入世后保税区的经济转型与战略措施，本文主要内容关键词为：保税区论文,入世后论文,措施论文,战略论文,经济转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.9 文献标志码：A 文章编号：1008-3928(2004)02-0015-03
保税区是以国际自由贸易区为模式的一种开放形式。世界发达国家都把创设类似保税区的自由贸易区域作为分享全球自由贸易利益，提升国际竞争力所普遍采用的有效手段。保税区在开放外资贸易公司、拓展物流分拨业务、加快货物通关等方面都较好的发挥了“入世”先行试点的窗口和基地作用。它作为沟通国内和国际两个市场的桥梁、生产要素自由流动的国际枢纽，已较高程度地先行融入了世界自由贸易格局。
一、我国保税区的历史作用与优势蜕变
我国于1990年9月在上海外高桥建立了第一个保税区，以后国务院又相继批准天津港、广州、深圳福田、沙头角、盐田、海口、张家港、福州、大连、宁波、青岛、厦门象屿等15个保税区。
我国保税区的主要功能有三项：出口加工、国际转口贸易和仓储、商品展示。目前保税区类型可分为贸易型、工业型和综合型三类。十多年来，我国保税区的建设和发展取得了令人瞩目的成绩。主要表现为：其一，招商引资成效显著。截至2002年底，保税区累计批准设立企业27978家，合同利用外资171.11亿美元，实际利用外资95.64亿美元。其二，功能开发稳步推进。2002年15个保税区实现进出口额213亿美元，其中进口129亿美元，出口84亿美元。其三，带动地方经济发展。进入保税区的IT行业及高新科技产品加工占保税区加工业的一半以上。部分保税区在招商引资、功能开发和产业结构调整方面形成了特定的区域经济模式。保税区已有67家世界500强企业的跨国公司进驻。深圳保税区面积加在一起仅2.4平方公里，2001年工业总产值305.6亿元人民币，占该市生产总值的10.4%，进出口总额占全市的9.9%。（资料引自www.chinaacc.com）
保税区所取得的成绩对于扩大我国的对外开放程度和提高对外开放水平，对于推动自由贸易区的形成和加快经济国际化的进程发挥了特殊的作用。这种作用主要表现在：(1)成为与世界接轨的重要平台；(2)成为拉动外向型经济发展的重要载体；(3)成为科技创新和高新技术基地；(4)成为沟通国内外两个市场的重要桥梁。
但中国入世后，得风气之先的保税区较早地感触到了新的冲击和冲动。老的吸引力还能存留多少？新的路子怎么开辟？它们是否还处于我国对外开放的领跑状态？一位知名企业家说：“入世后，保税区最大的威胁不是具有自由贸易性质的同类对手，而是各种地方政府的风格。”他给出了三个忠告是——“转型，转型，再转型”。（资料引自《中国海关》2002年11期）
目前保税区优势的失缺表现如下：
(1)保税优势削弱。保税政策主要是减少经营者流动资金的占用，使其经济效益得到提高。在关税税率越高的国家或地区，保税政策的优势就越明显。而入世后，中国进出关税的整体水平却从以前的17%下降至9.4%。
(2)贸易自由度优势削弱。按现时政策，除危及国家安全或国家法律禁止进口的其他物品外，保税区进出口货物可不受许可证、配额管理的限制。随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势将削弱。
(3)贸易功能优势削弱。由于中国对进出口经营权实行审批制，而保税区内企业不受限制可直接从事进出口贸易。加入WTO后，进出口经营将面向所有企业，逐步放开贸易市场，保税区对投资者开放所形成的吸引力将逐步弱化。
(4)特殊经济政策优势削弱。WTO要求实行国民待遇和非歧视性原则。对地区倾斜转向行业倾斜，保税区原有的企业所得税、地方税收返还等优惠政策将逐步熨平。
(5)管理体制和运作机制与国际运行规则不适应。保税区是国家赋予其特殊政策及特殊功能目标，实行封闭式管理的特殊经济区域。但由于目前没有一部法律对保税区的定位、定性、管理机制、运作模式予以规范，其“境内海关”的地位始终得不到落实，因而在贸易、汇兑、通关等方面与WTO的要求还有一定的差距，有待完善、接轨。
二、保税区须向自由贸易区转型
积极向自由贸易区转型，这是保税区未来发展的必由之路。建立和发展自由贸易区是世界各国分享全球自由贸易利益，提升国际竞争力所普遍采用的有效手段。目前世界上近千个自由贸易区、出口加工区由于有利于多边贸易一体化，可以加快国际投资和贸易自由化进程而被鼓励加速发展。姑且不论转型为自由贸易区是否适合当前保税区的发展，但这一观念上的转变，充分说明了保税区已从过去的依赖政策优势转向了努力营造可持续发展的综合投资环境。我国政府正在进一步放开直至取消保税区的关税和其他贸易限制，将保税区转型为符合WTO精神的自由贸易区，避免保税区成为存在许多贸易障碍的扩大了的保税仓库区以及作为海关监管的特殊区域。目前保税区是一个既同某些国际规则和惯例相接轨，但又具有中国特色的特定区域。为向自由贸易区顺利转型，预计三五年中，有关方面会在这几方面有所动作：明确保税区作为具有中国特色的自由贸易区的定位，建立一套适合中国国情的自由贸易区管理机制和法律体系；简化海关监管手续，根据海关合作理事会《京都公约》精神，实行“区内自由，卡口管住”的监管模式；管理体制同国际通行做法接轨，由中央政府协调机构统一行使对全国保税区的宏观管理职能。
全国各地保税区均有转型优势和必要性。第一，可更好地促进本地区经济发展以及为周边经济发展服务。保税区多建于沿海、沿江地区，承担着外向型经济发展服务的职能，这在客观上要求保税区向自由贸易区转型。转型后，可凭借区域和功能政策的综合优势，直接提升保税区国际竞争力，使其成为该地区的国际货运和物流中心的中转港、集散地。第二，可加快与国际经济接轨。随着我国入世和经济国际化、全球化步伐的加快，保税区的管理将更加宽松、透明、规范，转型无疑是助推器，它将进一步加快各保税区域与国际自由贸易区的接轨，全面参与国际分工与竞争，推进保税区经济国际化的进程向开放度、外向度、自由度更高的自由贸易区转型。第三，可突出个性特点，发挥比较优势。例如张家港保税区的加工投资项目，其规模在全国15家保税区中名列前茅，目前已形成粮油化工、机械电子、毛纺制造等支柱产业，张家港保税区的功能设置，以工贸型自由贸易区最为合适。上海外高桥保税区，贸易企业下降，物流企业增加。目前，区内大部分物流仓储企业，都建立了物流信息平台和业务管理系统并通过与海关的计算机联网，可实现瞬间网上通关，从而大大降低营运成本。外高桥保税区应抓住这一优势，发展物流企业。第四，可扩大港口保税区承载能量，建立国际绿色通道。以张家港保税区为例，他近邻国际商港——张家港港，是一个不可多得的天然良港，现有28座万吨级货运码头，可停靠3-5吨级的船舶，已开通了31条国际航线，与世界上140多个港口有货运往来，是江苏沿江乃至长江流域对外开放的重要窗口。据统计，全国有90%以上的省市在张家港保税区设窗口、办实体。2002年港口吞吐量突破2500万吨，集装箱20万标箱，实现海关税收36亿元。张家港保税区转型，必将使保税区的优势得到进一步发挥，港口的承载能力进一步扩大，使沿江地区货物分拨、集散、辐射作用得到进一步增强。
怎样使保税区成为未来的自由贸易区呢？中国已加入WT0，保税区不能整天在自家门口等客户、要政策。主动适应历史变化，谋求保税区新的生存发展之路是当务之急，这已成为全国15家保税区的共识。首先，从创新内部机制入手。一是创新用人机制，实行企业化管理；二是创新分配机制，调动工作人员的积极性；三是创新招商机制，实行专业化招商。其次，创新投资环境。内部机制的变革，面对加入WTO的新形势，保税区应进一步加快内部机制的变革，使政府职能由管理型向服务型转变，以制度建设来促进和提高服务水平和服务意识。其三，紧紧抓住大力发展物流业的机遇。加入世贸组织也为保税区拓展现代物流业提供了机遇。随着加入世贸组织后外国投资的增加，进一步导入了以创造时间价值、降低综合经营成本为目的的“零库存”观念并将逐步扩散到内资经济领域，这为保税区拓展物流分拨、配送功能提供了不可缺少的条件。
十多年来全国15个保税区的保税仓储、转口贸易、商品展示功能有了不同程度的发展，具备了一定规模的国际物流基础。事实上经过几年的探索和实践，我国各大保税区国际物流确实得到了长足的发展。从各保税区的实践可以看到，统一高效的体制优势和管理优势推动了国际物流快速发展，保税区物流业发展所需要的外部基础设施条件也已经基本形成，保税区物流业的发展已从起步阶段向功能提升和加快发展的新阶段迈进。
三、进一步发展保税区物流业的战略措施
我们还要看到保税区在物流业发展中仍存在不少问题。从保税区内部来看，首先是物流业务需求量小，尚未达到规模效益的要求，难以吸引外商；其次，物流服务的水平还需要进一步提高，保税区物流服务体系建设滞后，将在很大程度上制约我国保税区国际物流业的发展；第三，现代物流业要求的具有完善物流信息平台的综合系统还没有很好地形成。从保税区外部来看，一是有关部门对保税区的认识及政策条文的理解不完全一致，保税区的政策优势实际上未得到充分落实，这必然会影响到保税区物流业的发展；二是物流运作涉及到运输、邮电通讯、商业物资等若干个行业部门，保税物流的运作还涉及海关和外管局，管理体制改革的滞后，物流业的发展受到制约；三是海关监管制度建设滞后、海关管理法制建设不健全，过时的法规未废除，正在执行的一些法规不够透明，海关通关效率不高，海关通关手续复杂，海关职能管理划分不清，影响了工作效率。
因此，要进一步发展保税区物流业，应采取以下战略措施。
第一，构筑以多式联运为核心的国际物流高速公路。
发展国际多式联运，不仅是运输业本身的发展方向，也是国际物流的高速公路。保税区具备了构建国际物流多式联运体系的条件，这也是保税区发展国际物流的重要支撑。如，天津保税区可以在建立以天津港口为龙头，海陆、海铁多式联运体系的基础上，积极推进和完善空港物流区的运作，从而实现海陆空多式联运体系。保税区要与区域的总体发展衔接配套，和大口岸建设配套，要建成具有国际先进水平的供电、给排水、污水处理、通讯、供热、制冷系统，为多式联运企业进区营造良好的国际商务环境。
第二，建立国际物流信息交易系统。
随着国际物流信息化趋势的推进，保税区要加快建立国际物流信息交易系统，确保全天候地与国际互联网沟通来满足国际物流运作的需要。保税区国际物流信息交易系统应该包括：(1)保税区国际物流信息；(2)保税区国际物流商品展示信息；(3)保税区国际物流余缺商品调剂市场信息；(4)保税区物流加工信息；(5)保税区物流仓储信息；(6)保税区物流配送信息。
第三，鼓励保税区内物流企业发展第三方物流。
保税区作为中国对外开放的特殊经济区域，吸引了众多国际化大公司前来落户，这就给保税区的第三方物流业带来许多契机，同时，随着保税区内贸易模式趋于多样化：加工贸易、保税贸易及保税区的一般贸易，这就要求第三方物流的模式从单一的仓储运输发展成为分拨中心、集散中心、原料供应商库存管理等。同时第三方物流服务商还具备向客户提供增值服务的能力，如简单加工、包装等。另外，第三方物流要从单一客户服务向多客户集约化管理转变。由于越来越多的国际化公司的生产流程外包商大多是海外供应商在区内注册实体以便给区内企业供货，同时第三方物流商也在寻求降低操作成本、提高操作效率、增强竞争能力的途径。因此，多客户集约化管理模式就成为保税区内发展第三方物流的主要措施。
第四，发挥保税区管委会作用，发展第四方物流。
第四方物流可提供一整套完善的供应链解决方案，集成管理咨询和第三方物流服务商的能力。更重要的是，它通过一个前所未有的，使客户价值最大化的统一的技术方案的设计、实施和运作，使其对整个供应链产生影响的能力来增加价值。保税区管委会还需实现以下整合：一是以物流分拨配送为核心，实现对各种运输方式的动态跟踪服务；二是对跨地区、跨国家的物流网点进行有效服务；三是实现对第三方物流的科学、有效及增值的服务；四是帮助第三方物流公司实现服务个性化、功能专业化、管理信息化、信息网络化；五是为物流企业提供交易场所。转变政府职能，建立国际物流信息公共平台、交易平台、发展第四方物流将成为保税区管委会发展国际物流的重点工作。
第五，构建海关通关新框架，适应国际物流发展的新需要。
一是要清理完善法规，做到公开透明。海关应主动地通过网络或到企业和向社会宣传海关规定；或应企业、行业协会的邀请进行宣讲，以利企业了解发挥，遵照执行。二是建立海关与企业的合作伙伴关系，共同发展。在经济全球化的进程中，海关要经常听取企业的意见，了解物流的最新情况，以企业为导向，通过深化改革，使海关监管有效，企业货物进出方便，真正达到海关与企业双赢。三是实现管理方式的转变。由对每票货物的监管转为以企业为单元的监管上来；由海关一家管理转变到相关部门综合管理的模式上来，通过对企业的经营活动监管实现对企业进出口货物的有效监管。四是实现分类管理。在收集企业经营活动情况的基础上，按照企业的分类标准，对企业实现分类管理。要按照国内商品生产和市场的需要，对进出口商品实现分类管理。这种分类管理的实施将使海关的监管重点更突出、更具针对性。
第六，引进和培养优秀的物流管理人才。
物流服务包括物流资源的重新整合，包括产、供、销各个环节物流活动的重新整合，包括利用电子商务平台为物流提供高效、准确、及时的服务，包括从供应商到消费方的门到门的全程服务；保税区要具备上述物流服务能力，就必须引进和培养国内外优秀物流管理人才。尤其是从事物流理论研究与实务的专门人才，懂电子商务理论和实务的专门人才，既懂电子商务又懂现代物流并有创新思想的复合型人才。上述三种人才的短缺直接影响我国保税区物流体系的发展。
我国保税区经过十几年的建设和发展，已基本具备向自由贸易区转型的必要条件。保税区应按照发展国际枢纽港的目的来实现保税区的转型，以发展国际物流为目标，以贸易和投资便利为出发点，实现更加开放的政策，统一设计、同步实施，确保部门的协调便利和透明。具体来说，首先是要有一个富有竞争力的税收政策；再就是海关高效监管、外汇支付的自由、实行更加开放的企业准入制度；另外，进一步发展保税区物流业。
收稿日期：2004-01-14
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