出版体制改革的深层逻辑，本文主要内容关键词为：体制改革论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G206.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-5685(2010)07-0090-06
近年来我国新闻出版体制改革的步伐明显加快，已经形成了一整套比较完整的改革路径和改革方案。但对于为什么要进行新闻出版体制改革，人们的认识并不一致。一些人认为过去的“事业单位企业化管理”不是运行得很好吗，为什么还要改革？更多的人虽然认识到了改革的必要性，但仅仅从实践层面加以理解，仅仅看到其表象，没有透过现象抓本质，对新闻出版改革的内在理论逻辑缺乏深刻认识。因此，从理论上对新闻出版体制改革的深层原因进行探讨很有必要。
为什么出版社要转企改制，其深层原因何在？
我们认为，中国出版改革围绕两大目标展开：对内，进一步解放出版生产力，不断提高满足广大人民群众日益增长的精神文化生活需要的能力；对外，增强出版企业的国际竞争力，扩大中国文化在世界的影响力，增强中国的软实力。但旧有的出版体制已经成为制约出版业发展的障碍，不仅不能有效促进出版生产力发展，反而阻碍了上述两大目标的实现，因此，必须进行改革。出版体制改革不仅来源于现实的要求，更主要的是它所遵循的内在理论逻辑。
（一）社会主义市场经济体制是覆盖全社会的，出版业必须适应社会主义市场经济发展的客观要求，遵循市场规律的发展逻辑，塑造市场竞争主体
从1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制以来，我国已经初步建立了社会主义市场经济制度。我国的社会主义经济体制是覆盖全社会的，但长期以来，我们习惯于把文化领域尤其是出版业作为一个特殊的领域，把它看做是单纯的意识形态工作，看成是文化事业，把它置之于社会主义市场经济体制之外，仿佛社会主义市场经济的规则和规律对它不起作用。在社会主义市场经济体制的汪洋大海中，文化体制尤其是出版体制成为“孤岛”。当前出版的功能已经发生了巨大变化，出版物已经成为商品，出版的产业功能越来越凸现出来。如何按照社会主义市场经济的要求，建立与之相适应的新型出版运行体制和机制，就成为出版业目前要完成的紧迫任务。
上个世纪80年代开始，我国实行了以市场化为导向的经济体制改革。与此相适应，在出版体制方面，为了改变过去不讲核算、忌谈效益的做法，提出了出版社实行“事业单位，企业化经营”，其目的是“要求国家改进对出版社的管理，运用经济手段促进精神产品的生产，提高图书质量，多出好书，快出好书，保证出版方针的贯彻。”①但由于我国整个经济体制还是计划经济，因此，这一阶段的改革并没有在体制上进行根本性改革，只是在经营机制上进行一些探索。党的十四大提出了建立社会主义市场经济的目标，但在文化领域（包括出版）仍然把自身的功能定位为意识形态，并没有把它作为整个社会主义市场经济体制的有机组成部分，在出版改革方面只是在内部机制方面进行了一些探索，因而在体制上依然沿袭计划经济条件下形成的“事业单位，企业化管理”的体制，从而与我国整个社会的经济体制无法对接和衔接。
2001年中国加入了世界贸易组织。虽然我国的政策规定不允许外资进入出版编辑环节，但在图书合作出版、版权贸易市场、分销和印刷复制等领域对外资逐步全面开放。这就意味着我国的出版领域不仅要与我国的社会主义市场经济体制全面对接，而且要与国际出版市场接轨。至此，不仅出版物的商品属性得到确认，而且出版产业也要同其他产业一样，成为社会主义市场经济的有机组成部分，必须按照市场规律运行和市场的运行逻辑进行改革和发展。在这种情况下，如果我们仍然按照“事业单位，企业化管理”体制运作已经背离了社会主义市场经济的要求，不能满足社会主义市场经济的运行条件，更无法与国际出版运行方式接轨，出版业将成为我国社会主义市场经济体制的“异类”，因而必须进行改革。
市场经济的基本要求是市场在资源配置中发挥基础性作用。这种资源配置方式能够使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化，通过价格杠杆和竞争机制优化资源配置，能够给企业以压力和动力，实现优胜劣汰，促进劳动生产率，能够灵敏反应各种经济信号，促进生产与需要之间的平衡。市场在资源配置中起基础性作用，就要求我们必须建立市场竞争主体，没有竞争主体，就根本不可能形成有效竞争的市场，也就谈不上建立市场经济体制。而事业单位的性质就决定了它没有清晰的产权界定，不是独立经营自负盈亏的法人主体。投入产出、经济核算等只是一种软约束，机构无法灵敏地对市场变化进行反应和进行相应的决策，因此，事业单位不可能成为市场竞争主体。而出版单位如果要成为市场竞争主体就必须进行转企改制，成为真正的企业。
（二）出版物的属性决定了出版单位的体制和机制，出版物的商品属性决定了出版单位要建立现代企业制度
出版社之所以要转企改制，其中一个根本的原因在于它的产品——出版物——是用来交换的产品即商品。过去很长一段时间我们不敢或者不愿承认出版物是商品。后来虽然承认了出版物的商品属性，但对出版业的产业属性却迟迟不愿承认。到党的十五届五中全会以及随后的十六大才正式提出发展社会主义文化事业和文化产业，出版业的产业属性才被普遍认可。
既然出版物是商品，也要遵循价值规律的法则，通过市场实现等价交换，因此，在计划经济条件下形成的“事业单位，企业化管理”的体制必须加以改革。在计划经济条件下，出版社不能作为独立的市场主体参与到市场竞争之中，政企不分、政事不分、管办不分，信息不对称，价格扭曲，这种管理体制已经不能适应社会主义市场经济发展的客观要求，走到了尽头。新闻出版总署在2009年发布的《关于进一步推进新闻出版体制改革指导意见》中明确指出：全面完成经营性新闻出版单位转制任务，建立现代企业制度，是新闻出版体制改革的目标任务。可以看出，此次出版社的转企改制不是像以前“事业单位，企业化管理”的改革那样仅限于机制，而是以现代企业制度为基础的深层次体制改革。通过改革使得绝大多数出版社转制为企业，建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。因此，改革的首要前提是明晰产权，明晰权责，赋以出版社市场主体的地位。
（三）出版物是一种精神产品，它带有准公共物品性质，有很强的外部性。对于主要承担公益性出版任务的出版单位保留事业单位性质，这是目前我国新闻出版体制改革分为两种类别的根本原因
根据排他性、竞争性这两个标准，人们将现实中的物品分私人物品（商品），纯公共物品和准公共物品。私人物品具有完全的竞争性和排他性，公共物品与之相反，而准公共物品则介于中间，具有不完全的竞争性与排他性。②准公共物品及出版物精神产品的性质又与经济学上的外部性紧密相连。外部性也称溢出效应是指由于市场活动给无辜的第三方造成的成本，或者换种说法：外部性就是指社会成员（包括组织和个人）从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，也即行为举动与行为后果的不一致性，导致了社会成本与私人成本和社会收益与私人收益的不一致。外部性可以分为正外部性和负外部性。
与一般商品有所不同的是，出版物具有双重属性，它除了具有商品的属性外，还具有准公共物品性质。这决定了改革不能完全市场化，必须根据不同出版单位生产的主要产品的性质，区分不同微观生产主体的性质，并以此作为改革的标准和政府制定政策的依据：那些主要生产准公共物品出版物的生产单位，它们承担了国家意识形态、民族团结及社会公益等公共服务的任务，如人民出版社、少数民族出版社和盲文出版社等，不能把他们推向市场，而应由公共财政来保证他们能够在承担这些任务时无后顾之忧，他们应该保留事业单位；除此之外的出版社，主要承担了作为商品的出版物的任务，则须一律转制为企业。
保留事业单位性质的出版社生产准公共物品的效益回报不能寄希望于市场，因为一定会存在私人收益小于社会收益而私人成本大于社会成本的情况。这些准公共物品又存在着明显的正外部性：民族团结、文化传承及社会福利，需要政府的大力支持。生产所带来的成本投入应该由国家通过相关项目基金投入或拨款等形式予以资助，弥补成本上的亏损。比如，设立各种出版基金项目。涉及公益性文化出版时，出版社可以通过申请基金资助的形式来实施出版。通过财政拨款、财团资助、社会捐赠，部门统筹等渠道建立出版基金是发达国家采用经济手段资助出版业的一个普遍方法，我国也应该不断完善各类出版基金的资助制度。
同时，继续保留事业身份的出版社，并非原封不动地保留之前的体制和管理模式，也需要内部改革。推进公益性新闻出版单位体制改革，是构建新闻出版公共服务体系应有之义。社会主义市场经济条件下出版物产品性质的分化导致了出版业微观主体发生不同变化并遵循不同的改革路径。由于事业的职能是服务，企业的职能是经营，政府的职能是宏观调控，所以，当准公共物品带来正、负外部性的时候，就需要由政府的宏观调控，运用“看得见的手”来矫正“看不见的手”的不足。
出版社转企改制后政府何为？
由于公共物品存在市场失灵的情况，因此，必须充分发挥政府在宏观调控中的作用。当私人成本与社会成本和社会效益与私人效益不一致时，便有政府干预市场的需求。在整个出版工作中，社会效益与个体效益的矛盾是最常见的一对矛盾。一般来说，个体效益和社会效益是一致的，但两者的不一致也常常发生。公共经济学重点研究的内容之一就是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的矛盾及其解决方式问题。解决两者的矛盾有两种主要方法：新制度学派认为，在一个充分竞争的市场，如果产权清晰，那么通过产权之间的交易由受益一方补偿受损一方来实现两者之间的平衡；另一种方法就是通过政府干预或者调控来解决两者之间的矛盾。当个体收益大于社会收益、个体成本（私人成本）小于社会成本时，就会产生负的外部性，社会为了这个个体额外支付了成本，这时个体利益就损害了社会利益，这时政府就要对这种行为进行限制和惩戒。而当个体成本（私人成本）大于社会成本、个体收益小于社会收益时，这个个体（个人、产品和企业）就产生了“溢出效应”，形成正的外部性，对社会做出了额外的贡献，这时政府就应该对这种行为给予物质和精神的激励。无论是鼓励还是惩戒，都体现了在市场失灵情况下政府的调控作用。③此外，政府也需要解决在宏观市场层面上单个市场主体无法解决的问题，提供公平的市场竞争环境、完善出版法制、建立健全规章制度等公共管理和服务。
（一） 资助出版企业出版准公共出版物
保留事业体制出版社的出版成本可以由政府资助，而转为企业的出版社则要完全走向市场，以市场主体的身份参与到国内国际市场的竞争中去。但是，出版企业并非所有产品都为了利润，也生产一部分准公共出版物，而这些产品市场效益不明显、盈利性较差，常常出现亏损，例如纯学术、古籍整理等出版物，它们依然会遇到市场失灵的问题。
德姆赛茨(Demsetz，1970)在其《公共物品的私人供给》(The Private Production of Public Goods)一文中认为公共产品可以由私人市场提供，可排他的公共物品可由私人有效提供，而非排他公共物品（他称之为集体物品）的私人提供却不现实，④而准公共物品的出版物是非排他的（一本书一个人阅读之后另外一个人再阅读并未减少这个人的收益），因此，不能完全由市场提供。虽然企业出版这部分产品有打造品牌和塑造影响力的潜在动力，但是如果企业付出的私人成本与社会成本差距过大时，生产动力就会明显下降，完全由企业来承担溢出的社会成本既不公平也不现实。作为企业，追求利润是它的天职，出版企业不愿意生产长期亏损的出版物，这时政府运用“看得见的手”来调控就显得尤为必要。
由于这部分产品不能在市场上进行等价交换，可能导致负利润，出版企业又没有义务来承担社会转嫁的成本，也需要国家财政设立相关的出版基金来弥补生产这部分出版物时造成的亏损。此类出版物所带来的正外部性应该由政府补贴企业，否则市场失灵问题便无法有效解决。例如学术著作由于发行量较少，出版社很难获得像其他图书一样的利润，而学术著作往往代表一个国家科学文化的最高水平，体现着国家的文化精华，因此，也应该允许出版企业与出版事业单位一样享有相应的资助与补贴。
（二）税收上的优惠支持出版企业出版准公共出版物
除了对出版企业以出版基金的形式资助其出版溢出效应明显的出版物外，还可以采取税收等财政手段予以鼓励。政府通过征税与补贴来解决正负外部性问题，对负的外部性征收税赋，正的外部性给予补贴。征税可以抑制产生负的外部性的经济活动；补贴可以激励产生正的外部性的经济活动，但应更注重对出版企业正外部性的鼓励。改革前出版业的财政政策主要集中在对出版单位的直接投资与补贴上，改制后的出版企业如果还沿用之前的财政政策就无法规范评价出版企业的行为，因此，应由对出版单位的直接补贴转为对产品的直接补贴，即对准公共物品的出版给予直接补贴，而对出版单位则可以利用税收等宏观经济手段来调节市场行为。
长期以来，我国政府对新闻出版行业实行了一定的税收优惠，但目前税收优惠的幅度远远不够。与国外同行相比，我国出版业不仅税种繁多，而且税率偏高，影响了出版业的健康可持续发展，也忽视了出版企业正的外部效应的存在价值。对于出版企业出版溢出效应明显的出版物，税收上应该给予更多的优惠，甚至零税收，以鼓励企业出版更多有益于社会和人类的出版物。世界上大多数国家都不同程度地通过税收政策给予出版业优惠，以保护文化产业而著称的法国最为典型。20世纪80年代，法国政府对图书、期刊、报纸征收7%的增值税，已属于比较低的税率了。在这一级税率中，政府又运用降低计税基数的办法，对报纸等的增值税又打了70%的折扣。从20世纪90年代开始，法国政府把图书的税率由原来的7%下调至5.5%（一般商品为18.6%）。在法国，对出口书报刊出版物不仅不征税，而且实行出口补贴。⑤我国政府也应对社会效益明显的出版社给予增值税的先征后返，出口补贴等税收上的优惠以弥补企业的亏损，鼓励其发展。此外，政府应该建立一种长效的激励机制来保证优秀文化出版物不断被生产出来，既不能简单凭借出版人的文化责任感来生产社会效益明显而个体经济效益不佳的出版物，也不能让企业仅仅盯着短期获利明显的出版物。
（三）转换角色服务企业，打造开放公平的市场环境
目前，改革的重点集中在微观市场主体的建立即出版社的转企改制，但微观市场主体的建立有赖于宏观市场体系的支撑。由于计划经济体制遗留下的行政壁垒，统一的市场不会自动形成，靠单个的微观主体很难打造统一、开放、竞争、有序的出版大市场，那么政府除了对微观主体的改制加以指导外，还要从宏观层面上通过制度、法律等为出版产业提供公共服务，运用政府力量扫除行业和地区设置的行政壁垒，打造全国统一、开放、公平、有序的市场竞争环境，打破行业壁垒和行政垄断，通过市场竞争方式分配资源。打破原有出版专业分工与书号的限制，让出版资源的获得日趋便捷，日趋公平和透明。此外，政府的职责就是通过法制化、规范化管理，尽力减少不确定性，消除因市场经济制度发育不完善而使投资者缺乏长期投资经营信心的制度性风险。
总之，按照公共选择理论，政府的职能应该转为提供政策、制度、规则及其有效性和公平性等公共物品，担任更多社会服务和公共政策的制定角色而淡化行政管理角色。
为什么要在出版产业充分运用资本的力量？
随着出版传媒集团现代企业制度的逐步建立和完善，跨媒体、跨行业、跨地区、跨国界和跨所有制的合作、联营、并购、重组将取得实质性进展，一些大的出版集团的整体实力也会得到进一步提升。以资本为纽带来发展出版产业，积极推动产业的兼并、重组及上市，利用金融手段募集更多的社会资金来发展出版业，增强产业集中度，是做大做强我国出版产业的必然选择。因此，转企改制、通过股份制进行重组、上市就成了出版体制改革的三部曲。
（一）金融已经成为现代经济的杠杆
金融已经成为现代经济的核心，金融资源成为经济增长与发展的重要条件，运用金融和资本市场能够优化配置各种市场资源，把企业所拥有的各种类型的存量资本变为可以增值的资本，通过流动、裂变和优化配置等有效运营，以最大限度地实现增值。因此，充分运用金融手段和资本市场发展壮大企业已经成为必不可少的手段。在出版业按照产业发展规律和市场经济规律运作后，充分利用金融手段和资本市场做大做强，就成为中国出版业首要的任务。
西方国家成熟的出版产业，就是一步步借助金融资本的支持，通过兼并、收购、重组等方式不断发展壮大的。反观我国出版产业，虽然近年来实行的集团化经营战略，使得产业集中度有一定提升，但是，出版产业仍然呈现出规模小、原子型、高度分散的现实。而且，出版业对金融资本市场作用的认识才刚刚开始，企业间实质性的战略兼并、重组等行为还很少，整体的资本运作水平很低。出版业要进一步发展壮大，就必须按照产业经济的发展逻辑，通过资本市场的推动来实现兼并、重组，实现资源扩张、规模扩张和效益扩张。
（二）通过资本市场以及企业之间的兼并重组来实现出版产业的规模经济和范围经济
不管是规模经济还是范围经济都可以降低生产成本和增强对市场风险的抵抗能力，所以，对规模经济与范围经济的追逐成为现代企业的目标之一。出版企业进入资本市场不完全是因为简单的做大做强，根本上是为了弥补企业发展战略上的不足。因为出版业单凭出版要素投入实现行业增长的瓶颈已经越发明显，某种程度上通过增加要素投入来拉动经济增长的局面不仅不符合科学发展观的要求，而且也难以可持续发展。作为产业发展出版业，已经越来越受到规模小、资金有限和没有规模效应的困扰，以资本为纽带，通过企业之间的兼并重组来实现规模经济和范围经济，实现集团化运营，就成为做强做大出版业的一个战略举措。
规模经济在经济全球化和战略竞争中已经显出优势。美国出版企业从上世纪90年代以来掀起了一轮又一轮规模空前的兼并和重组浪潮。1990年澳大利亚新闻集团购入哈珀·柯林斯出版集团，并将其与英国的威廉·柯林斯出版社合并。此后，汤姆森集团、培生集团的重组，兰登出版公司被贝塔斯曼收购，形成了一批“出版大鳄”。在美国，销售额5000万元以上的出版企业2006年销售额占出版企业总销售额的80.15%，销售量占76.54%，出版产业的市场集中度很高，并有进一步集中垄断的趋势。⑥而中国出版业的并购与重组之路才刚刚开始，之前此类的市场行为受到体制制约，那么，走入市场后的出版业要改变小而散的局面，参与到国际出版市场竞争中去，必须利用资本市场的力量。
另外，现代出版业正在经历从传统出版业向现代数字出版业的业态升级和转型。而数字出版是一个资本、资源、人才高度密集型的产业。过去新闻出版业所谓的“不差钱”是相对于传统出版而言的。出版业的业态转型需要巨大资金投入，单靠出版业自身的资金积累很难实现这种巨大跨越。因此，出版产业的升级和转型也要求实现规模经济。
（三） 出版企业上市融资是中国出版企业增强实力和国际竞争力的必然要求
在出版社转为自负盈亏的企业之后，单靠产品线的扩张来扩大企业规模，这种发展方式是一种粗放型的、不可持续的发展方式。在此情况下，出版业通过谋求资本市场的支持来获得快速发展，上市就成为一种必然的选择。出版企业上市不仅可以在短期内募集到大量的资金，来实现扩大再生产，更为重要的是，以资本为纽带的兼并、重组，能够减少企业之间的交易成本，实现规模扩张和资源扩张，极大地提高产业集中度，规避行政化捏合、拉郎配等所带来的风险，提高资本利用效率和社会效益。同时，通过上市过程也能规范出版企业的公司治理结构和提高其经营管理水平。上市公司对公司的产权结构、资本结构、治理结构以及组织结构等有一系列规范性要求，只有达到这些要求才能有资格申请上市，这本身就对企业的规范化管理和管理水平提出了很高的要求。同时，由于股权的分散化以及社会监督，可以避免决策的独断性和盲目性，减少了来自非市场因素的不必要的干预，使得决策更加科学化、规范化。
近来我国政府提出要在2020年将我国从出版大国转变为出版强国，这是一个宏伟的目标。要实现这一目标仅仅靠自身的所谓“内涵式”扩张是远远不够的。世界上还没有一个巨型出版企业是完全靠自身的裂变而形成，都是通过兼并、收购、重组等方式来实现规模扩张。一个国家在资本市场上的发达程度标志着它的经济发展水平，同样，一个行业在资本市场上的发育程度也标志着该行业的发展程度。在现代经济体系中，利用资本杠杆来撬动产业发展，实现规模的快速扩张，已经成为国外出版产业以及国内其他行业屡试不败的法宝。通过上市融资，一方面可以极大地吸纳社会资本为我所用，发展壮大自身，另一方面也吸引整个社会关注出版产业的发展，支持出版产业的发展，提高出版产业的国际竞争力，这对于出版产业乃至整个社会都是有益的。
［收稿日期］2010-06-20
注释：
①转引自宋木文：《亲历出版30年》，北京，商务印书馆，2007年，第552页。[See Song,Muwen,My 30 Years in Publishing World,Beijing,The Commercial Press,2007,p.552.(in Chinese)]
②贾丽红：《外部性理论研究——中国环境规制与知识产权保护制度分析》，北京，人民出版社，2007年，第87-90页。[Jia,Lihong,Study on Externality Theory:An Analysis of Chinese Environment Regulation and Intellectual Property Protection System,Beijing,China Renmin University Press,2007,pp.87-90.(in Chinese)]
③周蔚华：《出版物的价值和效益评价辨析——兼对“两个效益”重大命题的辩证》，《中国人民大学学报》，2009年，第4期。[Zhou,Weihua,"An Analysis of the Value and Effectiveness Evaluation of Publications:With a Differentiation of Major Proposition of Two Benefits",Journal of Renmin University of China,2009,No.4.(in Chinese)]
④Demsetz,H.,"The Private Production of Public Goods",Journal of Law and Economics,1970,Vol.13,No.2.
⑤李祥洲：《国外出版业宏观管理体系探析》，《出版科学》，2004年，第5期。[Li,Xiangzhou,"Analysis on Macro management System in Foreign Publishing Industry",The Science of Publishing,2004,No.5.(in Chinese)]
⑥郝振省（主编）：《国际出版业发展报告2008版》，北京，中国书籍出版社，2008年，第14-15页。[Hao,Zhenxing (ed.),Development Report of International Publishing 2008,Beijing,China Book Press,pp.14-15.(in Chinese)]