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“三农”问题即农民、农业、农村问题，是我国目前所面临的亟待解决的重大问题。改革开放以来，我国已经结束了农产品短缺的时代，农业的市场化、社会化和产业化有了显著提高，中国加入WTO，又使我国农业面临着结构调整的巨大压力和契机。但是，长期以来农民负担过重问题一直没有得到很好的解决，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，农民的积极性难以调动起来，严重制约了农村经济的快速、健康发展。能否妥善地解决农民负担过重问题，已成为“三农”问题能否得到妥善解决的基础和前提，而农民负担过重又集中体现在农村税费负担过重方面。进入20世纪90年代以后，农民负担增长速度开始超过收入增长速度，农民负担过重的局面不仅没有得到改变，而且各种摊派及收费增长速度过快，“三乱”问题始终没有得到很好解决，各个地方及部门的收费项目多而乱，收费标准的制订缺乏依据，随意性大，税费收取的方式也越来越不规范，按计划任务收税收费的现象相当普遍。要切实解决农民负担过重问题，必须进行农村税费改革，并将费改税与依法治理税费有机结合起来。
一、农村税费的现状及成因
农村税费是指向农村农民征收的各种税收及收取的各种费用的总称。从农村现有的税收项目来看，主要有农业税、农业特产税、耕地占用税、屠宰税及农村个体承担的工商税等。农业税是对从事农业生产取得收入的单位和个人征收的一种税，该税以粮食作物的常年产量作为计税依据，按一定比例课征。自1959年颁布《中华人民共和国农业税条例》以来，国家一贯采取增产不增税的稳定农业税负担的政策。由于作为农业税计税依据的常年产量一直未加调整，因而农业税的实际负担程度呈下降的趋势，实际税率由《中华人民共和国农业税条例》规定的全国平均税率的15.5%下降到“二五”、“三五”时期的11%，并进一步降至目前的约2.5%。农业特产税是国家对农业特产收入征收的一种税。随着农业经济的发展，农业经济结构逐步由原来的单一结构演变为多元化的结构。为促进农业内部的平衡发展，调节农业内部的收入分配关系，1994年1月30日出台了《关于对农业特产收入征收农业特产税的规定》，将原农林特产农业税与原工商统一税中的农林水产品税目合并，改为农业特产农业税。除此之外，针对农村征收的税种还有耕地占用税、牧业税、契税、屠宰税等。根据《中国统计年鉴2000》提供的相关数据，包括农业税、耕地占用税、牧业税、契税和农业特产税在内的农业各税收入情况是：1991～1995年分别为90.65亿元、119.17亿元、125.74亿元、231.49亿元和278.09亿元；1996～1999年分别为369.49亿元、397.48亿元、398.80亿元和423.50亿元。
在农村收费方面，主要包括这样一些收费项目：一是村提留、乡统筹。我国的最基层政府即乡镇政府要承担一定的经济职能和社会职能，因而需要一定的财力作保证。但依照政府间财政分配体制划给乡镇政府的财力只能满足其行使部分职能的需要，不足部分由乡镇政府在所辖的农村社区范围内筹措。按照我国现行政策规定，农村办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通五项公共事业所需费用在全乡范围内统筹。除此之外，农民还要对村级农村社区承担各种费用负担。按照现行政策规定，村级组织可以向农民收取公积金、公益金和管理费。虽然国家在有关农民收费问题方面作了限额规定，但各个地区都通过虚报农民人均收入等手段来突破国家的限额规定。部分地区甚至层层加码，多收农民的提留统筹费，加重农民负担。从1993年到1998年，全国提留统筹费由380亿元增加到729.7亿元，人均交纳的提留统筹费由44.6元增加到84元，年均增长13.8%，远远超过农村经济增长速度。二是“四乱”引起的各种社会负担。乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款等“四乱”问题是近年来农民反映最为强烈的问题。在不同的地区，“四乱”项目少则几十个，多则百余个，不少地方不仅巧立名目，而且擅自确立收费标准，通过行政手段、司法手段等强制性手段将负担转嫁到农民头上。根据有关部门的测算，在农民的总体负担中，税收只占1/3，各种非税负担却占了2/3，非税负担为税收负担的两倍。
农民税费负担过重的原因是多方面的，一是各地不顾自身能力的许可，盲目追求发展速度，为实现所谓的“政绩”目标而向农民伸手要钱。二是基层政权机构臃肿，各项行政经费支出过度膨胀。根据有关部门统计，目前我国乡镇一级政权供养人员近900万人，平均每乡镇多达200人，乡镇财政供养人员过多，这是加重农民负担的一个重要原因。三是各种名目繁多的升级达标活动严重脱离实际，远远超出了乡镇财政能力和村组织的经济能力。乡镇政权及村组织为了实现所谓的升级达标，在自身财力极其有限的情况下，不得已将负担通过收费等形式转嫁给农民。四是在现行的政府间收入分配体制下，由于过分强调中央政府的需要，因而中央的财力所占比重得到不断提高，而地方政府财力所占比重却不断下降。在处理不同级次的地方政府之间的收入分配关系方面，又要优先考虑上级政府的需要。在此情况下，基层政权拥有的财力与其行使的职能之间出现严重的不对称。在规范的收入严重不足的背景下，基层政权必然会想方设法通过非规范的渠道以取得收入，于是“四乱”问题、农民负担过重问题就某种意义而言是难以避免的。
农民负担问题不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。由于农民负担过重，严重影响了农民的生产积极性，造成农村资金大量转移到非农产业领域，农村主要劳动力大量向非农产业转移，相当部分地区的农村剩下的就是“386170部队”，即妇女、儿童和70岁以上的老人，造成大量的土地资源荒芜或利用率低下。农民负担过重也严重影响了党群关系和干群关系，损害了党和政府的形象，削弱了基层党组织及基层政权的凝聚力、战斗力和号召力，不利于基层政权的稳固和社会安定。同时，由于村级组织财务会计制度混乱，基层政权的收入还没有全部纳入预算内管理，因而造成相当部分资金脱离财政监管，缺乏透明度，资金运用往往是一把手说了算，容易滋生腐败。此外，负担过重也严重影响了农民收入的增长，导致长期以来农民收入水平提高缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。由于收入增长缓慢，农民生活水平提高受到极大影响，目前我国农村地区还有约3000万人温饱问题尚没有得到解决。
二、农村税费改革的基本思路
农村税费改革是改革开放以来实行家庭联产承包经营责任制之后的又一项重大的改革举措。这一改革的基本出发点是：通过改革，减轻农民税费负担，规范国家、集体与农民的收入分配关系，在此基础上使农民的税费负担能够在一个相当长的时期内保持稳定。农村税费改革的出发点决不是将原来各种不合理、不合法的负担合法化，而是减轻农民负担，这是农村税费改革的首要目标。农民负担降不下来，改革就不能说取得了成功。从目前各地改革的试点情况看，基本的思路有两种：一是将所有的税费项目合并为一种税或费，统一进行征收；另一种是取消各种名目繁多的收费，改为只征收税收。但从具体实施的效果来看，不同的改革思路还存在不少的弊端，在理论上也缺乏相应的依据。我们的设想是：
1.继续保留税和费两种形式，并处理好二者之间的关系，坚持以税收为主、收费为辅的原则。农村税费改革决不是简单地以税代费或以费代税，而是两种不同的形式应该同时并存。单纯地保留一种形式并不一定必然导致农民负担的减轻，而两种形式并存并不意味着农民负担过重问题就解决不了。从理论上来看，税收与收费存在根本的不同，前者以国家的政治权力为依托，对每位纳税人而言，具有所费与受益的非对称性，而后者对每位交费者而言，具有所费与受益的对称性，政府或村组织向农民收费都应以交换或提供直接服务为基础。村组织不是一级政府，因而不具有征税的权力，其公益事业的开展只能依赖于收费来加以保证。乡镇一级基层政权除提供纯公共服务外，还提供准公共服务。因而收入形式应该是税收、收费等多种形式同时并存。
2.关于农业税收改革问题。从近期看，应考虑将农业特产税合并到农业税中，实行统一征收；从长期来看，应考虑取消城乡差别税制，建立统一的城乡税制。统一城乡税制就是废除专门针对农民征收的各种农业税收，将农民视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。
3.关于农业收费制度改革。应废除村提留、乡统筹，乡级政府的收费应以提供直接的公共服务为前提，并体现谁受益、谁付费的原则。有关收费的立项、收费标准的确立等都应通过省级人民代表大会及其常务委员会审批，应实行公共事业收费的听证制度，更多地了解民意和反映民意。村级公共事业所需经费应由村民大会自行决定，政府可对村级收费标准确立上限，但不对村民自治范围内的分配问题加以干涉。村组织对农民的收费也应体现谁受益、谁付费的原则，能够使所有村民受益的公共事业所需经费由全体村民共同承担，只能使部分村民受益的公共事业所需经费应该由从中受益的村民承担。
4.增强农村税费征收的透明度，强化对税费征收过程的监管，使农民税费负担过重问题的解决能落到实处。建立税费征收公告制度，要通过各种媒体进行广泛宣传，将涉及农民的税费项目、标准及征收办法向社会公布，使农民做到心中有数。我国的基层政权必须做到依法行政，自觉接受人大及上级政府和群众的监督，我国的司法机关应依法保护农民的合法权益。村组织的年度财务收支执行情况应定期向村民公布，并自觉接受村民的监督。
5.在处理政府间分配关系方面，应改变目前这种单纯强调中央政府和上级政府的需要的做法，应充分体现基层政权的需要。从我国目前的现状而言，各级政府财政都存在一定的困难，但中央政府及上级地方政府主要是发展中的困难，而基层政权主要是生存困难。应本着事权与财权相对应的原则，在确定基层政权事权范围的基础上，赋予其与事权相对称的财权，以保证基层政权行政管理、教育、卫生、司法、计划生育和文化等公共事业支出的需要。
6.按照精简、高效的原则对乡镇一级政权进行大刀阔斧地改革。应在重新界定乡镇政府职能的基础上，加速基层政权改革的步伐，使乡镇政府机构改革与农村税费改革同步进行。针对目前乡镇政府设置过多的局面，可考虑对乡镇政府进行必要的撤并。在基层政权内部机构的设置上不宜过细，要以综合性机构取代专业性机构，减少机构数量。在基层政权职能上，应从直接管理具体经济活动中摆脱出来，集中于管理行政事务和社会公共事务。在职能转变和机构撤并的基础上，大规模压缩“吃皇粮”的人员数量，防止因支出的过快增长而加大农民的负担。
7.按照公共财政的基本要求，建立统一、完整的政府公共预算。在基层政府的年度预算中，应将一切政府收支项目及金额纳入预算内加以管理，在政府年度预算中得到充分反映，不允许预算之外的政府收支项目及金额的存在。只有这样，才能使对基层政权的分配行为的监督真正落到实处，从制度上杜绝“四乱”现象的发生，为减轻农民负担、规范基层政权与农民的分配关系提供制度上的保证。