以制度创新促进经济发展——经济发展中的制度创新的路径选择，本文主要内容关键词为：制度创新论文,路径论文,经济发展论文,促进经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121文献标识码：A文章编号：1672-4100（2004）03-0016-06
中国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济，实现由高度集中的计划经济向市场经济转型。纵观中国经济体制改革的历程，从实质上说，就是一个制度的替代、转换与交易过程，就是制度创新和制度结构的变迁过程。面向市场化的制度安排和制度结构的持续演进，成为改革中推动经济发展的主要力量。可以说，中国经济体制改革至今，主要的成就是来源于制度的变革和创新。换句话说，经济体制改革以来，面向市场化的制度创新确保了中国经济持续的高速增长。但是，创新后的制度安排不仅其绩效呈递减趋势，更为重要的是，在经济发展的进程中，由于某些制度创新的边际性，也由于制度创新中路径依赖的客观存在，导致中国经济的进一步发展受制于一系列的制度障碍。这些制度障碍的存在表明，只有通过进一步的制度创新，才能深化改革促进经济发展。
一、当前经济发展中的制度障碍
1.农村经济发展中的制度障碍
家庭承包经营责任制作为改革开放初期的一项制度创新，由于适应了农业生产的本质特征，从而解放了生产力，发展了生产力，实现了新的经济增长，在未增加农村要素投入，未改变土地终极所有权的条件下，仅靠制度的供给，就创造了世界和中国农业发展史上的奇迹。但是作为特定历史阶段的一项制度创新，它不可能一劳永逸地解决农村增长中的全部问题。时至今日，随着家庭承包经营责任制绩效的递减，中国农村经济发展已经遇到了明显的制度障碍：（1）小规模家庭生产制度阻碍了农业的规模经营和效益的进一步提高。家庭承包经营在解决了农村的温饱问题后，在继续发展中受到了巨大的挑战。随着市场经济改革的深入，一系列困扰农业经济发展的问题，如规模经营、农民增收、农业生产经营的专业化等难以在封闭、凝固、分散的小生产经营的体制框架内得到令人满意的解决。（2）不完善的农地产权制度不能适应农业现代化的需要。虽然家庭联产承包责任制突破了单一的产权结构，形成了多种权能并存的格局，但是这一制度的安排以传统农业生产经营方式为基础，以解决农民吃饭为主要目标，主要体现制度的公平性。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，土地承包权的短暂性、临时性与土地长期规划、持续发展的矛盾无法解决，加上土地产权结构的不合理和所有权主体的缺位，致使农地产权制度不能适应发展现代农业和农村非农化的要求，（3）税费不分的农村税费征收制度削弱了农民发展后劲。在税费不分的征收制度下，农民的负担率高于人均纯收入的增长率，过重的负担抑制了农民的财产积累和激励扩大再生产的积极性。（4）非农偏好的国家资源分配制度导致了农村基础设施供给不足。为了确保经济的高速增长，国家政策的偏好是把投资或资金集中在能拉动经济增长的产业上。在这种政策的导向下，国家资源分配的非农偏好导致支农支出数量偏少且长期难以到位，从而致使农村基础设施供给短缺，生产潜力下降，农业发展趋缓。（5）排斥、拒绝农民的农村金融制度抑制了农民的投资欲望。由于农业生产经营风险较大，回报率又比较低，而农民比较分散，贷款管理成本高，因此，以农村信用社为主的金融部门常常慎贷、惜贷甚至拒绝从事涉农贷款，这导致许多农户即便有进一步扩张的欲望和需求，也因缺乏相应的金融支持而难以如愿。（6）不完善的农业支持保护制度无法满足农业市场化国际化的需要。由于我国工业还不发达，积累不多，无法反补农业。加之国家农业支持保护政策和机制不配套、不完善，从而致使既有的农业扶持制度无法适应农业市场化，也无法适应加入WTO后农业国际化的需求。（7）匮乏、扭曲的农村社会保障制度无法解决农民的后顾之忧。在缺少社会保障的情况下，土地就成了农村保障的主要载体和资金来源，但是，单一的土地保障将会固化小农经营，阻碍农业规模化和专业化发展。（8）城乡分割的户籍制度阻滞了农村剩余劳动力转移和农村城市化。农民即使在城里有了比较稳定的职业和住所，也不敢放弃农村的土地和地籍。这种“离乡不离土，进城不弃田”的状态就没有达到转移农村剩余劳动力，提高农村劳动生产率的预期，从而使农村劳动生产率无法根本提高。
2.国有经济发展中的制度障碍
改革开放以来，国有经济为国民经济发展作出了重大贡献，作为国有经济核心的国有企业整体水平和实力有很大提高，但是随着市场化改革的深入，国有经济的进一步发展也面临着一系列的制度障碍：（1）不规范的国有企业经营管理制度不适应市场经济发展的要求。由于政府机构改革滞后，国有企业还未完全从行政机构附属物的角色中解脱出来，企业在劳动用工、人事任免、工资分配、机构设置、投资决策等方面的自主权还没有完全落实，企业无法根据自身情况和市场的变化作出灵敏的反映，难以在平等条件下开展竞争，真正建立起自主经营、自负盈亏机制。（2）不完善的国有企业产权制度使国家所有者的权益日益受到侵害。通过放权让利等一系列的改革措施，国家即所有者代表使企业逐步获得了部分产权，即剩余索取权和剩余控制权，使产权的激励作用大大增强，但与此同时，产权制度的约束机制却没有相应建立。显然，在这种制度下经营者和生产者均无法承担企业盈亏的责任，真正负担盈亏责任的仍然只是企业的所有者，即国家仍然要对企业负无限责任。与此同时，企业还没有获得完全独立的法人财产权，产权残缺现象仍普遍存在，国家所有者权益遭到日益严重的损害。（3）不健全的企业组织制度无法满足国有企业进入市场的要求。虽然适应计划经济的旧的企业组织制度已经衰落，但新的组织制度又尚未完全建立起来，根本无法解决企业行为的不确定性，企业在没有摆脱行政主管部门控制的情况下，通过组织创新实现节约组织费用和交易费用的动力不足。（4）不到位的社会保障制度不能真正起到社会经济稳定器的作用。由于目前的社会保障制度改革还存在一些问题，与社会经济发展水平相适应的社会保障制度尚未建立，因此社会保障制度没有起到应有的作用，既没有为劳动力的合理流动创造良好的外部环境，也有碍于企业新型经营机制的实现。（5）不严密的国有资产管理制度造成了对经济发展的深远损害。由于在对国有资产进行产权制度改造过程中监督制约机制缺失，导致国有资产交易不能按照公平、公正、公开的原则进行，幕后交易、暗箱操作、权力垄断致使国有资产大量流失。在这种腐败的示范效应下，人们不再勤奋工作进行财富创造，而是想方设法通过各种途径去攫取国有资产，从而获取更大的利益。
3.非国有经济发展中的制度障碍
从1985年到1996年，在我国的工业经济中，国有资产比重由85％以上降至58.4％，非国有企业资产由不到20％升至41.6％。非国有经济的迅速成长，是推动中国经济高速增长的主要支撑之一。但是随着经济体制改革的深入，特别是外部经济环境的变化（加入WTO），非国有经济的进一步发展同样面临着一系列制度障碍：（1）产权构造上普遍存在的缺陷制约了非国有经济的发展。首先，由于许多非国有经济自开始便在产权制度上先天不足，导致产权主体难以明确，这将给非国有经济的发展造成相当深刻的影响。其次，一部分非国有经济，尽管其产权主体是清晰的，但在整个管理架构和约束机制上带有浓厚的家族色彩，这与现代市场经济的要求相距甚远。再次，由于对非国有经济中产权保护的制度漏洞，使得非国有经济中相当一部分产权难以稳定，这不仅破坏了企业法人产权的完整性，而且导致非国有经济资产严重流失。（2）要素市场上存在的制度歧视制约了非国有经济的发展。首先在资本市场上，无论是间接融资还是直接融资，非国有经济除外资经济外，大都具有不稳定性，其行为也不规范。原因当然是多方面的，但其中重要的原因之一，在于缺少为其服务的合法而又规范的市场条件。其次在劳动力市场上，高级人才包括技术人才和管理人才，非国有经济仍面临着多方歧视，使得高级人才向非国有经济流动过程中困难重重，或者说流动成本高昂。再次在技术市场上，由于非国有经济的技术获得主要依靠市场，但市场本身又不规范，有关的科技立法和知识产权法规尚不健全，加之技术市场本身的特殊性和复杂性，使得非国有经济在利用技术市场时行为混乱，交易成本极高，获得的渠道极不稳定，风险极大。（3）缺乏可靠制度保证的政府调控和服务制约了非国有经济的发展。首先，政府政策缺乏必要的完整性和协调性，使得一系列影响非国有经济行为的政策相互间缺乏配合，难以贯彻。尤其是在宏观财政和货币政策上，非国有经济在相当大的程度上未被纳入政策作用空间。其次，政府对非国有经济的法律保护也亟待加强。这种加强不仅体现在制度上必须把非国有经济视为社会主义初级阶段基本经济制度中不可或缺的内容，而且需要公平地为其提供制度保护。（4）资源配置过程中面临的“进入壁垒”制约了非国有经济的发展。一方面，非国有经济在总体上产权的排他性强于国有经济，但是非国有经济产权上的排他性是以牺牲产权的市场可交易性为代价的，尤其是乡镇集体经济，不仅存在政企合一的局面，而且由于受到地缘关系和自然村落宗法关系的限定，使其资产的流动性和交易性受到极大的损害。另一方面，由于缺乏有效的产权交易市场，非国有经济的进入与退出难以通过市场进行，而成为具有行政性的活动，或者即使通过市场进行，其交易的公开性、合法性、程序性、公正性也受到严重挑战。（5）结构上的开放性不足制约了非国有经济的发展。一是除外商经济外，非国有经济的对外开放程度不高，对外开放的途径极为不畅，主动进入国际合作的能力也较弱。二是非国有经济对外开放的层次较浅，主要集中在贸易而不是直接生产方面，更谈不上资本经营方面。三是非国有经济跨地区、跨行业、跨所有制形成结构调整的能力和体制条件相当脆弱，缺乏正规的宏观制度和政策安排，也缺少规范的市场机制。
二、推进制度创新的路径选择
1.完善市场化的农村经济制度
随着市场化改革的深入，要进一步促进农村经济发展，必须完善市场化的农村经济制度，为推进农村工业化、城市化和农业现代化的进程，构建一个完善的制度基础。（1）重构农地产权制度。必须在稳定家庭承包责任制的基础上，改革现行农地产权制度，廓清农村土地产权结构，把被侵占的土地权利归还给农民，使农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，从而发育农村土地市场，通过市场机制逐步推行农业适度规模经营。（2）规范农村税费制度。通过税费改革，建立规范的农村税费制度，进而从根本上减轻农民的负担，是加入WTO后提高中国农业整体竞争力的关键。从有利于减轻农民的负担出发，适应市场经济的要求，农村税费改革的着力点应该是：坚决取消不合理的乱收费、乱集资、乱摊派和乱罚款，将合法、合理、面向全体农民的收费以税收的形式固定下来；将费改税部门，纳入农村税收体系和地方税体系的建设范畴，科学地进行税种、税率设计；统一政府事权和财权，把各种税费的征收权和支出管理权集中到主管分配的财政部门。由于税费改革涉及面广，必须要有一系列相应的配套改革，其中乡镇政府机构改革对农村税费改革的成功与否起着关键作用，因此，应该在农村税费改革的同时进行乡镇政府机构改革。（3）重塑农村就业制度。实现农民充分就业，使劳动力资源转化为现实的生产力。既是振兴农村经济的紧迫问题，也是完善市场化的农村经济制度必须解决的根本战略问题，因此，必须从发展战略、产业政策、市场规则等方面进行一系列制度创新，重塑农村就业制度；必须调整社会经济发展战略，实行城市与农村并重的发展政策，科学制定农民就业规划，并纳入各级政府经济社会发展的整体规划；必须组建统一管理城乡劳动力就业的机构，改变过去只管城市不管农村的局面。（4）建立与完善农业与农民的保护体制。为此，必须规范政府投入行为，全面落实《农业法》规定的国家和地方的农业投入责任，扭转农业投入比重不断下降的趋势；必须完善农业信贷政策，确保农业信贷的增长略高于全国银行信贷的增长幅度，并在利率上从优，确实安排好农副产品收购资金，适当增加乡镇企业流动资金和技改贷款；必须建立农产品价格风险基金和储备制度，并对主要农产品制定合理的保护价；必须对重要的农业生产资料实行经营差率控制或最高限价，同时减轻农民负担，保护农民合法权益。（5）改革户籍制度。城乡隔离的户籍制度从制度上堵塞了农村人口城市化的途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动，因此必须改革城乡分割的二元户籍制度，实行统一的居民身份证一元户籍制度，剔除粘附在户籍制度上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前人人平等，从而促使劳动力在产业之间、城乡之间自由流动，为形成全国统一的劳动力市场创造条件。考虑到中国的具体国情和历史积累的矛盾太多，户籍制度的改革可以分步骤地有选择地进行。（6）构造农村社会保障制度。为此，既要健全农村养老保险制度，完善农村合作医疗制度，促进农村养老保险形式多样化和养老保险管理制度化、法制化，提高农村合作医疗的社会化程度，建立科学合理的合作医疗筹资机制，形成多层次的农村医疗保障体系；也要建立农村最低生活保障制度，改革农村社会救济制度，以通过最大劳动努力仍不能达到最低生活保障线为衡量标准，建立农村最低生活保障制度，并通过政策、思想、资金、物员、技术、信息、劳务、就业等方面的有效扶持和帮助，使农村逐步改变贫穷落后的面貌，走向富裕。
2.构建有效率的国有经济制度
国有经济发展中面临的制度障碍表明，要使国有经济在国民经济中发挥主导作用，形成合理的国有经济布局和结构，实现国有经济的战略性调整和改组，必须进一步推进国有经济领域的制度变革。（1）完善国有资产管理体制。可以在组建国家国有资产监督管理委员会的基础上，在各部委、各省市区设立直属派出机构，以保证国有资产所有权不被分散分割，保证国资委能站在国家的高度，依法行使国有资产的所有权和最终监管权；并通过成立国有资产经营公司，授权对范围明确的国有资产具体实施管理权和监督权（但不干预国有企业的经营权）。与此同时，要尽快制定国有资产管理的基本法律，配套制定有关国有资产产权界定、转让、交易、评估、管理与监督等各单项法律法规，以形成国有资产法律法规体系，并通过加大执法力度，维护国有资产法律法规的严肃性，及时防止、揭露、打击国有资产流失的行为。（2）继续推进政企分开。应结合政治体制改革的进程，合理划分政府机构的职责、权能，堵塞超出职责越权干预企业的不正当途径；并加强廉政建设，纠正各种不正之风，严肃惩处违法乱纪行为，制止政府官员对企业的任意干涉和故意刁难，从而真正实现《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出政企完全分开的目标：“政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。企业依法自主经营，照章纳税，对所有者的资产承担保值增值责任，不得损害所有者权益。”为确保政企分开得以实现，还要在改革的过程中特别明确，政府不能以改革的名义强制企业进行不切实际的改制和重组，更不能代替企业进行改革的具体设计和制度的选择，以防出现变相的政企不分。（3）重组国有企业产权制度。一方面，必须对国有企业进行股份制改造，使股份制成为国有经济的主要实现形式。但是要使股份制在实践中健康发展，必须按照股份制企业产权结构的内在要求，对国有企业产权的实现形式及相应的组织机构进行改革，在所有权和经营权分离的基础上，赋予企业独立于出资人的地位，股东以出资额为限，对企业债务承担有限责任，并委托董事会经营。另一方面，要界定企业人力资本产权，从法律上认可国有企业经营者和从业人员对其人力资本的私有产权，并使其权益得到制度的保障。只有国有企业中人力资本的私有产权得到保护和承认，国有产权才有可能有效率。因为市场经济是以利益来驱动的，只有产权明确，才能从追求自身利益出发增进效率；也只有产权关系明确，才能保护和协调各方利益。（4）完善国有企业治理结构。对于国有独资企业，为使其成为市场经济的微观主体，必须对其治理结构作出特殊的制度设计，以保障企业在国有独资这一制度框架内具有治理上的最大限度独立性。这种特殊的制度设计的基本原则，是在国有独资企业的现有组织机构中，让一个机构主要代表出资人——国家对企业监督和控制，而另一个机构主要代表企业治理独立性的要求，并使二者之间形成一种制衡关系。对于国有控股企业治理结构完善的重点是：调整国有资本股权结构，实现国有企业出资多元化，以形成合理的股权结构和高效的经营机制；健全职工代表大会的监督权力，控制内部人控制，降低代理成本；建构合理的激励和约束机制，规范企业治理结构中不同权利主体的职责和治理行为；以法律、法规的形式将党委会、职代会、工会这些原有体制下的制度安排，在企业治理结构这种新的制度安排中固定下来，并通过合适的途径将它们融入到新制度中去。（5）创新国有企业管理制度。为此，必须健全企业内部分工协作、相互制衡的企业领导决策制度，企业参谋、协调、沟通的信息制度，企业资本运作、管理和监督的财务管理制度，企业战略管理制度，完善职工参与管理制度；必须在国有企业中广泛采用科学的管理方法和手段，并形成相应的运作机制，将科学的管理方法和手段贯穿企业管理的各个层次、各个阶段、各项职能与各个部门之中。（6）健全多层次的社会保障制度。为此必须深化养老保险、失业保险、医疗保险等制度的改革，以国家为责任主体，建立起适应社会主义市场经济体制需要的、资金来源多渠道、保障形式多层次、管理和服务社会化的社会保障制度，从而为国有经济的改革构筑一个稳定的社会环境。
3.调整非国有经济发展的制度供给
非国有经济的不断发展壮大，是完善社会主义市场经济体制的必要条件，因此，在非国有经济的发展面临着一系列制度障碍的情况下，必须通过制度创新为其进一步发展提供良好的整体社会环境。（1）完善非国有经济的产权制度，建立产权保护的法治环境。一要创新非国有经济的产权制度，摆脱以家族为核心的产权安排方式，通过吸收新的资金、技术和管理资源，改变企业的产权结构和治理机制，逐步走向产权的社会化和分散化。二要通过制度创新促进资本所有权和经营权的分离，让具备专业和综合管理能力的人才来营运企业，并正确处理好控权与授权的关系，通过一系列监督机制与激励机制的构建，规范非国有经济企业的委托代理关系，完善企业的内部组织结构，从而建立企业所有者、决策者、经营者各自独立、权责分明、相互约束的内部治理结构。三要进一步完善非国有经济产权保护的法律体系，保证非国有经济在市场交易中的平等权利，从而为非国有经济的发展提供最重要的制度基础。（2）消除市场准入歧视和行政性垄断，建立非国有经济发展的体制保障。由于在市场准入方面依然存在着对非国有经济的限制，尤其是各种各样的行政性垄断对市场的分割，部分领域行政性资源配置依然占重要地位，这不仅制约了经济市场化的进程，也严重抑制了非国有经济的发展。因此，要进一步打开非国有经济的发展空间，必须消除市场准入歧视和破除行政性垄断，取消对非国有经济的歧视和限制，凡是法律法规不明确禁入的领域，非国有经济都可以进入，从而为非国有经济的发展创造公平竞争的环境。（3）拓宽非国有经济信贷融资的渠道，建立多层次的信贷服务体系。我国现有的信贷体系主要由国有独资商业银行、股份制银行和城乡信用社组成，其中四大国有独资银行垄断了80％的市场份额。由于国有独资银行拥有庞大的分支机构，并且以自上而下的纵向集中控制为主要特征，因而使得我国的信贷服务体系缺乏市场经济所要求的层次性和多元性。对于非国有经济发展所需要的大量融资需求来说，现有的信贷服务体系不仅存在体制上的不兼容性（国有银行的性质决定了其只能以服务国企为主），而且在结构层次上也难以满足。因此，在加强金融监管和风险防范的前提下，大力发展非国有信贷服务机构，形成多层次、多元化的信贷服务体系，是改善非国有经济融资环境的重要措施，也是市场经济条件下金融市场发展的内在要求。（4）强化政府公共服务职能，建立非国有经济社会服务的制度保障。政府在制定政策时应淡化所有制因素。把非国有经济的发展放在经济改革与发展的全局中考虑，并通过提供相应的政策和法律等配套服务，促进非国有经济在股票发行与上市、跨地区、跨行业、跨国经营等方面的发展。同时要建立和完善政府信息公开发布制度，努力消除目前实际存在的所有制歧视以及部门、地区之间的信息封锁，使社会各经济主体能够享受与其平等纳税人地位相称的公共服务。政府还应培育和发展各类要素市场，尤其是人才市场和技术市场，并通过相应的政策创新，促进技术和人才向非国有经济的流动，从而提高非国有经济的素质，增强非国有经济的市场竞争能力。
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