县级国库集中支付风险及应对措施
——以屏南县为例
陈昌保
(福建省宁德市屏南县财政局国库支付中心，福建 宁德 352300)
摘要： 县级国库集中支付制度是我国重要的财政资金管理手段，对县级财政管理有着非常重要的促进作用。县级国库集中支付制度实施至今已有10多年，然而在实际运用当中，仍然不可避免面临相应的风险。如何保障财政资金的安全支付，成为当前多数县级财政部门所需面临的主要问题。为此，本文以屏南县为例，从该县国库集中支付制度现状着手，分析了县级国库集中支付风险，并提出相应的规避措施。
关键词： 县级；国库集中支付；风险；财政资金管理
早在2009年前，全国国库集中支付制度改革就已开始实施，2010年财政部提出进一步深化国库集中支付制度改革，在县级层面提出进一步增大县级国库集中支付改革推进力度。于是屏南县选定了7个县直预算单位开展试点工作，一年后，对全县106个预算单位实行集中支付推广，并于2015年推广到乡镇一级，于是全县146个预算单位全部实行了国库集中支付，并于2018年成功进行了无纸化改革。县级国库集中支付制度在内容上主要是规划安排县级预算编制、财政资金支付及全流程资金使用监控等。具体借助资金集中管理方式来充分保障国库资金的安全性，同时提出限定的范围之内制定相应的开支策略，并最终交由支付中心统一管理[1]。然而，在实际推行与实施过程中，屏南县支付中心在支付工作开展及推广时面临诸多困难。但经过10余年的运营实践，总体效果良好，并积累了丰富的实践经验。
一、县级国库集中支付的现状
1.县级国库集中支付开始实施时困难重重
国库集中支付改革前，多数预算单位都具备较大权利来支配本单位的财政开支。并且一些预算单位内资金也可存放入银行来获取利息。多数县级预算单位在与以往使用财政资金对比，其对预算资金的约束刚性明显偏弱。县级国库集中支付制度改革的推行与实施，导致部分预算单位难以自行管理留存资金，因此在资金使用自由程度上受到明显的限制。在此背景下，一些预算单位借助多种不同的方式来实现财政资金套现，也有部分单位选择通过不同理由来保存及持续开设相应的财政资金专属账户。整体来说，县级国库集中支付制度的实施进程面临诸多困难。
2.县级国库集中支付制度监管缺陷
县级国库集中支付制度稳步运营的实现，其本身公开、高效、透明的运作特性非常重要。严格按流程操作，是国库集中支付制度推广及实施的重要保障。因此，这就必须实施强有力的监督管理方法和手段来进行互相制约、互相监督。然而，多数县级支付中心进行监督管理时，仍然面临诸多问题。比如屏南县有的预算单位在实行国库集中支付操作时，出纳岗和会计岗由一人掌控两个不同的密码，没有实行有效分工，这样操作很不规范，之所以要设两个岗，主要是起着互相牵制、互相监督的作用。
由此可见，如今多数县级预算单位实施国库集中支付的监督工作流于形式化，并未由此发挥出有效的监管作用，不仅浪费资源，影响资金支付的安全性，也阻碍了集中支付制度本身的改革及完善。
3.县级行政部门财务管理及内核水平亟待提升
如今多数县级财政部门都早已建立和实施国库集中支付制度，在此背景下单位内的会计职能开始不断发生变化。单位内的财务会计要不断对新的会计知识进行充电，由此对内部财务会计工作人员提出了更高的要求[2]。然而，多数县级单位内财务人员总是跟不上改革更新的步伐，在进行资金支付时，很容易出现这样那样的操作方法偏失等问题，进而影响集中支付工作的稳步推行与实施。再就是多数县级财政部门内的人才队伍建设不足，引进人才的方式存在缺陷，这些都直接给县级预算单位内会计工作的开展带来一定挑战。这些情况都属于常见的情况，这足以说明县级单位在内核水平及人才引进方面的不足。
二、县级国库集中支付潜在风险
1.支付制度方面的风险
县级国库集中支付制度方面的风险主要体现为以下方面内容：(1)支付制度缺乏法律支撑。通过查阅相关文献可知，当前我国现行实施的国库集中支付制度是基于国情建立实施的，其整个过程都充分借鉴了相关国家地区对市场经济的成功管理经验及引导作用等，全新的财政国库支付机制主要只针对支付方式、账户管理及清算方式几个方面做出了明确规定。最近所颁布的《支付结算办法》及《财政总预算会计制度》在各方面的具体规定仍然稍显不足，难以符合新时期的要求。(2)国库集中支付制度管理欠缺。新制度覆盖的国库体系内容非常有限，财政预算资金支付直接以余额为零的账户作为通道可实现支付功能，除此之外其他性质的资金也可借助这种零余额的账户来实现支付的全过程，必然也将产生相应的余额，陆续通过零余额账户支付必然将导致余额账户与经费存款账户并行，这就与国库单一账户要求不符，多余的账户存在势必会导致资金外流的情况。此外，相关财政部门与不同银行间的信息流通及支付结算凭证也缺乏统一行使，这对集中支付过程造成了巨大阻碍。
2.集中支付引发的风险
县级国库集中支付改革后的业务尽管获得很大拓展，但从实际操作来看仍然存在诸多潜在风险。比如在财政资金支付凭证问题上，在电子化改革后，也只是要求加盖电子印鉴，但有的预算单位对电子印鉴的管理没有专人负责，这样对资金的支付安全性存在一定的隐患。再就是从集中支付的相关功能要求来分析，一些余额为零的账户可进行转账及现金提取等资金流动行为，针对此类业务处置的资金流向合理性及有效性缺乏相应的跟踪监管办法。最后是改革实施至今，相关预算单位并未直接经过财政部审批或授权而采取相应的违规操作，实施现金支取行为。此类行为仍然时有发生，导致国家财政资金流向不明，针对国库单一账户管理存在盲区。
3.集中支付操作面临的风险
国库集中支付的核心在于通过国库单一账户来进行规范的收支程序操作，针对不同的支付主体及支付类型，需分别实施财政直接支付和财政授权支付两种形式。整个支付的过程，要求应该由财政部门及经过授权的单位来直接下拨至需要用款的单位。尽管整个过程减少了大量不必要的时间浪费及资金流失，但直接将资金支付的风险由以往分散型直接转为更为集中的类型。
县级国库集中支付当中产生的资金流动通常都会直接经过代理银行来实现。结合当前发展情况来分析，目前多数县级预算单位实施的代理银行考核方式及支付手续的费用标准规定并不明确。如屏南县的财政部门包揽了全县预算单位的支付手续费用，每年以打包的方式，年底一次性支付相应手续费给代理银行，但没有一个明确的标准。代理银行并未和县级预算单位签订任何代理承接合同，因此其中存在大量不可控风险。在实际的操作当中，往往因手续费不够代理银行所投入的各种人力物力成本的原因。这样调动不起代理银行的操作监督的积极性，有时支付资金不能及时到位，常出现提现超额等现象。
4.代理银行监督管理面临的风险
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三、县级国库集中支付风险应对措施
1.持续完善支付制度漏洞
县级国库集中支付改革的主要目的在于实现集中支付的目标，然而财政资金支付风险不可紧随资金的不断集中而变得越来越集中。因此，就必须明确预算单位、代理银行及财政各部门主体间的职能界定。这就需要出台相应的政策来对多方面主体的利益关系进行有效协调，从而不断减少国家财政资金在运行当中造成的成本损失，进而控制运行风险的同时，切实提升国库集中支付运行的效率水平。此外，针对国库单一账户的改革，要求应对协调好各部门主体间的关系，强化互相交流与合作，这样才能增强带动作用的同时，充分避免改革滞后所引发的不良影响。屏南县支付中心在这方面就做得很好，每次推广、改革等都能协调好每个主体间关系，能够严把审核关，连续几年把风险系数控制为零。
2.实施有效举措分散集中支付风险
具体需从以下方面来实现：(1)完善相应的法律法规。具体需要建立一套完善、有效的制度保障体系，借助科学的方式来进行财政部门支付工作。主要需要限制财政部门授权支付的范围，这样才能提升财政资金由财政部门直接支付的比例。整个过程当中，要求应当结合当前我国实际发展情况及未来发展方向来实施。主要需要在原有法律条文基础上做出适当增删修改，以此来促使新法规能够充分适应当下国情对财政部门资金管理的全新要求，进而为国库集中支付的账户提供良好运行环境。由此才能不断规范政府财政职能，深化县级国库集中支付制度的改革进程。(2)需不断完善国库集中支付的管理制度。这就需要结合相应的信息技术来实现，强化建设财政国库集中支付管理信息系统建设速度，以此来保障预算单位的主题地位、资金使用权限等维持不变，并且还可充分省去其他多余环节，真正便于地方及单位实现及时有效的收支管理。
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3.强化财务人员专业培训
如今县级国库集中支付制度的实施，直接对支付中心财务工作人员的专业水平提出了更高的要求。具体表现在以下几个方面：(1)融入了全新的信息技术建成全新的支付管理系统，因此要求财务人员必须熟练掌握计算机使用方法及对网络平台的有效管理手段等，能够充分借助计算机来不断提升工作效率水平。(2)新制度相比原制度的改变非常明显，不管是管理模式还是支付方式都直接对支付工作开展提出更高标准的要求。因此，财政部门财务工作人员还必须学习和掌握宏观经济、财政政策等相关专业学科内容，要求在此基础上充分了解国库集中支付的制度理论基础，及相应的操作流程等。但是绝大多数预算单位的财务人员都习惯了以往工作业务的处理模式，面向新增业务的复杂性难以继续正常工作。因此，就要求相关预算单位必须及时组织财务人员开展集中培训，由此来统一财务人员思想认知，这样才能促使其充分认识到新制度的优势，从而不断提高自身专业水平。
4.切实增强部门监督管理力度
县级国库集中支付制度的稳定运行，必须要有完善的监督管理体系加以支撑。因此，这就必须建立全面和完善的监管部门来进行监督管理，具体适时监督财政部门及其下属各部门、预算单位的工作流程等是否符合相关规定，并且是否有资金方面的风险等。还需正面听取舆论监督，相关纪检部门需适时开展常规抽查及定时抽检，这样才能切实保障国家财政资金流转方向的正确性及安全性。
四、结语
县级国库集中支付风险不可忽视，而针对此类风险的防范，重点在于规范国库集中支付制度操作流程、法律法规的完善性，提升财务人员的专业性，以及加强财政部门监督管理力度等几个方面工作。尤其应重点强化财政监管及内控举措，由此才能切实保障县级国库集中支付制度的稳步推进与实施，最终取得良好的实施效果。
参考文献：
[1]谷海珍.国库集中支付运行中潜在的风险及应对措施[J].中国集体经济,2018，(11):82～83.
[2]福建省南平市财政局乡镇国库集中支付制度改革课题组,陈超,高碧英.推进乡镇国库集中支付制度改革的实践与思考[J].预算管理与会计,2018，(01):46～48.
中图分类号： F812.2
文献识别码： A
文章编号： 2096-3157(2019)30-0108-02
作者简介：
陈昌保，供职于福建省宁德市屏南县财政局国库支付中心，中级经济师。
标签：县级论文; 国库集中支付论文; 风险论文; 财政资金管理论文; 福建省宁德市屏南县财政局国库支付中心论文;