论民主政治体制内资源的开发和利用，本文主要内容关键词为：政治体制论文,民主论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62文献标识码：A 文章编号：1001－490X（2008）2－071－03
“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。① 近年来，以胡锦涛同志为总书记的党的领导集体高度重视党内民主和人民民主建设。胡锦涛十七大报告中强调，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”② 积极推进政治体制改革，是中国共产党坚定不移的基本方针。在推进政治体制改革时，学界往往倾向于寻求体制突破，力求通过改革，获得新的资源和空间。然而，根据“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标”③ 的要求，认真研究我国的宪法、有关法律及《中国共产党章程》④ （以下简称《党章》）和其他党的规章制度，对比我国一些地方特别是基层民主政治建设的实际运作方式，对于我国民主政治的发展方式的选择，我们可以获得什么样的启示呢？
一
在现行法律法规和《党章》中，对公民或党员有关政治权利的实现，形式多样、方法也有多种。但一些地方在实际操作中，形式单一，主观倾向性较强。
（一）候选人名单的实际产生具有单一性
从人大代表候选人的产生方式来看，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》⑤ 第29条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”，由此可以看出，各级人大代表候选人有三种产生方式，即政党提名、各人民团体提名和选民或者代表十人以上联署提名。但是在现实政治生活中，人大代表候选人的产生一般只有一种方式，即由执政党推荐，然后履行必要的法定程序产生正式代表。这种人大代表候选人的提名，的确是在法律规范的框架内依法进行的，但是，由于形式单一，局限了人大代表候选人产生的范围和来源。如果我们严格依照法律规定，注意三种方法的平衡使用，制定人大代表候选人提名的具体办法，要求政党、人民团体和选民或代表三方各提一定比例的名额，比如说实行“三三制”，即各提候选人人数的三分之一人选，那么，人大代表候选人产生方式的民主程度就会在现行法律框架内大大提高。
对于县级以上的地方各级人大常委会成员和乡镇一级人大主席、副主席和乡镇一级到省一级的政府正副职及人民法院院长、检察院检察长的候选人选，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》⑥ 第21条规定，“由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名”，省（含自治区、直辖市）、社区的市和自治州以及县的人大代表分别有三十人、二十人和十人书面提名，可以对上述人员的候选人提名；“乡镇一级的人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人的候选人”。可见，无论是乡镇的人大、政府领导的人选，还是县、省一级的人大常委会委员、政府正副职领导和人民法院院长、检察院检察长的人选，都有两种提名方式，即除了由相应的人民代表大会主席团提名外，还可以由达到法律规定数量的人大代表书面提名。但在我国现实政治运作中，通常采取前一种方式产生。即：正式候选人的人选大都在经过执政党考察后，由党委研究决定推荐给人大主席团，人大主席团据此向人代会提出正式候选人。人大代表联名提出候选人的法定权利在实际中未被充分行使。即使个别地方有人大代表联署的候选人与党委推荐的候选人“竞选”的现象，也往往被视为不正常的“政治事件”，党组织“在实践中的基本态度是，允许‘联合提名’，同时把主要精力放在动员被提名者放弃被提名和参与提名者撤回提名”。⑦ 显然，人大代表书面提名产生人选的比例得到较大提高的话，这一领域的民主建设将相应得到明显改进。
（二）在基层党政领导人的产生偏向于“任命制”
根据《党章》第10条（二）“党的各级领导机关，除他们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”；⑧ 《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（以下简称《机关基层组织工作条例》）第5条规定“党的基层委员会由党员大会或者党的代表大会选举产生”；⑨ 第6、7条分别规定党的总支部委员和支部委员会由党员大会选举产生；《中国共产党农村基层组织工作条例》⑩ （以下简称《农村基层组织工作条例》）第4条“乡镇党委由党员大会或者党的代表大会选举产生”；第5条“村党支部、党总支和党的基层委员会由党员选举产生”。可见，在产生党的各级领导机关时，共产党在法理上是非常重视发挥选举的作用、注意发扬党内民主的。但是，在基层的实际操作中，少数地方不重视选举甚至有意绕开选举“依法进行”人事任免。少数领导习惯于利用《党章》第13条“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”，以及《中国共产党基层选举工作暂行条例》（以下简称《基层选举工作条例》）(11) 第十五条“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”等规定，强调根据工作需要和实际情况，“在闭会期间”经常调动、任命和指派下级党组织的负责人，并使之普遍化、常规化，选举只是换届时不得不履行的一种形式。正如王贵秀教授所言，“长期以来，在党内选举方面存在的问题，首先是实际运作的选举与党章规定反差甚大”，(12) 这种现象不仅漠视了党员的权利，也损害了《党章》的权威。而且，党内的这一做法实际已经影响到人大和“一府两院”等机关领导人的遴选上。可以预见，如果严格按照《党章》规定进行，增加选举，减少直至取消任命，我国基层领导产生的民主程度将大大提高。
（三）在基层选举中差额选举未能有效实现
为了发扬民主，各种法律法规对党组织和党代表的选举以及人大代表的选举都规定了相应的差额选举方法和不同程度的差额比例。根据《党章》第11条，党的各级代表大会的代表和委员会的产生，“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第22条规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，实行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”。可见，无论是选举党代表和党的委员会及其成员，还是选举地方人大和政府正职领导人，都有两个可供选择的方案，如果我们在党务系统的选举中分别采取后一种方式，即在选举党代表和委员会时，先用差额预选的方式产生候选人，再差额进行正式选举，这就意味着在产生正式候选人之前，已经在候选人的产生程序上进行了一轮规范化的“预选”，来代替主观性极大的“酝酿讨论”，从而在程序上保证了候选人产生途径的民主程度。同样，如果在人大和政府正职领导人的选举中采用前一种方式，即“候选人数一般应多一人，实行差额选举”，那么，可供选择的候选人数量增加后，民主程度也将有效提高。但是在部分地方的实际运作中，一般都有固定的运作模式，即党委系统的选举采用前一种方式，而且不进行差额或很小比例的差额，人大、政府系统的选举采用后一种方式，实行等额选举。“选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志”，(13)“党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子”，(14) 差额选举可以增强竞争，提高民主程度，应该严格执行。
二
现行法律、法规有关民主政治建设的某些规定过于原则，且在实际运作中相关实施程序被进一步简化。同时，现行法律、法规中民主政治建设的一些规定在实际运作中被忽略。
（一）人大代表和党代表及其党委会成员的产生和选举程序被简化
党内有关章程法规对各级党代表和委员会的选举程序都作了明确规定。《基层组织选举工作条例》第9条规定“代表候选人由选举单位组织全体党员酝酿提名，根据多数人的意见确定，提交党员大会或党员代表大会进行选举”；第13条规定“党的总支部委员会、支部委员会委员候选人，由上届委员会根据多数党员的意见确定，在党员大会上进行选举”，党的基层委员会和经批准的纪律检查委员会的产生是“由上届党的委员会根据所辖多数党组织的意见提出候选人，报上级党组织审查同意后”进行选举。在《地方组织选举工作条例》(15) 第13条中规定代表产生的程序是“选举单位按照分配的名额，采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”，经过考查和审查后由“选举单位召开党员大会或代表大会或代表会议，对候选人预备人选进行充分酝酿，根据多数选举人的意见确定候选人，进行选举”；第十八条对党的地方委员会委员、候补委员和纪检委员的产生程序作了规定，在党的委员会全体会议确定了组成原则后，由常务委员会“负责组织同级党政机关、群众组织和下一级党政机关中的党员领导干部酝酿推荐，在广泛听取意见的基础上，提出候选人初步人选”，在党委部门考察并报上级党委审批后，由“大会主席团审议候选人预备人选，提请各代表团充分酝酿，根据多数选举人的意见确定候选人，由大会进行选举”，可见，按照党内法规规定，党内选举都有明确的步骤和程序，都应当采取集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，经过充分的酝酿协商后选举产生。但是在实际政治运作中，法规规定的原则程序都被简化。少数地方惯用的操作方式是地方党委确定候选人名单，然后把有关人员召集起来，在形式上“酝酿协商”，这实际上是一种既定人选的公布而已。显然，如果严格按照这套程序办事，制订具体的“酝酿协商”的执行细则，通过规范化、程序性的定量的民主表决机制，党员的政治权利就能真正得到维护。
人大代表候选人的产生，几乎如出一辙。对于由选民直接选举的人大代表候选人，《选举法》第31条规定，选举委员会在对候选人汇总后，“在选举日的十五日前公布，并由各选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日前的五日以前公布”；对于由地方各级人大代表选举的上一级人大代表，提名酝酿的时间“不得少于两天”。“各级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人的名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论”。但是，少数地方在选举中没有履行这些基本程序，走过场的现象比较多。因此，如果在候选人提名出来后，在酝酿、讨论环节中严格依法依程序进行，代表候选人的代表性和公信力将大大增强。
（二）权力制衡机制有待细化，监督效果有待加强
做好监督工作是反腐倡廉的需要，是推行政治体制改革、加强民主政治建设的重要一环。加强监督工作，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。(16) 我国对领导干部的监督也有一系列明确规定。《章程》第十六条规定“任何党员不论职务高低，都不能个人决定重大问题……不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”；《关于党内政治生活的若干准则》第11条“接受群众监督不许搞特权”中规定“党内决不容许有不受党纪国法约束或凌驾于党组织之上的特殊党员”；《机关基层组织工作条例》第18条规定机关党组织实施监督的主要办法是“党员领导干部参加所在党的支部组织生活的情况，应向上级党组织报告”，“督促定期开好党员领导干部民主生活会。会前，收集党员、群众对党员领导干部的意见，如实转告本人或者在会上报告；会后，监督党员领导干部根据党内外群众提出的主要意见进行整改”；《农村基层组织工作条例》第21条规定“领导班子应当贯彻党的民主集中制……凡属重要问题，必须经过集体讨论决定，不允许个人或者少数人说了算”，“乡镇党委和村党支部委员会每半年召开一次以开展批评和自我批评为主要内容的组织生活会，接受党员和群众的监督”。可以说党对党内监督，尤其是对领导和领导班子的监督既有定性的规定，也有量化的可操作程序。但是在实际工作中，地方和部门的党员领导干部个人说了算，导致监督工作流于形式，大打折扣。
六十年前，毛泽东在回答著名民主人士黄炎培先生关于共产党能否走出历史周期律的疑问时，就曾经自信地说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会‘人亡政息’。”(17) 查阅我国法律，可以发现在《组织法》、《代表法》《选举法》等法律都规定，各级人民代表大会及其常务委员会作为国家的权力机关，对于由它选举产生的地方各级人民政府及其部门组成人员和司法机关负责人都有决定权、任免权、监督权、罢免权，各级人大代表按一定程序可以对上述人员提出质询案，要求相关人员在规定的时间内作出答复。县级以上的各级人民代表大会还可以组织关于特定问题的调查委员会，就某个问题进行调查。近年来，我国各级人大及其常委会在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用，监督工作也有了明显加强。但是，“同立法工作相比，监督工作还是一个薄弱环节，亟待加强改善”，(18) 人民代表大会及其常务委员会的权力大多没有得到有效行使。如果根据相关法规，制定一系列监督工作实施细则，使党和国家的实际监督工作得到有效加强，既可以推进我国民主政治建设，也有利于反腐败工作的深入开展。
（三）一些地方领导调动频繁，任期制有待强化
我国有关法律和规章制度对党的各级委员会及其领导班子的任期和各级行政班子的任期都作了明确规定。《党内政治生活若干准则》第八条要求“各级党组织应按照党章规定，定期召开党员大会和代表大会。党的各级委员会要按期改选”；《党章》第30条则对此进行了明确规定：“党的基层委员会每届任期三年至五年，总支委员会、支部委员会每届任期两到三年”；《基层组织选举工作暂行条例》第3条规定：“党的基层组织任期届满应按期进行换届选举。如需延期或提前进行换届选举，应报上级党组织批准。延长期限一般不超过一年”。应该说，近年来各级地方党政的换届选举基本上已经按章办事。但是在少数基层地区，换届选举随意性较大，主要表现为两种倾向：一是不定期的提前更换领导人，地方领导人任期还没有结束就被调离的现象并不鲜见。领导人的频繁更换影响了工作的连续性和稳定性，在一定程度上助长了领导的短期行为，片面追求“政绩工程”。二是随意延期选举。少数基层单位甚至没有换届选举的概念和意识，漠视党内章程和组织法规，党的领导班子成员只是在调动时相应的被免去原有的职务。这种忽略党员权利、忽视民主建设的现象，妨碍了我国民主政治建设的效果。基于此，如果上层领导和相关权力部门能够强化“届”的意识，一般情况下，由一届党组织和政府完成其任期，并在每届任期结束时及时进行换届选举，则各级领导的责任意识、服务意识将大大增强，民众的可选择性会得到提高，我国民主政治建设将得到有效改进。
注释：
① （《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第168页。
② 胡锦涛：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，《人民日报》，2007年10月16日，第一版。
③ 胡锦涛：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，《人民日报》，2007年10月16日，第一版。
④ 中国共产党第十六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日通过，以下引用同。
⑤ 2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。
⑥ 2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
⑦ 《关于人代会‘联合提名’问题的探讨》，原载《法学》1999年第8期；转载于《新华文摘》1999年第12期。
⑧ 《中国共产党章程（中国共产党第十六次全国代表大会部分修改、2002年11月14日通过）》。
⑨ 1998年3月30日《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》。
⑩ 1999年2月13日《中国共产党农村基层组织工作条例》。
(11) 2003年9月6日《中国共产党基层选举工作暂行条例》。
(12) 王贵秀：《中国政治体制改革之路》，河南人民出版社2004年版，第243页。
(13) 中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》第八条“选举要充分体现选举人的意志”。
(14) 中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》第八条“选举要充分体现选举人的意志”。
(15) 中共中央1994年1月26日印发《中国共产党地方组织选举工作条例》。
(16) 胡锦涛：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，《人民日报》，2007年10月16日，第一版。
(17) 《文史春秋》2005年第7期。
(18) 刘俊武：《加强人大代表的特权意识》，《南方周末》2001年3月8日。
标签：人大代表论文; 政治论文; 全国人民代表大会论文; 中国资源论文; 地方领导论文; 选举委员会论文; 党章论文; 时政论文; 党组织论文;