中国出口退税制度改革及其影响，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国出口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1985年我国开始实施出口退税政策，至今已经过了16次调整。2003年10月，国家对现行出口退税机制再次进行了改革。回顾我国出口退税制度改革的历史，分析此次出口退税政策调整对我国经济的影响，对我国宏观产业政策的制定和企业战略的调整具有重要的参考价值。
一、我国出口退税制度改革回顾
出口退税，就是将出口商品在生产和分配环节所支付的间接税再返还给出口企业。出口退税制度已被世界许多国家和地区所广泛应用，作为促进本国和地区产品出口的一项有效的财政激励政策。
改革开放以来，我国商品出口快速增长，从1980年的181.19亿美元增长到2002年的3255.96亿美元，年均增长率15.6%，比同期GDP的年均增长率高出了6个百分点，成为世界5大出口国之一。为了鼓励出口，政府实施了一系列鼓励政策，出口退税就是其中一项最重要的措施。
1985年4月我国开始实施出口退税政策。1988年开始实行出口产品零税率，直至1993年。这一时期，在旧税制体制下，我国实行的是工商统一税，出口退税额按照产品分类，由于存在重复课税问题，很难计算退税的数额。所以这一时期出口退税额不高。
1994年中国进行了税制改革，增值税取代了工商统一税。1994年1月1日开始施行的《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，纳税人出口商品的增值税税率为零，对于出口商品，不但在出口环节不征税，而且税务机关还要退还该商品在国内生产、流通环节已负担的税款，使出口商品以不含税的价格进入国际市场。按照1994年的新税制，一般行业的增值税税率为17%，食品、公用事业、报纸、农业生产投入等行业为13%。新税制施行后，出口退税急剧增加。1994年出口退税共450亿元人民币，另外还有300亿元人民币由于财政紧缩延迟到1995年1季度。这样，1994年的出口退税比1993年增加了150%，大大超过了出口额的增长(97.2%)。（注：自然，这里包括了伪造增值税发票、骗取出口退税的欺诈行为等。）
为了实施出口退税政策，中央每年都要安排一定比例的财政支出。但庞大的出口退税额对中央财政造成很大的负担。1995、1996两年，政府开始调低出口退税率。1995年7月1日将出口商品的增值税率降低了3个百分点，即将原实行17%增值税率的行业降到14%，将原实行13%增值税率的行业降到10%，农产品和煤的增值税率在1994年5月1日降至13%的基础上，再次大幅度下降为3%。
由于出口退税政策的调整，1995年900亿元的出口退税只完成了500亿。所以，1996年1月1日政府再次调低出口商品税率4个百分点，农产品和煤的增值税率维持不变。
税率调低，政府负担减轻了，却对出口带来了负面影响。1996年的商品出口仅比上年增加了1.5%，而1994、1995年分别比上年增加32%和23%。1997年亚洲金融危机使中国出口环境恶化。98、99年商品出口比上年分别增加0.5%和6%。为了推动出口，政府从1998年6次提高了出口退税率。这一年内，将纺织品的出口退税率提高到11%，新疆糖的出口退税率从3%提高到9%，煤炭、钢铁、船舶的出口退税率从3%提高到9%，钢铁和船舶的出口退税率分别提高到11%和14%，铝等商品的出口退税率提高到11%，船舶的出口退税率提高到16%。
1999年又2次提高了出口退税率。机械设备、电子产品、仪器的出口退税率提高到17%，农业机械、纺织品、钟表、鞋、钢铁等的出口退税率提高到13%，橡胶产品、塑料、玩具、旅游、运动产品等的出口退税率提高到11%，原6%出口退税率的商品提高到9%，农产品的出口退税率提高到5%。这年8月将服装的出口退税率提高到17%；增值税率17%，原来退税13%和11%的提高到15%；增值税率17%，原来退税9%的出口退税率提高到13%；增值税率13%，退税不足的提高到13%。柴油的出口退税率提高到13%。
1998、1999两年9次提高出口退税率推动了出口的增长。2000年出口比上年增长27.9%，2002年比上年增长22.3%。
调高出口退税率在带来出口高速增长的同时，也给中央财政支出造成了沉重负担。91年出口退税占当年财政支出的1/15，97年上升到1/3。95、96年两次降低出口退税率，使98、99年的出口退税占当年财政支出降到14%和15%。但98-99年9次调高后，2000年和2001年又增加到19%。
尽管国家在提高出口退税率的同时，也增加了出口退税预算。但庞大的出口退税额还是给中央财政造成了沉重的负担。从1995年起（除了97、98年），出口退税的增长要远远高于出口的增长和增值税收入的增长，尤其是2000年，出口退税比上年增长67.5%，而出口增长27.7%，增值税收入增长17.3%。
截至2002年底，全国累计出口退税欠款高达2477亿元，仅2002年一年的新增出口退税欠款即创下750亿元的历史新记录。按2003年财政预算只安排约1300亿元的出口退税标志来看，出口若增长10%，全年出口退税欠款便会再多出1000亿元，出口退税的欠账问题日益严重。如果政府继续拖延，政府的信用也大打折扣，并对出口企业造成很大影响，影响出口企业尤其是外贸企业的正常生产经营活动，甚至因为“出口退税质押贷款”迟迟不能归还还导致了银行经营风险的增加，给国家财政和经济运行带来隐患。
在解决中央财政负担和人民币升值压力的影响下，2003年10月，国家对现行出口退税机制再次进行了改革，这次退税率结构调整是：
1.现行适用5%和13%退税率的农产品，仍保持现行退税率不变。
2.现行适用17%退税率的产品，除船舶、汽车及其关键件零部件、数控机床、加工中心、组合机床、起重及工程用机械、机械提升用装备、建筑采矿用机械、程控电话、电报交换机、光通讯设备、医疗仪器及器械、铁道机车、便携数字式自动数据处理机、金属冶炼设备、航空航天器、印刷电路等产品仍保持17%的退税率不变以外，其它产品的退税率降为13%，主要包括部分机电产品、服装和棉纺织品等。
3.现行适用15%退税率的产品，退税率降为13%。主要包括钢材及其制品、小五金、有机和无机化工原料、塑料制品、玩具、鞋、钟表、陶瓷、化纤、橡胶制品、运动用品、皮革制品、旅行用品及箱包等。
4.现行适用13%退税率的产品，除了以农产品为原料的加工品，以及按照现行政策征税税率为17%的产品仍维持现行13%的退税率不变外（个别产品除外），其它产品的退税率降为11%，主要包括煤炭、化肥等。
5.取消部分资源性产品的出口退税政策。主要包括各种矿产品的精矿、原油、原木、针叶木板材、木制一次性筷子、软木及软木制品、木浆、纸板、纸浆、山羊绒、鳗鱼苗等。对上述产品中征收消费税的产品，同时取消其消费税的出口退（免）税。
6.将部分资源性产品的出口退税率降为8%和5%。降为8%的产品主要包括铝、磷、钼、镍和铁合金等；降为5%的产品主要包括铜、炼焦煤、焦炭等。
二、本次出口退税制度改革的意义
这次出口退税机制改革的基本原则是：“新账不欠，老账要还；完善机制，共同负担；推动改革，促进发展”。改革措施主要包括五个方面：一是对出口退税率进行结构性调整；二是建立中央财政和地方财政共同负担出口退税增量的新机制；三是新增加的进口环节增值税和消费税收入，首先用于出口退税；四是调整出口产品结构，推进外贸体制改革；五是累计欠企业的退税款由中央财政解决。
这次出口退税机制改革不仅是出口退税率的调整，也是出口退税承担机制的改革。1994年前，中央企业的出口退税由中央政府承担，地方企业的出口退税由中央政府和地方政府按8:2的比例共同承担。但1994分税制实行后，增值税收入在中央和地方政府之间进行分配，中央75%，地方25%，但企业的出口退税全部由中央财政承担。这无疑加重了中央财政的负担。所以，表面上看，这次出口退税政策调整的起因是由于中央财政负担超过承受能力、出口退税欠税严重且趋势不断扩大、事态不断严重，其深层次的原因也是因为出口退税承担机制和出口退税结构不合理等问题。
因此，这次出口退税制度改革的意义首先在于体现了政府信用的重视和建立。改革决定累计欠退税由中央财政负担。对截至2003年年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起开始采取全额贴息等办法予以解决。
其次，此次出口退税制度改革从实际出发，建立了一套符合实际的出口退税操作机制，也减轻了中央财政的负担。从2003年起，中央进口环节增值税和消费税收入增量首先用于出口退税，解决了出口退税资金的来源，此外，从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75:25的比例分别负担，建立起了中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。
第三，推动了出口商品结构和产业结构的优化和调整。本次改革区别不同产品调整退税率：对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降或取消退税。
三、本次出口退税制度改革的影响
此次出口退税制度改革，对出口退税率进行结构性调整，建立了一套中央财政和地方财政共担的出口退税操作机制，减少了中央财政的负担，建立了政府信用，也在一定程度上缓解了人民币升值的压力。出口退税政策的调整也对我国的商品出口、产业和对企业带来了深刻的影响。
1.出口退税率调整必然引起出口总额的下降
我国出口退税调整的历史证明，商品出口与退税率紧密相关，出口退税率的变化会及时、敏感地反映在当年出口额的变动上。
1994年新税制施行后，出口退税急剧增加，1995、1996两年，政府两次调低出口退税率，1996年的商品出口仅比上年增加了1.5%，1998、1999年2次提高了出口退税率推动了出口的增长。2000年出口比上年增长27.9%，2002年比上年增长22.3%。（见图1）
图1 我国商品出口额年增长率
数据来源：根据《中国统计年鉴2003》计算和整理，中国统计出版社2003年9月。
因此，可以确定地说，此次出口退税率的调整必然会抑制我国商品的出口。在商品出口结构没有实质性改变的情况下，出口总额必然会下降。
2.结构调整至关重要
出口总额的下降并非意味着对我国经济产生不利的影响。本次改革是区别不同产品调整退税率：对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降或取消退税。其目的是为了推动了我国出口商品结构和产业结构的优化和调整。
从长期来看，出口对经济增长的影响更主要体现在它对生产要素增加和全要素生产率提高的影响上面。中国商品出口在经历了近20年的快速扩张之后，已进入到一个调整阶段，不能停留在以往的数量扩张的老路上，而必须通过调整出口商品结构，从原来的以出口非熟练劳动密集型、低附加值产品为主逐渐转变为出口物质与人力资本密集型乃至技术与知识密集型的高附加值产品为主的新路上来。改革开放以来，我国出口商品虽然已从初级产品为主转变到工业制成品为主（见表1和图2），但在工业制成品中杂项制品（包括服装和鞋类在内）的劳动密集型产品占出口总额约34%，资源和原材料密集型的轻纺和橡胶、矿冶产品及其制品约占18%（1997年为344.06亿美元），占出口总额的18.83%（见表2、图3）。出口制成品的整体结构水平低、附加值低，使得增长后劲不足。
20世纪90年代后期以来，国际市场对非熟练的劳动密集型产品的需求业已趋于饱和，劳动密集型产品的主要出口国在国际市场上的竞争越来越激烈，进口国消费者对此类商品的质量预期越来越高，有些产品的质量预期已非一般非熟练劳动力所能达到。尤其是1997年东南亚金融危机后，劳动密集型产业的过度竞争格局已经使得东亚国家处于“与邻争食”的状态之中，这种过度竞争使得劳动密集型产品在国际市场上价格大幅度下跌，并屡屡招致反倾销指控。并且，附加值低的产品即使出口了，所获利润也极低。那种单纯为了换取外汇就是赔本也要出口的政策在我国改革开放初期，外汇稀缺的条件下是可以的，但是根据央行公布的最新统计数据，到2003年底，国家外汇储备余额已经超过4000亿美元，这种单纯为出口而出口已经没有必要。
对我国企业来说，调整产品结构，加快技术进步，提高经营管理水平是当务之急。（注：在世界经济论坛2003年10月30日公布的2003-2004年度全球竞争力报告中，中国的增长竞争力排名由去年的第38位下滑至今年的第44位，商业竞争力排名同比由第38位后移至第46位。其中技术指数名列第65位，单纯模仿而不重创新、不提高技术的竞争力是我们面临的一大问题。）目前我国产业结构的调整也在一定程度上为出口商品结构的调整提供了条件，反过来，出口商品结构的调整也必将带动国内产业结构的升级，促进我国供给与需求质量的提高。从长远来看，出口商品结构的调整必然对中国经济的发展起到重要推进作用。
表1 我国商品出口构成
年份 商品出口 年增长率 初级产品初级产品初级产品 工业制成品 工业制成品 工业制成品
总额
(%) 出口额 年增长率所占比重出口额 年增长率所占比重
（亿美元） （亿美元） (%) (%) （亿美元） (%) (%)
1980181.19 91.14
50.30 90.05
49.70
1985273.5
138.28 50.56 135.22 49.44
1989525.38 150.78 28.70 374.6
71.30
1990620.91
18.18 158.86 5.36 25.59 462.05 23.34
74.41
1991719.115.81 161.45 1.63 22.45 556.98 20.55
77.46
1992849.418.12 170.04 5.32 20.02 679.36 21.97
79.98
1993917.44
8.01
166.66 -1.9918.17 750.78 10.51
81.83
19941210.06 31.90 197.08 18.2516.29 1012.98 34.92
83.71
19951487.8
22.95 214.85 9.02 14.44 1272.95 25.66
85.56
19961510.48 1.52
219.25 2.05 14.52 1291.23 1.4485.48
19971827.92 21.02 239.53 9.25 13.10 1588.39 23.01
86.90
19981837.09 0.50
204.89 -14.46
11.15 1632.2 2.7688.85
19991949.31 6.11
199.41 -2.6710.23 1749.9 7.2189.77
20002492.03 27.84 254.6 27.6810.22 2237.43 27.86
89.78
20012660.98 6.78
263.38 3.45 9.90
2397.6 7.1690.10
20023255.96 22.36 285.4 8.36 8.77
2970.56 23.90
91.23
数据来源：根据《中国统计年鉴2003》计算和整理，中国统计出版社2003年9月。
图2 我国出口商品构成
数据来源：根据《中国统计年鉴2003》计算和整理，中国统计出版社2003年9月。
表2 工业制成品出口构成
工业制成 化学品及 轻纺产品、橡胶制品、 机械及运输设备
杂项制品
未分类的其他商品
年份 品出口额 有关产品 矿冶产品及其制品
（亿美元）（亿美元）
%
（亿美元）
(%) （亿美元） (%) （亿美元） %
（亿美元） %
1980 90.05
11.2
12.44 39.99 44.41 8.43
9.36 28.36 31.49 2.07 2.30
1985 135.22 13.58 10.04 44.93 33.23 7.72
5.71 34.86 25.78 34.1325.24
1989
374.6 32.01 8.55
108.97
29.09
38.74 10.34 107.55 28.71
87.33 23.31
1990
462.05
37.3
8.07
125.76
27.22
55.88 12.09 126.86 27.46 116.25 25.16
1991 556.98 38.18 6.85 144.56 25.95 71.49 12.84
166.2 29.84 136.55
24.52
1992
679.36
43.48 6.40
161.35
23.75
132.19 19.49
342.34 50.39
1993
750.78
46.23 6.16
163.92
21.83
152.82 20.35 387.81 51.65
1994 1012.98 62.36 6.16
232.18
22.92
218.95 21.61 499.37 49.30
0.12
0.01
1995 1272.95 90.94 7.14 322.4 25.33 314.07 24.67
545.48 42.85 0.06 0.00
1996 1291.23 88.77 6.87 284.98 22.07
353.12 27.35
564.24
43.70 0.12 0.01
1997 1588.39 102.27 6.44 344.32 21.68 437.09 27.52
704.67
44.36 0.04 0.00
1998 1632.2 103.21 6.32 324.77 19.90 502.17 30.77
702
43.01 0.05 0.00
1999 1749.9103.73 5.93 332.62 19.01 588.36 33.62
725.1 41.44 0.09 0.01
2000 2237.43 120.98 5.41 425.46 19.06
826
36.92
862.78 38.56 2.21 0.10
2001 2397.6 133.52 5.57 438.13 18.27 949.01 39.58
871.1 36.33 5.84 0.24
2002 2970.56 153.25 5.16 529.55 17.83 1269.76 42.74
1011.53 34.05 6.48 0.22
数据来源：根据《中国统计年鉴2003》计算和整理，中国统计出版社2003年9月。
图3 工业制成品出口构成
数据来源：根据《中国统计年鉴2003》计算和整理，中国统计出版社2003年9月。
3.外贸企业的改革势在必行
结构调整是当前和今后相当长一段时期中国经济发展中的主要任务。以往在结构调整中，较多地依赖政府力量而非市场机制，较多地局限于国内市场而非在经济全球化背景下展开。尽管20年来我国出口产品结构大为改善，但由于出口部门与进口替代部门被人为分隔，出口部门对整体结构优化的促进作用没有得到充分发挥。在经济全球化背景下进行结构调整，在发挥比较优势的基础上，通过全面参与国际分工，发展自身具有比较优势的产业，避免将资源用于我国不具比较优势的、效率较低的行业。关键在于打破以往外贸部门与国内大部分产业间的阻隔状态，充分发挥对外贸易的“溢出效应”，带动国内产业参与国际分工，使现有加工能力得到充分利用，提高总体附加价值。
此次出口退税机制改革中，不同企业受到的影响是有差异的。下调出口退税率后，很多外向型生产企业和外贸流通企业的经营业绩都会受到较大影响，但是，与生产企业相比，专业外贸公司在此次退税率调整后将受到更大冲击。
对外贸流通企业来说，由于外贸流通企业的利润率远远低于生产企业。以纺织业为例，生产企业平均净利润率几乎是外贸企业平均净利润率的3-5倍，因此，外贸流通企业对退税率下降的反应要敏感得多。由于退税率下降导致的利润率下降，作为中间流通环节，理论上可以通过向供应商压价和向客户提价的方式来抵消。但是，经过多年来的外贸体制改革，我国外贸经营门槛大幅降低，获得进出口自营权的生产企业快速增长，生产企业、海外进口商和批发商的选择范围都大大增加，外贸流通企业对上下游的要价能力越来越低，供销两头挤压将使外贸企业面临更大的生存难题。过去，一些外贸企业单纯把出口退税作为利润的主要来源。因此，外贸企业面临的困境迫使外贸企业与生产企业更好地沟通，提高生产企业通过代理制扩大出口的积极性，也有助于我国外贸代理制的完善和发展。
4.出口退税管理机制和管理水平亟待完善
2000年12月，广东英源集团有限公司因骗取出口退税1880多万元被吊销“执照”，成为我国第一家因骗取出口退税而被撤销对外贸易经营权的企业。1997年4月至2000年2月间，河北葆祥进出口集团公司假报出口骗税近2亿，成为新中国成立以来查处的涉案金额最大的国有企业骗取出口退税个案。出口骗税案件屡禁不止暴露出了我国出口退税管理机制上的问题。
长期以来我国的出口退税管理一直存在征、退脱节，且税收征管水平与出口退税要求不相适应的问题，在出口退税管理加强后，骗税行为转向出口货物征税环节，使骗税行为更加具有隐蔽性，特别是由于增值税专用发票管理方面的漏洞，给加强退税管理造成了巨大的困难。此外，增值税管理制度不规范，一些地区乱开减免税的口子，甚至存在“包税”、“定额征税”等问题，使出口货物的实际税负达不到与征税率相一致。加上国家制定的退税率不仅多变而且出口退税率与征税率经常不能一致。征、退税率的不一致，导致我国出口货物的免、抵、退管理制度十分复杂。而且，由于征、退环节的税收管理分属征管部门与退税管理部门，使得企业实行免、抵、退方法后既要由征税部门办理免、抵手续，又要由退税部门办理退税手续，征、退部门操作上的一系列衔接手续也相当麻烦。因此必须强化税收征管，在全面提高我国税收征管水平的基础上，建立起科学、严密、稳定的出口退税管理机制。
此外，良好的出口退税管理无一例外地建立在严密的信息监控基础之上，不仅要实现税务系统内部各部门之间的纵向联网，还应实现与全国各主要行政机构和有关部门的横向联网。在出口退税管理中，海关、银行、外贸、外管与退税部门之间的分工负责与密切协作非常重要。海关作为货物进出口的职能管理部门，应积极配合税务部门协助查清货源、数量、价格、质量的真实情况。银行应当积极履行其资金监控职能，严格审核资金存货；外贸主管部门应当加强对出口企业的管理，禁止出口企业从事“四自三不见”的买单出口；外汇管理部门要加强外汇管理，严厉打击套汇、逃汇行为。各部门之间要建立信息传递制度，定期通报情况，互通信息，通过出口退税的信息化建设，力争在尽可能短的时间内，实现出口退税业务全过程的计算机信息监控。
收稿日期：2003-11-26
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