群体的激烈变革。大学教师群体正在由同质化的学术群体日益成为异质化的职业群体[10]。“大学将仅仅构成知识生产部门的一部分，并且不再处于决定所谓卓越的强势地位。”由此，“大学教师不再享有崇高的地位，大学构成了一个更大、更紧密的并深入产业界、政府和媒体的知识机构网络的一部分”[7](P72-73)。高校教师已不再是传统意义上的学术人员，如美国，终身职(Tenure-Faculty)和终身轨道职(Tenure-Track)教师的比例从1975年的57％下降到2007年的31％，非终身职教师比例则大大增加，目前已经接近69％，且大多数非终身职教师是兼职教师。终身轨道教师处于教师群体的上层，还属于传统意义上的大学教师，是终身教职的拥有者。全职非终身职教师只是全职工作，但得不到终身职特权的保护，已不再是传统意义上的大学教师了。兼职教师一般只承担教学任务，不参与学术事务管理，不享受各种福利。同样，教师中形成了新的分工模式，即不是所有的教师都承担着教学、科研和社会服务三项工作，而是只有少数的教师从事这三项工作、特别是科研工作，而大多数教师则主要从事教学工作。如对1998～1999年度美国高校全职教师时间分布分析看，70％的教师基本不从事研究工作，60％的教师不从事社会服务，即大多数教师的职责是从事教学工作，他们主要分布在教学型高校，社区学院的大部分教师和研究型大学的部分教师。我国的大学也在实施教师岗位分类管理，把教师岗位分为“教学科研岗”、“研究岗”、“教学岗”等，对不同岗位的教师提出不同的工作岗位要求，实行不同的考核评价方式。教师群体产生分化，不再是传统意义上的同质化的学术人员和知识分子，而是成为利益多元、结构多样、利益相关度逐步降低的分散的异质化的职业群体。他们也不再是传统意义上的学术权力的代表，只有部分核心教师在行使所谓的学术权力，大多数则远离学术权力，只是名义上拥有学术权利而已。 高等教育大众化和巨型大学的出现，形成了一个规模庞大的专业管理群体。大学组织越复杂，规模越庞大，专业管理群体就会呈现上升趋势。1975～2005年，美国大学管理职位类别如校长、学术副校长助理等增加了85％，专业管理人员增加了240％，但大学教师(faculty)只增加了51％。随着高等教育大众化时代的到来，学生规模与学校职能快速扩张，学校管理职责与管理人员会以比教师增速更快的速度发展，这是国际趋势。根据对欧美10所世界一流大学(哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学、哥伦比亚大学、麻省理工学院、康奈尔大学、威斯康辛大学、牛津大学、剑桥大学、伦敦政治经济学院)的师资与职员结构进行分析，其平均师生比为9.62∶1，师职比为0.24∶1，生职比为2.15∶1。其中，公立大学师职比为0.23∶1，私立大学师职比为0.25∶1，公立大学的生职比为3∶1，私立大学为1.26∶1，差别并不显著。而我国国内十所大学(北京大学、清华大学、复旦大学、中国人民大学、浙江大学、南京大学、南开大学、中国科学技术大学、北京师范大学、上海交通大学)的师职比为1.27∶1[11]。较少的职员数量和较低的师职比反映了我国高校教师得不到相应的辅助支持，不得不分心做许多杂务，教师人力的滥用和浪费必然妨碍教学质量和科研水平的提升。并且，我国高校职员分布呈“▽”倒金字塔形，职员主要分布在校部机关，大多数院系等基层教学科研单位的职员数量远远不足，有时是一个教学秘书对着上千名学生和数百名教师。而国外大学职员主要分布在院系，职员分布呈“金字塔形”。所以，我国高校建立学术权力体系并不意味着要减少职员数量，关键是合理布局职员在院系和学校的分布，科学合理配置人力资源，使他们专注于服务师生而不是管理师生。大学组织的庞杂也导致了效率和科层制问题，管理主义盛行，大学组织形式更趋专业化，有着高级管理团队和战略规划、职能部门和成本控制中心，“院系大多已经成为行政的而非智力的中心，而真正的学术单位则变为课程或研究团队”[7](P72)。高级管理人员控制着预算、规划和其他权力，从而削弱了教师权力和学术自治，教师的权限仅限于学术领地。大学治理越来越离不开行政管理团队，他们在学校的作用越来越大。 3.外部利益相关者迫切希望参与大学治理 大学规模的扩张，知识生产模式和传播模式的变革，教师群体的变化和专业管理团队的增强，意味着大学治理主体正在走向多元化，教师、行政职能部门、企业、社会、政府部门参与到大学治理中来，大学已经由纯粹教授治理大学变革为群治大学，主体多元化成为现代大学治理的基本特征。治理的主体多元化也意味着大学不再是弗莱克斯纳在20世纪30年代所说的“大学是有机体”，而变为科尔所说的“大学已经成为无机体”，大学内部的联系在弱化，而与外部的联系在加强。大学已不再是自我封闭的机构，而是日益向社会开放，大学的管理也不再是少数教授所决定的，而是强调多元参与、民主管理。国际高等教育改革中出现了民主管理、社会参与的新趋势。所谓民主管理，即大学的各种决策机构不再完全是正教授组成，而是吸收了一般教师、职员代表、学生代表参加，由“正教授统治”变成“群治大学”，力图使其他人员参与学术决策和管理。大学不再是传统的“学者共和国”，与社会开展合作，吸收社会力量参与学校办学，是现代大学发展的重要战略方向。这些制度创新体现在以下三个方面：一是决策机构人员构成多元化。大学内的各种委员会，尤其是具有权力与决策职能的委员会、董事会、议事会，都扩大了它的来源和构成面。西蒙·马金森教授曾经选取了澳大利亚的17所大学为个案进行了为期3年的研究，从大学的权利结构、管理模式和再造方式进行了分析，认为从20世纪80年代末期以来，澳大利亚是采用较为接近公司和企业的方式来管理大学教育的国家之一[12]。马金森教授认为，企业方向可以快速满足学生和产业界的需求，有助于使研究和工商业界的密切合作。消极方面看，大学按照企业运作会忽视大学自身的学术使命以及国家的基础研究能力所带来的长期利益，削弱了学生更深更广的知识体系以及大学对于国家的文化和身份认同所做的贡献。美国大学董事会强调外部人士参加的同时，近年来也强调教师代表和学生代表的加入，如康奈尔大学董事会确立有两名学生代表参加。欧洲大学则在各种委员会中增加了青年教师和学生代表以及校外人士。人员构成的多元化，有利于各类决策机构更好地代表利益相关者的利益诉求。二是决策机制科学化。各级委员会大都采用委员会集体决策的机制，吸收了委员会负责制在制定政策方面的优点和个人负责制在执行方面的长处。三是管理中的变革。从大学的学科与组织特性出发，强化院系的管理权限和自主权，改变了传统大学教授个人权力过大的局面，扩大了民主，增强了组织活力，也从而增强了学校和学院层面的行政权力，制约了少数教授权力过大、缺乏监督的局面。 四、大学共同治理的评价 美国是发达国家中最早步入大学共同治理的国家，大学的共同治理比较成熟。在美国大学共同治理的实践中，既有优势，也有值得关注的问题。
1.大学教师的治理主体地位得到了保障 教师作为治理主体是大学组织特性和大学性质所决定的。大学作为从事知识生产、创新和传授与传播知识的组织，教师担负着主体责任，大学治理的制度安排应有利于激发教师工作的积极性、主动性和创造性，大学治理体系也是围绕着教师的选任、晋升和激励、监督而设计的。大学知识的生产与传授主体是教师，评价也是同行评价，而非顾客评价、外部评价。这种同行评价机制决定着教师占据着学术话语权，控制着学术治理，并有权参与大学其他方面的治理工作。故从中世纪大学起，大学就是学术领地，大学治理的基本特征是教授治校、学术治理。尽管有教师抱怨和组织批评(AAUP)，认为大学共同治理中，由于董事会成员、校长、行政管理人员及外部利益相关者拥有与大学教师不同的“价值观”，导致在治理过程中发生冲突，并导致了教师权力萎缩，治理主体受到削弱的问题。但是，一些对于共同治理现状的调查报告揭示了教师在大学共同治理中的作用并没有下降，反而有所上升。2001年据对美国1321所四年制院校的调查显示，35.5％的受访教师认为，在20年的共同治理实践中，教师治理群体的权力有所增长，56.5％的受访教师认为权力没有变化，只有8.0％的受访教师认为权力变小了，大约90％的来自教师治理群体的受访者觉得教师所拥有的权力比20年前更多或者没有变化[13]。从1970到2001年的30多年里，在大学治理的15项决策中，教师参与的平均水平都有所增长。教师在决策领域的控制和权力显著增加，明显表现在教师任命和晋升、学科规模的设置、学院院长的任命和系主任的任命，以及教师治理机构的权力和成员的决定等。在学术事务之外，教师可能与董事会或者行政部门共享权力(联合行动)，可能是董事会或者行政部门在采取行动前先与教师协商，也可能在事后与教师讨论已通过的方案，或者是董事会或者管理者在做出重要决策前咨询教师，但是决策时不一定采纳他们的意见。 当然，在大学共同治理实践中，教师参与共同治理也有一些问题。大学校长承担筹款和行政工作，他们更乐意学校尽快改革，吸取更多资源。如亚利桑那州立大学校长迈克尔·克洛自2002年上任开始，就积极投入地方服务和科技转化中，为此实施了大规模的组织变革和院系重组，有些院系甚至没有召开教职工会议进行研究。实行变革中，教职工意见没有得到重视。行政人员的核心价值是绩效，倾向于实施彻底的变革。而学术人员的核心价值观是学术治理，对管理和绩效本能地抵触。行政人员通过绩效考核的方式，对学术人员实施“非升即转”的管理方法，是行政人员而非学术人员自己掌握着教师的命运。行政人员的管理权力超过了教师，行政人员掌握有资源分配权力更像是老板，而教师则类似于公司的雇员。同时，随着高校规模扩张，专业数量不断增加，教师作为共同体的同质性减少，有些教师不愿参加学术和学校管理工作，部分大学的评议会和教师董事会力量薄弱。AAUP曾经做过一次调查，由于教师认为评议会的工作不重要，原本应由教师选举的评议会代表，改而由院长和系主任指定。而且，随着终身教职的减少，兼职教师和非终身轨教师的增加，他们无权参与大学评议会和学术组织，导致教师参与共同治理的问题突出，如何保障教师主体地位，如何让教师在共同治理中充分发挥作用成为难题。 2.利益相关者参与治理的边界不清晰，在治理实践中出现困境 大学治理在由传统的学术治理迈向共同治理的过程中，由于治理与管理的边界不清晰，各方对于利益的不同诉求，商业与政治等外部因素对于大学治理造成冲击，导致共同治理面临困境。 美国大学教授联合会、大学和学院治理委员会和美国教育理事会1966年联合发布的《大学和学院治理宣言》和大学和学院治理委员会2010年发布的《院校治理宣言》都试图对董事会、校长、教师的治理边界和权限做出清晰划分，实现董事会决策、校长执行、教授治学、学生自我管理的清晰的大学治理路线图[14]。但是在实践中，董事会、校长与教师的利益经常难以清晰化，教师试图抵制董事会的决策，校长与董事会也试图管理教师事务，校长与董事会也经常发生冲突。如在2012年6月，弗吉尼亚大学董事会认为现任校长特雷莎·沙利文不能领导大学应付经费紧张、网络冲击和高科技迅猛发展的挑战，要求其辞职。但董事会这一决定遭到了教师、学生、行政管理人员的反对。教师评议会要求与董事会会谈，并提出4条建议。教师评议会和学生还组织了全校师生的静坐以支持校长。迫不得已，16天后，董事会同意复聘特雷莎继续任校长。再如佛罗里达大学校长遴选案例中教师与董事会的冲突[15]。2000年，佛罗里达大学启动了新校长遴选工作。时任佛罗里达总校校长和州董事会主席的赫伯特决定采取双重遴选制度，组建了一个由教师、学生和校外人士等54人组成的遴选咨询委员会。委员会只是起到建议与咨询作用，并无实质性价值。对于大学校长遴选真正发挥作用的是赫伯特本人及其聘用的猎头公司。赫伯特与教师们对于候选人有不同的期待。赫伯特认为需要聘任有管理经验、善于筹款的已有校长经历的人选，而教师们则期待新校长学术卓越，最好是来自美国大学联合会(AAU)。赫伯特和猎头公司遴选出的候选人遭到了教师的反对。270名教师联合署名质疑候选人的资格，大学评议会也在联合声明上签字，要求停止遴选工作，直至大学治理制度改革问题得到解决。这导致了初次遴选的终止。2003年州高等教育治理机构改革，新的州高等教育治理董事会(Florida Board of Governors)决定，在10所州立大学各自建立董事会，并予以大学董事会招聘和解雇校长的权力，而州的高等教育治理董事会则具有否决权。2013年10月8日，佛罗里达大学董事会遴选出了新校长詹姆斯·马森，并获得了州治理董事会的同意。佛罗里达大学校长的遴选体现了州教育机构、董事会、教师对于大学校长的不同价值观，使得大学校长遴选面临董事会、教师、外部力量的不同诉求，这也增加了新任校长治校与外界联系、沟通及决策的难度。 教师的选聘、晋升和激励制度属于学术性事务，是教师自我管理的最重要体现，是学术团体的主体能力。但是，今天美国的州政府和大学董事会开始干预终身教职制度，提出了终身后评估政策。普林斯顿大学在1920年就规定讲师和助理教授在任期的第四年或者第三年可申请终身教职；1939年，哈佛大学规定8年必须获得终身教职；同年，耶鲁大学规定助理教授5年、讲师4年作为试用期。1940年，美国院校协会和美国大学教授协会(AAUP)联合发布了《关于学术自由与终身教职的原则声明》，明确了终身教职的试用期限、同行评议、聘任程序和解聘原因等，被视为终身教职制度在美国高等教育界确立的标志。但是，这一制度在20世纪90年代受到挑战。1992年，威斯康星大学董事会通过了终身后评审方案，要求每五年进行一次终身教职后评审。1995年佛罗里达州立大学董事会决定实施终身后评审，以合同制代替终身教职，新雇佣的合同制教师工资比选择终身轨的新任教师高30％。1996年，田纳西大学董事会和马里兰大学董事会制定了终身后评估政策。1997年，亚利桑那大学董事会通过终身后评估方案，每三年评审一次，评审不合格教师有一年改进时间，如果一年之后仍不合格，会面临正当程序的解聘。1996年，明尼苏达大学董事会提出，对于表现不好的教师，董事会有权解聘终身教授。如果此项改革建议通过，所有教师都有被解雇的风险。当时，明尼苏达大学有87％的教师是终身轨教师。此项改革遭到教师的反对，AAUP也向全国大学呼吁抵制明尼苏达大学改革方案。最终，明尼苏达大学董事会不得不做出妥协，同意在不废除终身教职的前提下，实行终身后评审。20世纪90年代以来，弗吉尼亚州、科罗拉多州、南卡罗莱纳那州，德克萨斯州也以立法形式要求对终身教授实行评估制度。如1998年德克萨斯州立法会通过了终身教职后评审法案，规定州内所有州立大学必须每六年评估一次，如果连续两次被评定为低于标准，则可能面临被解聘的危险[16]。美国各州和各大学董事会出现的终身教职后评审制度改革，旨在激励教师保持较高的学术生产力，但是都干预了教师内部的学术事务，遭到了美国大学教授联合会(AAUP)的反对，“职后评审将会削弱学术自由的传统，并用来作为终止终身教职的工具。而且还会产生额外的费用，浪费教师的时间，抑制教师的创造性，对同行关系产生坏的影响。”但是，随着大学董事会和州立法会出台的终身教职后评审制度，AAUP也被迫做出让步，1998年AAUP发布了《终身教职的评估：AAUP的回应》，认可终身教职的评审，但指出这不是对终身教职资格的评估，评估结果不能作为取消终身教职资格的依据，其目的应是为了改进教师的职业发展和提高教师的工作业绩。 五、大学治理现代化的方向——协商式共同治理 自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布实施以来，我国提出了建立现代大学制度的新要求，大学治理结构和治理现代化进入新时期。目前，我国已基本确立了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与的大学治理结构，但如何使这一治理结构有效实施与运转，需要明确的治理体制与机制，这就是大学治理现代化的根本要求。中国大学治理要坚持中国特色，扎根中国大地，传承中华文化传统，同时也应该有国际视野，吸收世界上先进的办学治校经验，把大学治理的共同规律与我国的现实国情相结合，形成具有中国特色的大学治理模式。立足中国国情，借鉴国际大学治理趋势，我国大学治理现代化的方向应该是协商式共同治理。协商式共同治理的要义有三点，一是共同治理是国际高等教育与大学治理的发展趋势，也是我国建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”这一治理结构的反映和要求；二是遵循大学作为学术性组织和教学科研组织的特性，遵循学术治理要求，落实教师在大学治理中的主体地位；三是强调协商在共同治理中的价值，突出尊重、平等、合作与沟通，以保障治理的成效与质量。 1.首先需要确立大学办学地位，明确大学与政府关系 西方大学虽然讲大学自治，但大学自治是有范围和限度的，大学自治并不是大学不受限制的自由办学，而是以法律形式对学校内部事务进行管理的方式。“自治”英语(autonomy)、法语(autonomie)、意大利语(autonomia)、德语(autonomie)均来源于希腊语“autonomos”，其本意是能够自己制定法律，自我规定自己的权力。大学自治是大学组织所拥有的权利，能够在法律框架内自行承担处理内部事务。“学校作为公务法人，享有在其公务领域内制订内部规章和规则的权力，这些内部规则一律被视为内部规范，对外不具备法律效力，因而学校可以在没有法律授权之下自行制定内部规则并可依据内部规则作出处理决定。”一般来讲，大学章程中规定的，是大学可自行决定的事项与界限。而章程之外的事项与事务，无论与大学关系多么密切，如财务、人事、学费及监督等，均属于政府事务。因此，大学的自治行为是在国家与地方的法律法规范围内进行的，并且大学自己要制定章程，并依章治校，故大学自治亦可视为一种实质意义上的大学法治。 我国一般是讲落实高校办学自主权，而不是大学自治。我国推进大学治理现代化首先要明确大学与政府的关系，落实高校办学自主权。政府应该进一步简政放权，向高校下放办学自主权，政府依法治校，学校依法办学，使高校成为法人办学实体。政府的管理方式应该向实施宏观、间接、法治、指导的方式转变，力争控权与激励并存，监督与保障并行，运用法律法规、发展标准、战略规划、拨款资助、行政干预、督导评估、社会舆论等各种政策工具推进治理现代化。中央和省级政府应该设置高等教育协调机构或治理机构，作为非官方的机构统筹规划高等教育发展，提供咨询与政策建议。在推进高校分类发展的同时，政府对不同类型的高校应该进行分类治理，对于不同特色、不同职责、不同类型的高校在治理结构、资源配置方式、办学权力等方面进行制度设计，使不同类型高校拥有的办学自主权有所区别，更好地适应学校发展的需要，建立多样化的政府与高校关系，推进高等教育治理体系改革和治理能力现代化。 2.我国已建立起了较为完善的高校领导体制，但治理规则与治理机制仍有待完善 “党委领导下的校长负责制”是高校的根本领导体制，健全党委与行政议事决策制度是这一领导体制在治理层面上的集中体现。党委常委会和校长办公会的参加人员包括哪些，主要讨论什么工作，讨论和决策的程序是什么，都需要明确回答。“要建立职责权力的正面清单和负面清单，使职责分工具体化、规范化、法治化，减少在落实党委领导下的校长负责制中的主观性随意性。其次，要解决好‘规则’问题，对党委领导、校长负责的相关议事决策规则要有更加清晰、具体的规定，通过完善的程序来保障职责权力的规范行使。党委领导实行的是集体领导、分工负责，决策上是集体讨论、做出决定。校长履行学校的行政管理职责，也是按照一系列规则和程序来进行的”[17]。据对全国40所教育部直属高校的党委常委会和校长办公会议事决策制度的调查看，许多高校的议事范围规定较为粗放，一般是把相关法律法规条款照搬照抄，职责的规定也是分割的，没有体现党委常委会和校长办公会两者职责的内在联系[18]。党委常委会的议事人员是学校党委常委，不是常委的有关人员可根据会议议题需要列席会议，这在所调查的学校是一致的。但据调研的40所高校的校长办公会的参会人员都相差较大。第一种情况是行政班子成员参加会议，包括校长、副校长、校长助理、其他行政班子成员，如北京大学；第二种情况是行政班子加党委书记，包括校长、副校长、校长助理、其他行政班子成员，党委书记，如北京师范大学；第三种情况是行政班子成员和党委常委参加会议，包括校长、副校长、校长助理、其他行政班子成员，党委书记、党委副书记、其他常委，如清华大学；第四种情况是行政班子成员、党委常委，有关职能部处负责人参加会议，包括校长、副校长、校长助理、其他行政班子成员，党委书记、党委副书记、其他常委，有关职能部门负责人，如上海交通大学。从理论角度分析，党委常委会是做决策性质的会议，参加人员当然是学校党委常委，其他人有必要可以列席会议，但无决策权。高校党委常委会是委员会制，重要决策应实行票决制，并且应该是实名制，少数服从多数，贯彻党的民主集中制。常委会成员的不同意见，应该记录在案，保留少数人的权利。校长办公会议属于执行党委常委会决议和其他事项的以执行为主的会议，属于首长负责制，参加会议的固定成员一般为学校行政领导班子成员。对于各项工作，参会人员可以讨论，但以校长的决定为准。校长办公会议不宜采用票决制，体现“校长负责”的制度安排。《党委领导下的校长负责制的实施意见》对校长办公会的规定是“会议成员一般为学校行政领导班子成员。党委书记、副书记、纪委书记等可视议题情况参加会议”。对于党委常委会和校长办公会议议事决策制度的规则依据、成员构成、议事范围、议事程序、会务安排、监督约束机制等有明确规定。这是大学治理规则的重要方面，也是落实高校领导体制的重要制度安排。 3.落实教师在大学治理中的主体地位 大学的组织特性和知识生产与传播的特点决定了教师是大学治理的主体，大学治理应该依靠教师。大学治理的关键问题也是如何对教师选任、激励和监督的制度安排。如何选聘优秀教师，如何建立教师退出机制，如何激励教师努力工作，如何保障教师的学术生产力，一直是现代大学治理面临的核心命题，这也是为什么十几年前北京大学人事制度改革和今天的清华大学综合改革成为最令世人关注的话题。要真正推进教师人事制度改革，推进治理变革，就必须遵循大学作为学术共同体的特征，建立“学术本位”的价值规范，在学术事务和学术、学生、教师相关的事务上确立起学术权力主导的运行机制，建立以学术委员会为载体的学术权力组织系统，使教授治学落在实处。 学术委员会是大学治理体系的学术中枢，在保障教师治学、学术治理方面起着重要的制度保障作用。《高等学校学术委员会组织规程》的发布，标志着我国高等学校学术委员会改革进入到了新的历史阶段。但是，学术委员会权力的内涵和边界仍需界定厘清，进一步明确学术委员会的具体职权，特别涉及学术权力与行政权力的交叉权限领域，应明确规定相关事项最终决定权的归属[19]。对于《高等学校学术委员会规程》规定的，属于学术委员会审议决策权限内的事项，应明确学术委员会享有最终决策权；对于学术委员会只享有咨询建议权的有关事务，要让学术委员会有充分的发表意见的权力；行政职能部门若不接受学术委员会的建议，必须公开说明原因及具体意见。再如，学术权力也需要监督机制，学术委员会同样要有问责机制。有些学校的学术委员会长期为某些个人所把持，自己成为“学霸”，不仅只考虑自己和自己团队的利益，还大肆排斥异己，这显然是学术权力的异化。为了使学术权力有效运转，应该健全学术委员会规范化的席位分配制度和选举制度，实现学术委员会委员从行政主导向按分配席位选举制度的转变，强调任期制度和定期更替制度，防止学术权力异化，出现“学霸”和学术权力垄断。建立学术委员会的问责机制，避免权力行使脱离责任监控。当学术委员会运行出现重大失误或过错时，谁来追究责任，谁来承担责任，如何追究责任，都应有明确的规定。 需要建立健全管理负责人参加学术委员会的制度。如在我国高等教育界讨论热烈的管理负责人退出学术委员会的问题，其实就是一个假问题。学校管理负责人是否参与学术委员会，从美国经验来看，大致有四种模式。第一种模式是管理负责人参与但无表决权。例如，斯坦福大学评议会包括了校长、教务长、秘书长、七大学院院长等重要管理者，但是这些人在评议会中没有表决权。第二种模式是管理负责人参与且有表决权。例如，哥伦比亚大学评议会包含了校长、教务长、研究生院院长、本科生院院长以及校长指派的核心管理者，在评议会中，这些管理负责人拥有表决权。第三种模式是管理负责人参与且构成评议会全部成员，如麻省理工学院评议会。这种模式的前提是全校教授会的体系非常健全。第四种模式是管理负责人不参与，如密歇根大学，但此模式实属罕见[20]。最近一些年，在去行政化的思潮之下，国内一些大学倾向管理负责人退出学术委员会，但是能解决学术委员会的公平公正问题吗？这需要建立规则，健全学术委员会的组织管理制度，而不是简单地用行政与学术二分法来处理此问题。 在大学学术委员会的研究中，如果仅从治理主体出发，即学术权力行使者的角色定位出发，就会得出学术委员会组织模式和运行机制的一致性。但是在治理实践中，不同高校、不同类型的学术委员会发挥作用与扮演角色有较大差异，其自身的组织管理体制与运行机制也正是在治理实践中形成各具特色的模式。从国内外经验来看，学术委员会的组织结构主要有四种模式，一是纵向完全分权模式，即师生治学完全分散在学部、学院(学系)，没有全校层面的学术委员会，如哈佛大学没有全校层面的评议会，只有学院评议会。二是横向完全分权模式，即学术权力完全分散于依托行政职能部门的专门委员会，没有统筹全局的、实质性的学术委员会。三是完全集权模式，即师生治学权力完全集中于校一级委员会，这种模式仅适合于学科较单一、管理幅度窄的高等学校。四是统分结合模式，即学术立法、程序性审查批准集中在校学术委员会，而立法执行和实质性审查评定则分散在基层学术委员会和专门委员会[20]。在治理的参与方面，学术委员会在高等教育组织决策过程中的发挥作用也是不同的。迈纳通过对15所大学学术委员会在不同类型决策中的不同功能，将大学学术委员会分为功能型、影响型、仪式型和颠覆型4类，其中功能型就是学术委员会的传统职能；影响型学术委员会在组织的各项决策中都充当合伙人的角色，有相当大的发言权；仪式型学术委员会在组织治理中的角色相对被动，只保留了诸如选举、日程安排等其象征意义的功能；而颠覆型学术委员会在形式上保留了学术决策相关职能，同时在其他决策方面有时以非正式的形式发挥作用，与管理人员是此消彼长的对抗关系[21]。 4.建立健全协商治理机制 在治理实践中完善协商式共同治理 我国大学治理的实践是中国特色社会主义民主的重要组成成分。协商民主在我国民主制度中具有重要地位，也是我国民主特色的体现。我国大学治理也应该坚持实施协商治理机制，推进协商式共同治理。一是决策的原则与程序。协商治理不是每个人都要参与到大学治理中，而是指每个个体在自己能够参与的治理范围内实现最大限度的参与度，如教师对于学术事务的参与，学生对于自身事务的参与等。二是统筹协商，治理实践中肯定有相互交叉的方面，有规定不甚清晰的内容，有新情况新问题的出现，这些都需要在党委领导下统筹协商，治理还是需要“礼法合治”。三是相互尊重、平等沟通。有研究者指出，大多数高校治理失败的原因在于，各主体之间不知道如何谈判，如何礼貌地拒绝，如何适应双方之间改变的关系。大学共同治理需要相互依存、相互尊重、相互影响、共同协商。这可能会降低决策的效率，但可使各方形成合意，保证决策的科学化、合理化，也可为决策的实施铺平道路。 从治理主体的探讨转向治理规则与实践，是突破大学治理困境的必由之路。“规则”一词，按新制度主义者的解释，是“有关什么行动(或结果)是必须的、禁止的或允许的，以及不遵守规则时会受到什么制裁的规定”[22]，规则更关注“人们的行为实际上遵循的东西，不论他们是否承认或认识到，这些规则是正在发挥作用的东西”[23]。规则是“活着”的行为规范，是实践中的行为准则，有别于文本式的制度。一般来讲，制度是指有正式属性的规则与规范。 为什么要从治理规则与实践入手，因为治理必须与有效性联系在一起，如果制定了制度文本，但在运行中却是无效的，这就是无效治理。在制度与规则建设中，如果只讲行政与学术二分法，搞单纯的学术治理、协商民主、参与民主，而忽视了学校的组织特性，忽视现实中最重要、最基础的治理形式，如依法治校、权力制约等，就可能使这些治理形式走向现实的反方面，演变为无效的治理。程序性、正当性必须与具体情境相适应，如果工具性形式不能为实质性治理做出贡献，那么这种好看好听的治理形式就值得质疑。治理必须与有效性联系在一起，让治理为高校发展提供切实的制度保障与规则体系。 当大学治理舞台上呈现出多元化的治理主体时，试图分辨谁是治理主体并实施何种行为可能是无效的。而解析大学治理的路径应从治理主体的辨析转向支配治理实践的规则，由探讨“谁在治理”转向研究“如何治理”、“怎样治理”，由探讨从主体为中心的“表层结构”转向实践为中心的“深层结构”。 从治理规则与治理实践的角度看，治理实践受规则制约，但同时又受到个体与日常行为习惯的极大影响。从理论上看，规则与日常生活是两种不同的程序观：前者是基于明确的价值观念和理论理性(reason)而制定的明文规定，具有简洁化、清晰性等特征；后者只有局部且模糊的合理性(rationality)[24]。正式规则与学校的日常生活之间存在着一定程度的张力，因为正式规则不可能解决所有问题，也不可能覆盖所有的治理实践，不同的价值取向、利益追求、时空环境变迁及设计者知识背景的差异，都会造成规则与实践难以彼此完全无缝对接。吉登斯指出，人们经常把规则看作是单称的，好像各条规则可以分别对应于不同的特定情况或行为片段。然而在社会生活的运作过程中，实践是通过或多或少松散地组织在一起的集合形成得以维持的[25]。第一，对于正式规则与制度的安排，学校不同人群有时以种种办法对其进行反击，有各种格式的“变通”策略、非正式运作及其他策略。观察高校评聘职称和处理学生时遇到的阻力与障碍就会明白这一点。第二，代表制度方的不同利益群体也会因价值、权力和利益而产生分化，对立与冲突，因为一种正式制度的安排和实践必然使其代理人和行使者内部同时出现得利者与失利者两个群体，不同位置与利益的正式制度代理人之间会因价值、利益与权力而产生矛盾乃至冲突。在高校治理实践中，学术权力与行政权力两大群体，可能基于特定的目的，跨越制度界限与日常工作界限而结成各种或长期存在或短期的联盟。如在评聘职称中，教师可能更相信校方的公正性，而不信任学院和学术委员的公正，他们在遇到不公正待遇时会找行政职能部门而不会去找评审委员，因为各种学霸、学术利益代理人操纵了评审过程，人们宁可相信行政力量的进入有可能会制约不公正与不公开，希望行政权力的介入与监督。各种学术评价与课题评奖也是如此，少数的所谓学术大佬操纵资源为己所用，把学术公器变为了一己之私利。人们在对这些行为的批判与声讨中，就是迫切希望改变评审规则、制度，加强监督与公开透明化，减少暗箱操纵。 治理的实践过程是一个具有高度组织差异、角色差异和个性化差异的过程，治理实践不一定会完全遵照正式制度的规定去执行。现实总是复杂的，治理的实现形式也是多种多样的。权力意味着强制力，但权力的运用与行使却并非都是单向的，较弱的一方可以向权力较大的一方施以道德和情感压力，从而获取一定限度的无形权力[26]。如同社会治理一样，大学治理实践同样会受到情、理、法因素的制约。“情”是中国社会所重视的，既指我们的“恻隐之心”，也指治理中的人文关怀与人道、人性。弱势一方总是会使用情感表现，以获取“同情的力量”，营造合情性策略。如在评聘职称时，年纪大的教师就会经常使用这一策略而获得成功，学术标准让位于情感与恻隐之心。“理”是指“合理性”，孔子曰“名不正言不顺”、‘名正言顺事成”，他们以自己的诉求合理性为基准，以传统或国内外高校的经验作为依据，据理力争，再加上许多问题并没有明确的法律或政策依据，从而获取成功。合法性则指对特定正式制度与规则的服从。合情、合理与合法之间并不一定是统一的，实践中的情形可能是恰恰相反。在大学治理实践中，“合法性”在三者之中出于基础地位，但合法性的制度规定往往是抽象的，而情和理往往是具体、鲜活的，更容易打动他人从而影响治理实践，有时比合法性更有力量。这也正是治理的复杂性之所在。 大学治理实践具有复杂性、多维性，必须超越传统的用学术权力与行政权力二分法的治理主体来分析和推导大学治理实践的研究模式。在治理规则中，不仅要看到正式制度的作用，还要看到治理规则、日常生活的价值与影响，从我国高校治理实践中建构和确定问题意识、概念、视角、分析框架乃至理论体系，从实践角度把握和认识真实的高校治理及其变动逻辑，不能简单地用理论代替实践，用目的代替过程，用规则代替分析和解释，用二元分割代替复杂的多元关系。真正从治理规则、治理实践的角度来洞察中国高校治理的基本机制和逻辑，需要正式制度及其代理人更平等和更包容地正视教职工、学生的利益诉求，更主动积极地改革制度与规则，把符合学校长远发展和办学规律的诉求和期待以制度化的方式予以落实，同时大学治理的多元主体更为积极地把正式制度的要求转化为自我反思和自我提升的准则和动力，从而推出超越群体利益的制度变革的公共力量，增强不同治理主体之间的良性互动和相互信任，从而推动在制度与实践这两个层面展开大学治理规则的重构。
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