世纪之交：国有企业改革回顾与展望，本文主要内容关键词为：世纪之交论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1999年国有企业改革回顾
1999年，政府围绕国有企业改革脱困目标，出台了许多重要的政策和措施，着力解决大中型亏损国有企业的问题。主要有以下措施：
1、加大兼并破产工作的力度。国有企业兼并破产工作从1994 年就开始推行，到1998年底，用于国有企业兼产破产的银行呆坏账准备金核销规模已达900多亿元，涉及企业 5800多户。1999年，政府继续加大这方面的工作，全年分三批安排了435个大中型项目，加上1998 年结转的项目，共需核销银行呆坏账准备金700多亿元，全部实施后， 可减少大中型亏损企业860多户。
2、加快结构调整。最近两年，国有企业脱困的重要举措之一， 是压缩一些困难突出行业的生产能力。纺织行业是压缩生产能力工作力度最大的行业，到1999年底，两年累计已淘汰落后纱锭900多万锭。 1999年，政府还加大了压“五小”工作的力度，压缩主要针对一些地方小企业，特别是一些污染严重、技术水平低、产品质量差的小企业。政府主管部门对上述这项任务完成情况的评价是：纺织行业提前一年基本上实现了三年压锭目标，煤炭行业严重供过于求的矛盾有所缓解，石化行业控制总量基本到位。
3、加大下岗分流和再就业工作力度。 冗员问题是影响国有企业效益的重要因素，过去几年，国有企业解决冗员问题，采取“下岗分流，减员增效和实现再就业”的方式，初步形成了一套较为成形的机构和方法。1999年底，国有企业下岗职工人数1100万人，其中有492 万人实现再就业，其余绝大部分下岗职工的基本生活保障得到保证，进入了再就业中心。
4、支持企业技术改造。1999 年国家从发行的中央财政债券中拿出一部分资金，用于企业重点技改项目的贷款贴息。具体办法是由企业提出项目，国家经贸委会同有关部门，严格按照质量、品种、效益和扩大出口的要求，以冶金、纺织、石化、有色、机械、信息、造纸等行业和环境保护、高新技术产业化为重点，对项目进行筛选，择优扶强。全年分三批共确定了647个技术改造项目，总投资1718亿元， 其中财政贴息127亿元。
5、实施债转股。1999年下半年，政府决定推行债转股政策， 四大国有商业银行成立了金融资产管理公司，将国有企业的部分银行债权转为金融资产管理公司持有的股权，这项工作推进较快，到1999年底，国家经贸委已推荐了债转股企业601户，拟转股总额4596亿元。 金融资产管理公司对被推荐企业逐个进行独立评审，到2000年1月24日， 已有78户企业与金融资产管理公司及银行签订了债转股框架协议和意向书，拟转股额达1122亿元。
6、上市筹资。1999年，在股市不振的大环境下， 政府通过多方面的政策支持，努力活跃股市，国有企业在股票市场上的融资额达941 亿元，解决了部分企业负债率过高、资金筹措和周转困难等问题。
从一些数据和情况看，1999年国有企业脱困工作取得了明显成效。
据国家统计局工交司调查的5.8 万家国有及国有控股工业企业追踪监测结果显示，1999年国有及国有控股工业企业经济效益明显好于1998年，也好于1997年。5.8万家企业盈亏相抵后共实现利润967 亿元， 比1998年增长77%，比1997年增长20%。全国30个省、区、直辖市，有近90%的地区不同程度地增利或减亏，已有20个实现了净盈利，比1998年增加了3个。除军工、煤炭外，大多数行业的亏损额下降， 部分行业效益明显改善，纺织、建材和有色金属行业已经扭亏，40个大类工业行业中，已有25个整体上扭亏为盈，比1998年末增加了6个。1999年， 我国1.1万家国有大中型工业企业共实现利润482亿元，比1998年增长1.4 倍，其中，盈利企业实现盈利975亿元，比上年增长24%； 亏损企业亏损减少15%。重点企业扭亏为盈有明显进展，1999年底亏损的6599户国有及国有控股大中型工业企业，到1999年底，已有3211户实现扭亏，亏损企业降幅达48.7%。
1999年国有企业脱困工作取得了上述成效，但是，下面两点应该加以关注。第一，改革的成本较高。例如从1995年到1999年，8 家国有银行累计为国有企业核销呆坏账1500亿元，按贷款利息平均10%计，仅此一项，每年就减少企业利息支出150亿元， 再如为了鼓励纺织行业压锭，企业每压1万纺锭，中央和地方财政要给予300万元资金支持，二年压缩了900万锭，财政直接支付的资金就达近30亿元。 因此这种改革方式的可持续性有待探讨；第二，外部环境好转对国有企业效益改善有明显影响。包括国际市场油价有较大幅度上涨；国家实行“关停五小”的政策，为国有大中型企业创造了更好的市场环境；国家继续实行扩大投资的政策并加强力度，为石化、钢铁、汽车、电力等行业国有大企业提供了较大需求。总之，在多方面因素的影响下，去年国有企业效益状况有所好转，但主要受政策和外部环境的影响，企业效率有真实改善的情形并不普遍。
二、2000年实现脱困目标：影响因素和趋势
对国有企业三年脱困目标的理解和表述有一些差异。多数观点认为，只要有60%以上的大中型亏损国有企业摆脱困境，就可以讲达到了三年脱困目标。按这个标准，1997年底亏损的6599户亏损国有企业中，到1999年底已有3211户实现了扭亏，2000年若能使800 户左右的亏损企业扭亏，就可以认为达到了目标。
2000年，国有企业改革与发展的大环境总体上继续向好。政府将继续执行积极的财政与货币政策。据国内外多数权威机构预测，2000年我国经济增长速度大约在7.0～7.8之间。政府在今年还将继续采取积极的财政和货币政策，继续发行较大规模的国债，加大对投资的引导和支持力度，宏观经济环境比较有利。
国内外多数预测都认为，2000年的国际形势继续稳定和趋好，国际贸易和国际投资都将继续保持相对较高的增长速度。总体上看，国际经济形势将好于1999年。
按人均收入水平、产业结构状况和城市化水平等指标衡量，中国目前正处于工业化过程中结构剧烈变化的时期，从结构变化的角度看，较多企业亏损是结构升级过程中的必然现象，因此部分国有企业处境困难将是一个较长时期的现象，结构调整和企业脱困仍将是一项比较艰巨的任务。
2000年是实现国有企业三年脱困目标最后一年，政府各项支持政策必然要继续执行并加大力度。1999年出台的许多政策，实际效果仍在显现之中。这些政策都还会继续执行并加大力度。
综合考虑上述各方面的因素和条件，我认为，实现三年脱困目标很有希望，但是要有以下约定：第一，亏损企业只计算1997年底的亏损企业，此后新发生的亏损企业不计在内；第二，“大多数”是指60%这个界线，就是1997年底亏损企业中的60%实现脱亏。
是否达到三年脱困目标，只是国有企业改革过程中的一个阶段性目标。下面我们将在一个扩展的视角中，讨论国有企业改革问题。重点是讨论国有经济的战略性调整和竞争性领域中国有企业产权结构多元化问题，这是改革最大的难点和焦点问题。
三、国有企业改革的方向和速度
党的十五大提出国有经济要有进有退，国有企业可以从一般竞争性行业中退出，已成为被广泛接受的看法。十五届四中全会更进一步具体提出了通过减持国有股和变现国有资产、对大中型国有企业国有资产存量进行调整的新思路。可以说，四中全会“决定”已经在许多重要方面解除了以往国有企业产权改革中存在的限制。回顾十五大提出“抓大放小”的改革思路后，国有小企业以多种形式迅速放开搞活的实践，我们能否预期，大中型国有企业产权结构的改革迅速推开，出现一个大中型国有企业产权结构迅速调整的局面？我的判断是，国有企业产权结构的改革将是一个较长时期的渐进过程，在2000年，不会有跃进式的推进。限制的因素主要不是传统观念，而是两大现实困难：第一，缺乏足够的非国有投资者；第二，财政和社会对集中改革的承受能力不足。
1.非国有投资者的能力问题。
从其它计划经济国家的改革经验看，当国有企业的资产规模和就业规模仍然很大时，对大型国有企业集中进行产权结构多元化改革，并不是一件容易的事情。前些年我们放开搞活小型企业，已经在一定程度上出现了缺乏有能力对企业进行有效管理的投资者的现象。如果硬性规定在短期内实现国有企业产权结构多元化，会产生两个问题，第一，当卖方和买方实力悬殊过大时，要求短期内完成交易，必然导致资产价格被不合理地压低，导致改革过程中财富分配的过分不平等。第二，低价出售国有企业的股权，并不一定能带来企业效率的改善，因为企业内部有效治理结构的实现，既需要产权结构的调整，也需要出现有动力、有能力看管企业的投资者。一些东欧国家将国有企业的股份无偿平均分给全体公民，可以看作是这种思路的一种极端实现形式，但从其总体效果上看，并无助于改变企业的行为和效率。
一般而言，在一个国有企业占有很大比重的国家，能够使大型企业形成有效治理结构的非国有投资者，一定是一种稀缺的资源。首先，投资者的投资能力不足，虽然改革开放以来我国非国有投资者成长很快，但面对如此庞大的国有资产，要使其产权结构多元化，非国有投资者的投资能力仍然明显不足。其次，对大型企业来说，产权结构多元化的主要目的是为了形成有效的公司治理结构，解决出资人行为不到位这个关键问题，从这个角度看，广泛而分散的投资者，例如资本市场上的散户，不能以投资者的身份对企业经营者的行为进行有效监督，“用脚投票”的监督机制在中国目前也难以发挥有效作用。而能够进行大额投资、在大型国有企业的资本总额中占有显著份额、从而能够从维持自己资产收益的角度真正关心企业效率改善的非国有投资者，在我国更是稀缺的资源。
2.财政对改革的承受能力问题。
国有企业改革速度的快慢，要受各方面承受能力特别是财政支持能力的制约。国有企业改革对财政支持的要求主要来自三个方面：与国有企业改革相关的社会保障体系建设问题，解决企业社会负担问题和承担处理企业债务最终损失问题。
第一，与国有企业改革相关的社会保障问题。该问题主要涉及三个方面：养老制度，失业保险制度和医疗保险制度，在“下岗”这个过渡性的办法取消之前，失业保险中的一部分表现为下岗职工的基本生活保障。这三个方面存在的问题，是目前制约国有企业减员增效工作的主要因素。
以失业保险为例，可以看出改革引起的社会保障需求及对财政的巨大压力。国有企业改革会从两个方面产生下岗、失业问题，第一，继续存在和发展的企业要裁减冗员；第二，破产企业和被兼并的企业有大量职工下岗和失业。对国有工业企业改革过程中需要继续裁员的数量，一般估计在1200万到1600万之间，也有人认为会达到2000万人以上。假设在较短时间内快速推进企业改革，集中解决国有企业的冗员问题，即使按保守的估计，即裁员1200万人，加上以前结转下来的约600万人， 再减去以各种方法实现再就业的500万人，合计有1300 万人需要领取失业保险。过去几年，每年实际领取下岗基本生活保障金的约有500 万人左右，其中部分人还不能足额领取。如果净增800万人下岗， 按每人每年3000元计，需要财政增加支出240亿元。如果裁员人数更多， 财政的负担就更重。养老制度和医疗制度改革的问题更加复杂一些，既有新发生的费用，还有历史遗留下来的拖欠问题及隐性欠债问题，后者处理起来更困难。
第二，企业社会负担问题。我国国有企业特别是大型国有企业，承担着较多的社会职能，包括自办幼儿园、学校、医院等公益机构等。分离负担需要政府支付成本。据估算，企业办中小学约1.7万所， 在校学生约732万人，教职工63万人，按全国生均教育经费873元／年计算，将企业所办学校交给政府， 政府需要每年支付约64 亿元。 企业办医院7292个，床位60万张，工作人员79万人，按县级以上医院人均3916元／年、县级以下医院人均3301元的补助标准，将企业办医院交给政府，需要财政补助31亿元。两项相加，分离企业所办学校和医院，财政每年需增加支出近100亿元。
第三，债务处理能力。对国有企业呆坏账的比例和数额，不同来源的估算很不相同，但多数研究者认为处于15%—30%这个区间。由于国有企业的贷款金融机构贷款余额的比例很高，因此国有企业债务问题换一个角度，就是银行系统的风险问题，最终是国家财政承受能力和宏观经济稳定问题。由于国有企业债务问题严重，集中处理可能影响金融与经济稳定大局，因此政府对处理国有企业债务问题始终采取谨慎的态度。从目前国有企业改革方案设计、金融稳定的压力和财政对不同支出项目急迫性的排序等许多方面的安排看，似乎还没有将集中大规模处理国有企业债务问题提到优先地位，彻底解决问题的决心未下。
四、国有企业的“退出”问题
国有企业的“退出”问题，是一个长期争论的问题。一种观点认为，在竞争性行业中，没有必要保持如此大规模的国有经济，国有企业总体上也不具备竞争力，表现就是国有企业亏损不断增加和相对地位不断下降，因此，国有企业应该从竞争性行业中退出。另一种的观点是，只要有外部竞争性市场、平等的竞争地位和进行有效监管所需的充分信息，国有企业并不一定是一种低效率的所有制形式，表现为改革以来，有相当一批国有和国有控股企业，显示出对改革过程的较好适应力，形成了较强的竞争力。如果能将这些企业的经验推广到其它国有企业，国有企业在整体上就可以继续保持竞争力。
我个人的观点是，在竞争型行业中，一种所有制形态的优劣，无法抽象、孤立地评判，不同的所有制形态适应于不同的经济发展水平、市场发育状况、政府在经济发展中的角色和人们对于诸如公平、公正等问题的看法等等，还受企业家能力和创业激情的影响。影响企业竞争力的因素可以是大环境中的，如整个国家的经济发展水平，也可以是小环境中的，如不同地方政府的角色和能力，也可以是内部的，如企业员工对主要经营管理者威信和能力的认可程度。因此，相同所有制形态的企业在不同时期、不同地区甚至不同企业家的管理之下有不同表现是正常的，不同所有制的企业有相似表现也同样是正常的。
在我看来，处理竞争性领域国有企业产权结构变化的基本原则应该是：允许多种所有制形态和竞争性产权市场的存在，特别要完善产权市场的竞争机制，使那些适应于企业特定内部与外部环境、具备竞争力的所有制形态能够被市场挑选出来，被更多的企业所接受，并能够逐步淘汰那些适应性差、不具备竞争力的所有制形态。
基于上述认识，我认为，不是硬性规定国有企业必须退出某些竞争性行业和领域，而是允许其它所有制企业进入竞争性行业和领域，并与国有企业平等公平竞争，由市场决定各种所有制企业的生存与发展，这种思路符合我国国情，也符合市场经济的基本规则，是竞争性领域大型国有企业改革与发展的基本途径。
回顾我国改革开放以来的经济发展过程，可以看出，市场有能力选择出最适合每个企业具体环境的所有制形态。在改革初期，各个制造行业中国有企业所占的比重虽然有些差别，但国有企业都占有主要份额。在过去20年的改革过程中，虽然市场竞争的条件还很不完善，但市场仍然能进行有效选择。在一些投资较小、技术水平要求较低、产品个性要求强、需要适时迅速进行调整的行业中，非国有经济的竞争力得到充分体现，已经居于主体地位。例如服装业、金属制品业等规模经济不显著的行业，国有企业的比重已经降到较低水平。1997年，服装业的产值中，国有企业的比重仅占6.4%，金属制品业中，国有企业的比重仅为 12.3%。而在非国有企业因投资能力、技术水平等因素尚不具备较强竞争力的行业中，国有企业仍占有较高比重，例如，冶金行业和化学行业中，国有经济仍然占有61.3%和51.3%的比重。我们相信，随着市场环境的继续改善，非国有投资者的能力不断增强，各种所有制企业都有能力平等竞争，市场的选择功能会进一步增强，会有更多的行业能通过竞争选择出最适宜的所有制形态。
五、大中型国有企业改革的两个重要途径
今后大中型国有企业产权结构的改革，应该特别关注下面两种改革途径。
1、依托资本市场的改革
资本市场在国有资产流动和重组的作用至少表现在三个方面：（1）融集资金，即“集资效应”；（2 ）促进企业产权结构和内部治理结构的转变，即“改革效应”；（3）促进资源的再配置， 即“重组效应”。在我国，资本市场的起步很大程度上是由企业融资的压力“逼”出来的。对高负债而又急需资金的企业说，主要看中资本市场的融资功能，但真实的改革恰恰就可能由此产生。企业一旦为了筹资进入资本市场，从中长期看，“改革”和“重组”重要性就超过“筹资”的重要性。这是处在目前特定环境下中国资本市场发展的一个重要特点。
从“改革”的角度看，资本市场促进改革的顺序是：国有企业为了在证券市场上市，不得不按照《公司法》的要求，事先作相对规范的公司制改造。尽管这样的改造是初步的并且难以令人满意，但毕竟有了一个不可缺少的开端，即有了一个“新瓶”。当国有企业进入资本市场后，其产权结构就有了开放性和流动性，新的投资者可以“走进来”成为新的股东，原有的股东则可以“流出去”，从而引起企业产权结构的变化，即“旧酒”开始变“新酒”。这种变化将从根本上改变原来产权结构不能变动、不能选择、不能竞争的状态。产权结构的可改变性有助于企业内部治理结构的转变，在由股东大会、董事会、高级经理阶层组成的企业治理结构中，如果股东成分发生变动，就可能影响董事会和高级经理的决策，从而影响企业的行为。
从“重组”的角度看，资本市场将发挥更重要的作用。资本市场首先提供一种资产形态转换和资产流动的机制。由资产的实物形态到价值形态，再由价值形态中的货币形态到证券形态，资产的流动性相应增强，资产的初次配置和重新配置在时间及空间上的效率都有了很大的提高。一些在实物形态上看来几乎不可能的资源配置活动，在发达的资本市场上可以便利地进行。对国有企业的战略性重组来说，发展资本市场的意义不仅在于对国有资产在行业和企业间的流动提供可能性，更重要的是大幅度降低流动成本，使许多在实物形态上不可能进行的资源配置活动得以进行。其次，资本市场提供了多种低成本的资产重组机制，通过购并等方式促进企业组织结构合理化，改进资源的配置效率。
2、通过利用外资推动国有企业改革
吸引外资参与我国国有企业改革与发展，能解决国有企业改革中的许多困难问题。
第一，改善企业治理结构。对我国大型国有企业和企业集团来说，跨国公司的大数额投资，能够在企业多元化的产权结构中占有有意义的份额，使企业的内部治理结构发生真实变化。跨国投资之所以被称为“一揽子创造性投资”，就是因为随着资金的转移，观念、技术、管理、营销、市场网络等都会随之移向受资方。没有这些综合因素的跨国转移，一些国有企业即使投入大量资金，也无法明显改善其资本存量和增量的质量。我们过去多年有许多企业投入大量技改资金，企业却无法摆脱困境，就是由于缺乏与资金相匹配的其他创造性资源。
第二，引进先进技术和提升产业结构。跨国公司是全球范围内先进技术的主要研制者、使用者和传播者，世界范围内的技术流动，愈来愈依靠跨国投资作为载体，跨国公司掌握着先进技术跨国转让的主要份额，据估计已占85%以上。跨国公司为了对技术进行控制，只将最新技术转移给它自己的全球分支机构，而将相对陈旧的技术以许可证方式转让。因此利用外资是引进技术最重要的途径。
第三，促进经济国际化程度的提高。吸收跨国公司投资，能够将国有企业改革与企业国际竞争力提高两个过程统一起来。通过吸引外资，我国的企业可以融入跨国公司的全球分工体系之中，借此进入全球工业体系之中，对全球技术、产品、营销和融资技术等多个领域的最新进展有所了解和参与，特别对出口市场的竞争状况能有直接感受。吸收跨国公司投资，还能提升出口商品结构。
第四，促进竞争。利用外资参与国有企业改革，有利于形成竞争性的市场结构。我国有些行业，市场结构具有较强的垄断性，即使实现了投资自由化，以少数超大型企业为主的市场结构对国内实力有限的非国有投资者仍然是很强的进入壁垒，在相当时间内难以形成真正竞争性的市场结构。跨国投资的进入，能够打破原有垄断性市场结构，通过竞争推动国有企业改进效率。
六、几点政策思路建议
推动国有企业改革需要方方面面的政策措施，这里只就笔者认为比较重要的几个问题提一点思路。
1、各种所有制企业平等竞争，促进非国有投资主体的成长。 平等竞争至少要包括4个层次的平等竞争：首先， 是产品市场上的平等竞争，即各种所有制企业对产品产量、品种、价格、销售方式等有平等的自主决策权。第二，要素市场上的平等竞争，包括平等使用各种要素的权力和按同一规则决定要素价格的权力。第三，平等的进入和退出权，包括自由进入某个行业的权力，以及按同一标准决定进出准则。第四，产权形式选择的平等，包括各种产权形态的企业都不能具有某种特权，每个投资者都有权选择不同的投融资方式，存在竞争性的产权市场等。显然，在后三个层面上，目前国有企业和非国有企业的竞争还没有做到完全平等，在有些方面可以说很不平等。因此，需要创造条件，使各种所有制形态的企业能够平等竞争。
2、进一步促进优胜劣汰过程。从经济发展的一般规律看， 我国目前正处在一个重要的结构升级和企业重组时期。在这个时期，企业两级分化，生产要素迅速向少数优势企业集中，使这些企业的生产规模、市场份额和技术水平迅速跃上新台阶。同时，相当一批缺乏竞争力的企业失去市场份额、效益下降甚至亏损，最终被淘汰出局。这是同一个优胜劣汰过程的两个方面，互为条件。这个过程就是闲置或低效使用的存量资源不断向符合市场需求的产业和产品集中的过程，就是新资源不断投向能最有效率使用这些资源的优势企业的过程，这正是过去多年我们求之而不得的局面。因此，要从我国目前所处的发展阶段出发，理解较多企业出现亏损的结构性原因，促进而不是干扰这种由经济发展规律决定的大面积企业两级分化和重组过程。
3、制定措施减弱“劣汰”带来的社会震荡。 由于体制和历史方面的原因，我国国有企业中积累下来为数不少的劣势企业，在较短时期内集中被淘汰和进行重组，必然引起较大的社会振动。为了减缓这个过程对社会稳定造成的过大压力，需要加大政策支持力度。从其它国家的经验看，在企业大面积进行重组的时期，对失业人员的救济，对企业坏账的处理，对困难突出地区的扶持等，都是政府支出的重点照顾方面。近几年我们在国有企业职工下岗后的基本生活保障和再就业工作等方面，理出了一条行之有效的思路，在今后几年内，可能还需要进一步加大政策力度并使之规范和制度化。
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