武陵山片区PPP项目的风险因素研究分析
何成芳
(中南民族大学 湖北 武汉 430074)
摘 要： 武陵山片区属于经济落后地区，该地区基础设施落后，政府财政收入不足，仅依靠政府来提供基础设施会对当地政府造成很大的财政压力，若应用PPP融资模式来提供基础设施，既可以缓解政府压力，又可以完善当地基础设施建设。但在实际操作中发现武陵山片区社会资本参与PPP项目的积极性不高，社会资本参与武陵山片区PPP项目的主要是考虑到项目运行过程中风险的过高。武陵山片区PPP项目的风险因素主要是：融资风险、政治法律风险、建设运营风险。提高社会资本参与武陵山片区PPP项目积极性，应从降低武陵山片区PPP项目的风险入手，具体措施包括：引入创新金融工具，优化融资环境、构建完善的PPP政策体系、完善进入和退出机制。
关键词： 武陵山片区;社会资本;PPP;风险因素
一、问题提出
武陵山片区属于我国经济欠发达地区，该地区的基础设施落后，传统的是由当地政府部门提供基础设施建设以及公共服务的提供，提供这些项目的资金都来自政府的财政收入，但当地经济落后，财政收入不足以保证这些项目所需要的资金，因而地方政府往往采取举债的方式来满足当地基础设施建设的需要，导致近年来地方债务居高不下，债务风险引起了广泛关注。
对于类方形蜂窝夹芯，有：θ=0°，h=2l，于是可得设等效单元在yoz面内的剪切模量为Gcyz，则等效单元的总变形能为：
4．中国的明治文学本质研究，在文学研究方法、研究内容重心选择甚至结论的获得等方面，受日本影响较大，能找出与日本的一一对应关系，原创研究较少。
PPP融资模式是一种政府部门和社会资本合作来提供公共服务的模式，该模式的一大优势就是可以引进社会资本，来有效缓解地方政府的财政压力。因而在武陵山片区推行PPP融资模式一方面可以解决当地基础设施建设的需要，另一方面可以缓解当地政府的财政压力。但是在实践中来看，在武陵山片区推广PPP融资模式，实行PPP项目遇到了许多难题。通过对武陵山片区PPP项目的分析，以期更好推进PPP融资模式在武陵山片区的应用。
二、武陵山片区PPP项目发展现状
(一)数量和规模分析
将表2中收集的数据具体应用到索洛余值模型中，测量出2008—2016年中国建筑业全要素生产率变化(SR)，如图1所示。
(三)阶段分析
目前识别PPP项目风险的方法主要有专家调查法、检查表法、流程图法、SWOT分析法、故障树法、德尔菲法、头脑风暴、敏感性分析、项目工作分析结构法。由于PPP项目风险的复杂性和不确定性，不能简单的用一种方法来识别，同时要结合武陵山片区的特殊性，考虑项目特点来对风险进行分析和筛选。本文通过文献综述和专家调查法，选取了法律合同风险、政治风险、运营风险、经济风险、建设风险、技术风险、融资风险等七大因素作为调查对象。
(二)行业分析
(四)回报机制分析
PPP项目整个生命周期分为识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段，目前还没有PPP项目完成了移交阶段。在武陵山片区176项PPP项目中，处于执行阶段的PPP项目数量最多，有64项，占总数的36.4%；其次是处于识别阶段的PPP项目，有45项，占总数的25.6%；第三是处于采购阶段的项目，38项，占总数的21.6%；处于准备阶段的PPP项目数量最少，但也有29项，占总数的16.5%。武陵山片区PPP项目的落地率(执行和移交阶段项目数比上准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段四个阶段项目总数)为48.85%，对比截止2018年10月13日的数据，武陵山片区PPP项目的落地率仅为34.51%，落地率有了明显的提升，但是对比全国的落地率54.2%，武陵山片区PPP项目的落地率还是有待提高的。
截止2019年1月31日,从全国PPP综合信息平台项目管理库和项目储备清单的最新数据显示：陵山片区PPP项目共计176项目，项目规模达到25157649万元。受财办金92号文、54号文等从严监管政策的影响，相比于2014至2017年，2018年全国PPP项目成交数量和规模均呈现下降趋势,截至2018年10月13日，武陵山片区PPP项目共计145项。从这些数据来看,武陵山片区PPP项目受政策影响，但受影响程度低于全国平均水平。在地区分布上,铜仁地区的PPP项目数量最多，有33项；其次是湘西州，有21项；第三名是恩施州，有18项。在投资金额上，投资金额最低为2648万元，投资金额最高为1932899万元。平均投资金额为142941.19万元。
在政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113 号)中规定了目前采取的回报机制方式主要是政府付费、使用者付费、可行性缺口补助(政府市场混合付费)三种方式。其中，使用者付费项目可以完全采用市场化方式，政府仅承担监管责任，而政府付费项目或可行性缺口补贴项目，政府需要将此债务纳入到自身的财政预算中。武陵山片区的PPP项目绝大多数都是采用的可行性缺口补助方式，占比达到57.4%，其次是使用者付费的方式，占比26.1%，最后是政府付费方式，占比16.5%。由此可见，政府部门仍存在较大的潜在债务压力，在实践中要避免打着PPP项目的幌子，变相融资的行为，防范潜在的债务风险。
云计算是智慧校园的发展趋势 云计算是一种按使用量付费的模式。这种模式提供可用的、便捷的、按需的网络访问，进入可配置的计算资源共享池（资源包括网络、服务器、存储、应用软件和服务），使资源能够被快速提供。云计算把计算当作公用资源，是现有技术和模式的演进和采用，而不是一个具体的产品或者技术。云计算是基于互联网的计算方式，将各种IT资源以服务的方式通过互联网交付给用户。常见的云服务有着公共云与私有云两种。公有云有着SaaS（软件即服务）、PaaS（平台即服务）及IaaS（基础设施即服务）三个层次服务。早期的智慧校园IT建设一般都选用虚拟化技术架构，未来逐步迁移到私有云、混合云，最终迁移到公有云。
(五)运作方式分析
(二)政治法律风险
由试验结果可知，脆口萝卜的各包装材质产品在各温度梯度储存期间理化指标pH和总酸都基本稳定，产品中细菌总数均<10 cfu/g，符合产品设计标准，但是随着产品储存期的延长，产品的色泽、香气、口感都呈下降趋势，通过Q10方法测算同种包装材质，不同储存温度影响产品货架期，高温缩短了产品货架期；不同种类的包装材质对脆口萝卜产品货架期影响很大，铝箔袋产品能够达到324天，镀铝袋产品229天，透明袋产品最少，只有95天。不同的包装材质，脆口萝卜货架期差异大，与包装材质的氧气透过率、吸湿性以及产品配料特性有关。
三、武陵山片区PPP项目的风险因素识别
管理库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业。在武陵山片区这176项PPP项目中，遍及了18个行业，市政工程类的项目数量最多，有53项，占了总项目的30.1%；其次是交通旅游类的项目，有26项，占总项目的14.8%；第三是旅游类项目，有25项，占总项目的14.2%。说明在武陵山片区，PPP融资模式主要在基础设施建设上发挥重要，同时武陵山片区的旅游脱贫中，PPP融资模式也发挥着显著的作用。
武陵山片区的入库PPP项目共计144项，其中最短的合作期限为10年，最长的合作期限为34年，平均合作期限为21年。如此之长的合作期限可能带来的许多难以预测的风险，而目前缺少风范防范和监管机制，致使风险因素成为社会资本不愿参与到武陵山片区PPP项目中来的主要原因之一。调查发现影响社会资产参与武陵山片区PPP项目的风险因素主要是融资风险、政治法律风险、建设运营风险。
资料来源于国家药品不良反应监测系统库南京市药品不良反应监测中心2017年接收的7 117份ADR/ADE报告，选取类型为“严重”ADR/ADE的报告共411份（占总数量的5.77%）。其中，来源于医疗机构380份，经营企业1份，生产企业30份。剔除评价为“可能无关”、“无法评价”等情况的报告22份，共358份报告纳入统计分析。采用Excel表格对患者性别、年龄、怀疑药品、给药途径、不良反应名称、不良反应过程描述等进行总结分析。
(一)融资风险
武陵山片区PPP项目75.7%采用的运作方式是特许经营，这对想要参与PPP项目的社会资本自身规模和融资能力提出了很高的要求，成为一道无形的门槛阻碍社会资本的参与。同时武陵山片区的金融产业不发达，PPP项目中存在融资难，融资渠道受限的问题，这也制约着社会资本参与到PPP项目中来。社会资本的常规融资渠道主要以银行贷款为主，而武陵山片区的银行主要以国有银行和少数地方性银行为主，私营银行数量稀少，银行目前对PPP项目还处于观望阶段，对于该项目提供贷款的贷款要求较高，使得在建设实施PPP项目过程中的资金投入具有不稳定性。虽然地方政府为了吸引社会资本的参与，会同意给予社会资本方一定的贷款优惠，但由于这些地方政府自身债务问题，银行对于地方政府提供的担保并不买账，地方政府的融资能力也有限。同时虽然在签约前当地政府承诺给予一定的优惠政策，但在实际操作过程中，政府失信的行为时有发生，而对此目前缺少相关的法律法规来追究当地政府方的责任。
青岛市与“一带一路”国家产能合作产业选择研究……………………………………陈玉红，袁晓莉，徐连基（2，38）
当前在PPP项目中采取的运作方式分为三类：外包、特许经营和民营化，其中特许经营是现在PPP项目中采取的最主要形式，它通常指社会资本参与部分或全部的投资，通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险，共享项目收益。特许经营的具体形式包括：BLT、BTO、BOT、TOT、ROT等。在武陵山片区PPP项目中，采用的具体运作方式有：TOT、TOT+BOT、BOO、ROT、BOT和其他的方式。其中在武陵山片区入库项目的144项项目中，绝大多数采用的方式是BOT,达93项，占比64.58%，在运作方式上还显得比较单一。
财政部发布92号文后，全国各省市掀起了PPP项目清理退库的浪潮。截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元;除管理库项目外，各地还退出储备清单项目430个，涉及投资额6551亿元。在退库后，社会资本的退出成为了难题，目前实践过程中面临许多法律问题，如政府部门和社会资本方前期资金损失，成本分担需要依赖双方签订的合同里的规定。目前我国在PPP法律法规上是处于缺失状态的，国家层面没有出台PPP专门立法或条例，没有形成成文的PPP法律法规。而现阶段，各部门规章条例虽然能起一定的约束规范作用，但由于法律效力不足，在实践中存在冲突之处，同时社会资本方常常是处于被动的地位，对于政府失信的行为，社会资本方却缺少相关的法律法规来追究当地政府方的责任。
(三)建设运营风险
武陵山片区PPP项目绝大部分属于基建项目，该类PPP项目自身的周期长，最短10年，最长可达34年，项目的平均期限在21年，这么长的项目周期会给社会资本方带来很大的不确定性。这不确定性包括宏观经济环境的改变、公司战略发展的转型、收益回报的波动，宏观经济环境变动带来的风险，体现在PPP项目长期运行的过程中，宏观经济环境发生剧烈变动的概率更大，同时由于社会资本方在PPP项目运行途中，缺少相应的主动退出机制，一般退出是被动的到期退出，所以单一的退出机制不利于社会资本方抵御风险；公司战略发展的转型是公司在变幻莫测的市场立足的一项武器，而由于在转型中，公司还有长周期的PPP项目在手中，此时该项目成为公司转型的一大障碍，同时缺乏相应的退出机制使得这个烫手山芋难以脱手，是的公司的转型难以快速开展。其次就是收益回报的风险，长时间以后，可能出现实际收益率低于预期收益率，公司在前期的投入成本难以通过后面的盈利来弥补，导致公司的亏损。
四、武陵山片区减低PPP项目实施风险的建议
(一)引入创新金融工具
进一步提升PPP项目的运作效率。除了项目建设期可以采用的企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式融资以外，还可以采用设立私募基金、引人战略投资者等方式拓宽融资渠道。鼓励当地金融机构了解学习PPP融资模式，成立专门的PPP研究小组开展PPP业务，并针对PPP项目设计出创新的金融产品以满足社会资本融资的需要。政府方对社会资本融资提供合理的优惠政策以及担保要严格执行。以政府信用来为金融机构参与到PPP项目提供保证。政府方牵头与金融机构合作，将信托机构、保险公司、商业银行等机构联合起来，为PPP项目融资提供金融支持，如为社会资本因为PPP项目融资提供保险、担保等配套的政策支持。为了确保资金的专款专用，落实融资资金确实是运用在PPP项目建设中，提高资金的使用效率，可加入第三方托管人管理资金，以减少社会资本以PPP项目融资却将资金运用到其他地方的风险。同时当地政府方、社会资本方、金融机构联合建立一个监管机构，对于PPP项目的实施情况进行实时监控，并将相关信息及时披露给各个参与主体，保证PPP项目公开透明化运行。
(二)构建完善的PPP政策体系。
不断深化对PPP的认识，结合本地区的政治经济环境，在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系的指引下，出台本地区的PPP项目资源配置支持政策，优化流程，建立健全PPP模式动态监管机制。吸引社会资本的投资，武陵山片区政府方一方面要转变观念，增强政府部门的契约精神，对于承诺给社会资本提供一些优惠政策，如贷款贴息，税负减免等，一定要在后期落实，为增强政府方的契约意识，如可以建立惩罚机制、对于政府的失信行为对社会资本方造成的损失要给予补偿，以保证政府方的优惠政策落在实处，对于社会资本切实有利可图。要求规范合同内容，在合同中对大小事宜作出明确规定，在合同中要对PPP项目开在展过程中的各种风险因素进行预测和说明风险导致的损失由谁承担。一般而言对于政府方要承担由政策变动风险带来的损失，对于宏观经济环境变动风险导致的损失，政府方要和社会资本方协商风险如何分担，而对于在后期PPP项目运营过程中的风险，则主要由社会资本方承担。双方要按合同规定进行操作，对于合同规定不明的，要双方进行协商修订。
(三)完善进入和退出机制
当地政府应征求各方参与主体意见，从政府方、金融机构方、社会资本方的角度，联合他们的意见在专业PPP人才的研究下建立一套完善的进入与退出机制，以鼓励更多的中小型社会资本能够参与到PPP项目中来，摒弃原来僵化的进入方式以及单一的退出方式，让PPP项目的操作更具灵活性。如在选择社会资本方时不单单由政府方决定，可以联合金融机构一起评价社会资本方，金融机构在初期的参与，可以加深金融机构对将社会资本的了解，对于政府方和社会资本共同选择的社会资本方，金融机构愿意为其提供融资贷款的可能性大大提高，这有助于解决后期社会资本的融资难问题。在后期社会资本退出方式的选择上，也可以在退出机制进行规定，除了传统的政府赎回外，还可以进行股权回购、资产证券化、公开上市的试点，来探索新的退出方式。
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作者简介： 何成芳(1997.08—)，女，汉族，湖北恩施，本科，中南民族大学，金融学。