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国际上只有城市化之说，并无城镇化之说。由于我国于1990年4月开始实施的《城市规划法》首次把建制镇界定为城市，从而使城市化与城镇化近乎为同义语，也构成了中国城市化的一大特色。本文标题所说城市化，涵盖了大量的城镇内容，也可理解为广义的城市化过程。
一、中国城市化战略必须把握好城市化的推进次序
城市化的加速发展是已经过去的20世纪人类所创造的诸多奇迹之一。据统计，1900年时，世界城市人口的比重是13.6％，而到了2000年时，城市居民已超过55％。英国考文垂大学地理系主任戴维·克拉克说：“世界上自有市以来到一半人进入城市用了8000年，现在的预言是，再过80年，剩余的人也将完成这个过程。”[1]这一预言，说明了城市化过程是一个不依人们主观意志为转移的客观趋势。
1.中国的城市化过程总体落后及成因
我国的城市化过程总体落后。与全球的发展趋势做横向比较，中国的城市化过程总体相当落后。联合国在关于人口城市化的标准中确定，当一个国家的人均GDP达到1000美元时，城市人口的比重应达到62％。据1999年统计，当玻利维亚、菲律宾、保加利亚三国的人均GDP在1000美元～1300美元时，它们人口的城市化率分别是62％、58％和69％，[2]联合国的这一标准大体符合实情。
当我国的人均GDP达到1000美元时，我国的城镇人口仅为40.5％，此数据且把农村城镇人口统计在内，不到联合国这一标准的2/3，城市化远远低于国际标准。这将成为我国21世纪前20年的城市化和全面建设小康社会的重大制约因素。
中国城市化率低下的成因导致中国城市化率低下的原因甚多，但主要因素是以下几点：
首先是中国长期以来的城市化方针与世界的城市化潮流和大趋势相背离。回顾建国以来的历史，改革开放以前30年里的主流认识是：“非生产性劳动是多余的”，“吃闲饭的城市居民是社会的负担”，“追求物质享受的都市生活是腐朽落后”，直到“文革”期间把大批中学生和城市居民转移到农村，走了一条逆世界城市化潮流之路。
我国对城市化认识的转折始于1980年，但其间又经历了一个“控制”到“全面放开”的较长曲折认识过程。
1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，[1]制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针。
1990年4月开始实施的《城市规划法》[1]在认识上与1980年并无多大区别，提出了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。《规划法》首次把建制镇也界定为城市，从而使城市化与城镇化近乎为同义语。
然而，上个世纪的最后20年里，我国的城市化实情与所制定的战略方针严重背离。大城市快速发展，甚至是超高速发展，规模和速度为世界罕见；中等城市依托大城市相应快速发展；小城镇在这一方针激励下，发展数量惊人，但其效果远远低于预期，形成了“村村像城镇；镇镇像农村”的不伦不类局面。
直到党的十六大才提出了顺应世界潮流，符合中国实情的“大中小城市和小城镇协调发展”[3]的正确之路。
不难看出，半个多世纪的违背城市化发展趋势的方针，显然是导致至今我国城市化率低下的重要原因。
其次，体制和制度的障碍，显然是一又重要成因。长期高度集中的计划经济体制，城乡分割的户籍制度，工业农业产品价格的剪刀差，都在阻碍着中国城市化的步伐。
2.把握好城市化推进次序是实施中国城市化战略的关键
历史条件下的城市化推进次序。在人类社会发展中，城市化的推进次序是按着不可逾越的“三步曲”进行的。第一步是农村城镇化，第二步是城镇城市化，第三步是城市现代化。
城市是经济社会发展的必然产物，在三个不同的发展阶段有着不同的内容。在城市化的发展初期，即农村城镇化期间，城市化通常是与工业化相伴，历史上大体都经历了从手工作坊到机械化再到电器化的过程。
在自然条件、市场规模、交通枢纽等均占优势的地区，城镇发展到一定程度后，就将进入第二阶段——城镇城市化。城镇城市化的过程一般要依次经历以下一些必经过程：
——努力提升工业化水平；
——营造有利于产业工人和人口从农村相对集中到城市的硬环境和软环境；
——完善与城市功能相配套的基础设施建设。
在一些条件特别优越的地区，完成了城镇城市化阶段后，会继续向城市现代化的目标迈进。这也是城市化的最高层次。在这一阶段，对城市功能的追求更高、更全面，要求打造立体的交通、通信网络，具有较齐备的金融、贸易、港口功能，使城市成为市场中心、信息中心、服务中心和管理中心，成为人流、物流、资金流和信息流的集散地，进而成为地区、全国、乃至国际的经济中心城市。
以上是人类已经走过的三个阶段。
现代条件下的城市化“三层次”并行推进的特征。当代中国的城市化道路走的是一条跨越式的发展道路。在过去的20多年里，人们最为关切的是城市的现代化，其次才是城镇的城市化，最后才是农村的城镇化。
中国的城市化道路具有显著的“三层次”并进的特征。但由于农村的财力有限，农民的收入低下，与城市现代化、城镇城市化的亮丽风光相比，农村城镇化的步伐显得苍白无力，造成了诸多矛盾。诸如“三农”问题突出，社会的二元结构更加失衡，城乡差距进一步扩大等等。于是，统筹城乡经济发展，统筹地区经济发展等新的科学发展观的推出，将有利于推进城市化。
二、制定并坚持“三集中”的长期战略方针是实现城市化的社会基础
应当十分清醒地看到，我国实现城市化的最终焦点、重点、难点均在农村。制定并坚持“三集中”的长期战略方针，即：人口向城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中，是实现城市化的社会基础。不管在“三集中”问题上有多大困难，也不管在体制上、现行政策上会遇到多少障碍，这一战略方针都要长期坚持下去。只有这条路走通了，城市化的目标才有可能变成现实。
1.城市化的焦点、重点、难点均在农村
不改变农业现状，实现不了城市化。当世界发达地区已经步入农业现代化之时，我国的农业因体制等多方面原因的束缚，依然处于相当落后的状况，在家庭联产承包经营体制的基本格局下，依然维持着小农经济的耕作模式。只有实现了农业的战略转型，才可能为改变农业面貌打下基础。
不改变农村现状，实现不了城市化。当前，我国发达地区大中城市超常发展，城乡二元结构的矛盾更显突出。在信息、交通、通信日益发达的今天，贫困农民眼中所看到的社会已越来越成为一个政治上不平等、利益上不均衡、发展机遇不公平、生存环境反差越来越大的失衡社会。
以往的历史把农村和城市分割为二元结构，农村的社会结构、社会意识、社会运转方式均呈现出与城市的巨大差别。当城市已不同程度地进入现代化社会之时，农村却依然处于传统的社会形态之中，以血缘为纽带的宗法关系，以地域为界线的村落关系，一家一户的小规模经营，不便的交通，严重地阻碍着农村向现代化的转型。只有实现了农村的战略转型，才可能实现城市化的战略目标。
不改变农民的现状，实现不了城市化。中国如果和以往一样，把农民死死地锁在农村，是实现不了城市化和现代化的。中国目前的耕地面积只有19亿亩，按照封建社会的劳动生产力计，一人耕作10亩地，1.9亿劳动力已足够。
改革开放以来，我国的城镇人口已从不到20％增长到40％以上，已经有了几亿农民转移到城市。我们必须从战略高度来认识农民身份的这种战略转型，它是中国迈向工业化、现代化和全面建设小康社会的必由之路，也是解决“三农”问题的根本出路。只有实现了大多数农民身份的战略转型，才可能实现城市化的战略目标。
2.制定并坚持“三集中”的长期战略方针，是实现城市化的社会基础
“三集中”是农村城镇化的根本途径。要实现农村城镇化，“三集中”是必然的选择。在我国的上海和东部诸多发达地区，城市诸多的一体化内容，诸如：实现城乡空间布局一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡产业发展一体化，城乡劳动就业与社会保障一体化、城乡社会发展一体化的目标，这其中的一个共性要求和前提就是“三集中”。城市化的建设，必须是有经济效益的建设，可以促进经济社会良性可持续发展的建设。以基础设施建设为例，现代化的交通、通讯、宽带网、煤气、自来水、电力、污水治理等项目，绝无可能通向分散的千家万户。人口向城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中，是实现城市化的唯一可供选择之路。
“三集中”是实现城市化的社会基础。要改变城乡的二元结构，“三集中”也是唯一的选择。这是因为只有实现了农村人口向城镇集中，才可能实现农民身份的战略转型，除了相当一部分农民向大中城市转移，融入城市市民社会之外，转移到城镇的农民，也可实现亦工亦农，做到“人人有工作，家家有产业，个个有技能”的新型农民或农业工人，为全面小康打下技能基础。
只有实现了工业向园区集中，才有助于提高乡镇企业的产业升级，才可能做到文明生产，防止环境的污染和被破坏。
只有实现了土地向规模经营集中，才有可能实现农业产业的技术转型，农业产业的结构转型和农业产业的组织转型，得以大幅度地提高农业劳动生产率和土地的产出率，提高农产品的技术含量，按照市场的需要不断地调整农产品的供给结构；并把农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，通过专业性的组织分工协作去完成；充分发挥专业分工的优势，以提高农业产业的组织化程度和市场竞争力；逐步形成规模效应。
一句话，只有实现了“三集中”，城市化的社会基础才算是稳固了。
3.“三集中”过程中的若干举措
“三集中”是一项前所未有的事业，是最终彻底改变农村面貌的壮举，也是改变农民世代习俗的大变革，做起来十分不容易，对推进道路和具体措施的选择和决策要求甚高，充分发挥创造性在这里显得极为重要。以下提几点初步设想：
（1）人口集中应以“一乡一点”为长远目标。从城市化的高标准要求出发，人口集中的长远目标应以“一乡一点”为宜。几百人、成千人的村落，对现代基础设施的建设，环境污染的治理依然极不经济，但一步到位又存在着诸多困难。作为过渡性措施，首先应做到规划优先。长远规划应明确规定“一乡一点”，鼓励民宅向乡镇集中。在具体措施中，应对新的村落民宅建设实行较有力的调控措施，采取有力的劝阻方式，防止农民的利益因集中而多次受损。
（2）创新宅基置换机制。“一乡一点”必然要推进自然村落和居民点的归并。可以创造农民用承包地的宅基进行置换，不花地皮钱在乡镇建宅，推进城镇低成本地发展。加之政府逐步用转移支付的方式投向乡镇的现代基础设施建设，可以逐步实现这一长远目标。
（3）十分重视发展以现代农业为基础的乡镇工业。分散过乱的工业园区不可取已被实践证明，对于我国较发达的东部地区而言，建立高标准的一县一工业园区也许是可取的，这样的园区内均应有乡镇的位置。以现代化交通而论，把乡镇主要工业基地建在县一级的园区内完全可行。有实力的乡镇，除了可以在园区内建设一些现代化企业或中外合资企业外，应十分重视发展有特色的以现代农业为依托的工业，实行公司加基地加农户的经营管理模式。这样的工业才有利于形成土地集约、产业集聚的新格局。这样的工业公司，因其较强大的实力，可以突出生产、加工、储运、销售、服务的一体化管理。为了获得稳定的农业原料市场，必然要建立现代农业基地，有利于土地的集约化管理。
公司对基地的建设、开发、管理应有更高的要求，它应始终对农民敞开大门，鼓励农民将土地入股到公司的基地，变成为公司服务的农业工人。暂不愿意土地入股的，也可以与他们签定产销合同，把其纳入基地的供应链之中。农民耕种，可以毫不担心销售问题。等他们什么时候想通了。愿意土地入股，公司应始终都欢迎。通过这样的循序渐进过程，土地向规模经营集中的目标即可逐步实现。
三、探索乡村制度建设，为中国城市化战略的实施扫清体制障碍
1.乡村结构——城市化探索中不可或缺的研究领域
城市化的焦点、重点和难点均在农村，除了前面已经讲到的理由之外，还有一个极为重要的方面——村庄制度与村庄结构问题。
我们现在推进城市化时，不可不对村庄制度、村庄结构及农民的生活、生存和发展方式的历史形成和演进作一番深层的关注和探索。这种研究，可以深化我们对乡土社会向城市社会变迁过程的理解。
城市化必然导致农村底层社会的裂变和新生。这是因为，中国的城市化最终将要落脚到村庄的城市化。从城市化对农村底层社会的冲击角度观察，中国人口的城市化决非是一个单纯的非农化、工业化的过程，也非仅仅是户籍制度的改革过程，而将是村庄作为一种生产、生活制度和社会关系网的终结过程。这是一件冲破传统、习俗的脱胎换骨的大事，应认真研究和探索。
2.村庄制度的历史成因和建国后的演进
中国的村庄制度及其形成的村落家族文化，成为中国传统文化的重要组成部分。在传统的中国乡村社会，仍以血缘和宗族为纽带，衍生出一个个自然村落。在村落里，一群家庭和宗族世代相传，发挥着独立于国家政权组织的治理作用，有效地维持着中国传统底层社会的稳定，并创造了辉煌灿烂的民族文化和文明。
新中国成立后，在中国共产党和国家政权的作用下，新中国政权对中国绵延几千年的村落家族文化进行了史无前例的渗透和改造，对传统的自然村落进行扬弃和传承形成了一种新的独特的村庄结构：凡是农村的社会成员，都必须被组织在国家认可、并设立的村庄中；国家以村庄组织为中介，对农村社会成员的政治、经济、文化活动实行全方位的调控和治理；党和国家的各项方针、政策、命令等，都是下达到村庄，然后才告知于农民并贯彻于整个农村社会。一句话，所谓的“行政村”，是国家行政对农民生存其中的社会空间进行域化的组织结果，是国家政权向农村底层社会深入，渗透而形成的社区共同体，有着其独特的性质和结构。
由于地域、自然条件、领导人才的水平等千差万别，村庄的内部结构和外部联系千差万别，但有些要素是共性的。诸如：人口——任何一个村庄均有其特定的人口，迄今为止，中国还有60％左右的人口被组织在国家设立的行政村中，每一个农民均知道自己属于哪一个村庄，并与村庄的其他成员存在着或远或近的血缘、宗族关系。村域——每个行政村均有着特定的地域界限，农村的土地也细分到每个村庄名下，归该村的人口共同占有和使用。每个村民对这一地域观念、乡土观念存在着认同感。产业——这里主要是农业，村民与古老而基础的农业有着割不断的联系。文化——每个村庄有着自己特定的历史传统、风俗习惯等，形成了各地不同风格的文化特点。他们讲究传宗接代、落叶归根，认为自己的人生价值只有在自己的村庄里实现以后才安心。与此同时，与文化相关的信息，也在村庄里畅通流转，每个人的音容笑貌、德操品行，功过是非，在村里也会得到公认。优良行为会在村里受到夸奖；不良行为会在村里受到抨击。共同目标——村民之间均存在着不同程度的利害关系，有着或多或少的共同利益。追求着或隐或现的共同目标。
从组织学的角度观察，村庄既是一级正式组织，又是一个协作系统，是中国当代农村社会的特殊组织形态。
3.村庄的组织性质
（1）村庄组织的复合性[4]。村庄集经济组织、政治组织、社会组织于一身，具有高度的复合性。
村庄作为经济组织的特性，它是经济活动的主体。当今的村庄，占用和支配着村界范围内的土地，组织和协调村域范围内的农业生产活动，还动员、组织农民从事非农经济活动。
村庄作为政治组织的特性，承担着相当的政治功能。虽然宪法只确认乡镇一级为基层政权组织，但行政村同样承担着诸多行政事务乃是不争的事实。党和国家的方针政策，诸如计划生育等等，都要通过行政村来贯彻落实。
村庄作为社会组织的特性，承担着诸多社会功能，对今日之农民来说，“社会办在村庄里，村庄之外无社会”仍然是一种基本格局。农民的个人问题，诸如生老病死、教育、民事纠纷，村庄都要承担或多或少的责任。
（2）村庄组织的非契约性。村庄构成要素之间的结合并非通过契约形成，而是一种“天赋性”。这种非契约的天赋性，造成农民对村庄的一定程度的人身依附。只要农民是村庄的一员，就自然地与村庄里的土地要素相结合，拥有从事农业生产的权利，村庄也必须给农民以保障。但是，一旦农民要离开村庄，由于非契约的限制，他无法带走村庄公共资源中属于他的一份。当农民与村庄彻底“决裂”时，只能“空手而去”。农民难以筹措到一笔到城里去“安身立业”的本金，一切只能从零开始。一些有能力进城的农民，一旦失去村籍，他们就再也没有资格享受村庄的资源。这就自然产生了大量因贪享村庄资源而不想进城的“两栖”农民，从而扭曲了城市化的进程。在浙江省嘉兴市这种情况就十分普遍，已经进城工作的农民，是不愿意把户籍转到城市的。这对城市化进程是不利的。
（3）村庄组织的封闭性[5]。这是村庄组织非契约性质派生出来的。中国当代农村，土地、人口等既然不是通过契约方式结合在一起，那自然也不可能基于“契约自由”而流入、流出。然而，在现代城市社会里，大多是开放组织，这种开放性又是建立在契约化基础之上的。因此，在城市化过程中，处处会遇到开放的契约性与封闭的天赋性之间的矛盾冲突，形成城市化的顽强阻力。
4.正视城市化铁律与村庄制度的阻力，为推进城市化扫清体制障碍
从乡土社会向城市社会变迁，在世界范围内被称之为一条“铁律”。但中国的城市化道路有着自身的特色。在过去的一段相当长时间里，城市化甚至被扭曲着。
从计划经济年代开始，并一直延续到改革开放后的相当长一段时间里，中国的城市化道路一直显现出“政府举办城市”的特色，现在已经被证明流弊百出。城市化的健康发展归根到底只能靠制度、特别是市场经济制度来推进，要靠市场经济制度引导民间力量，来自主、自觉地推进城市化。但是，现行的乡村制度的复合性、非契约性和封闭性，都构成了挑战城市化铁律的巨大阻力和障碍。具体体现在：
（1）乡村制度的复合性障碍。乡村制度的结构复合性，同时决定了乡村制度的功能复合性，它使农民足不出户就可以得到政治、经济、文化和社会各方面的满足。村庄制度固守着传统的农业文明，尤其是乡村制度对农民就业权的保障，构筑了农民“生于斯、死于斯”的园地。
反之，在城市化的漩涡中，乡村以外的世界对农民来说，则是一个陌生的世界，是一个充满风险和压力的世界。有勇气闯出去的青壮年不在少数，可多数人依然是固守在乡村里。城市化中的“城中村”，正是乡村制度对城市化铁律“抗拒”的一种极端形式。因此，城市化给农民在意识形态和思想文化领域的冲击不可小视。
（2）农村制度的非契约性障碍。乡村制度的非契约性，极易造成农民利益得不到法律保障。农民到底应当得到多少利益和补偿没有一个计算标准。诸如：在城市化过程中，农民失去土地的事常有发生。由于历史上的非契约性，为城市化过程中“要地不要人”的圈地狂潮开辟了一条绿色通道。大片农田被政府、城市建设商、房地产开发商低价征占，昔日的乡村外观迅速被高楼、大道所取代，但产业的积聚却没有同时发生，钢筋混凝土的构筑和城市的外壳无力给失去土地的农民以应有的生存生活保障。造成失去土地的农民变成了既非农民又非市民的边缘社会群体，酿成了上访、闹事的事件增多，城市化反而影响了社会的稳定。
在城市化的过程中，政府在政策制度安排上的“多予、少取”应是一条基本原则。有关这方面的研究探索可以说才刚刚起步，探索的空间甚大，研究的领域甚广。探索城乡统一的劳动就业制度、户籍制度、义务教育制度、卫生管理制度、社会保障制度势在必行。探索有利于人口集中的宅基置换制度、老年农民以承包土地换取终身保障的制度也正在起步。这些探索终将有利于克服城乡一体化的非契约性障碍。
（3）乡村制度的封闭性障碍。乡村制度的封闭性阻塞了乡村土地以及公共资源在城乡之间的自由流动，无法调动农村底层的社会民间力量自主、自觉地投身城市化的浪潮中去，因而制约着人口城市化的进程。这也是不可小视的体制性障碍。
综上所述，我们在推进城市化的过程中，必须十分重视乡村制度的改革与创新。
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