德国财政平衡的区域政策功能及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：德国论文,启示论文,财政论文,区域论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
战后以来，联邦德国在实现区域经济均衡发展方面的成就为世人所瞩目。这个国家在这一领域之所以取得成功，除了社会市场经济体制所提供的框架条件和推行具有德国特色的稳定政策及地区结构政策之外，还得益于财政平衡机制所起的重要作用。在两德统一和东部地区向市场经济转轨的背景之下，财政平衡机制再度发挥其区域政策功能。我国实行分税制改革的目标之一，是合理调节地区间财力分配，为逐步缩小地区间经济发展差距创造条件。正确地借鉴德国运用财政平衡机制协调区域经济发展的经验，无疑具有重要的理论意义和实践意义。
以事权划分和分税制为依托的财政平衡机制
德国的财政平衡机制是在社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政体制。构成这一体制的要件主要有三个，即联邦、州及乡镇三级政府的事权划分（德国人习惯上称其为任务分派）、与财权划分有关的分税制以及财政平衡机制。从德国财政体制总体上看，前两个要素即任务分派与分税制又构成财政平衡机制存在和运行的基础。
1990年东西德合并后，全国有16个州，州以下有11000 个乡镇地方机构。作为德国国家宪法的《基本法》（第30条）对联邦、州与地方三级政府的事权范围作了划分。地方政府的任务是主管城镇煤、水、电等公用事业，清理垃圾，乡镇公路建设和普通文教事业，成人继续教育及社会救援等。州政府的主要任务是发展本州文化和教育事业，卫生、健康与体育事业以及维持本州治安和环境保护等。联邦政府则承担重大任务，包括国防、外交和海关事务，建设与管理联邦铁路和公路、水运、空运及邮电事业及其基础设施，负责社会保障，拟定重大科技计划，资助基础研究和开发研究，负责跨地区资源开发等。除了三级政府各自分担的任务之外，还有一些由联邦及有关州或地方共同分担的“共同任务”，如改善地区经济结构，促进产业结构调整，改善基础设施等。
履行以上任务的财政支出分别由三级政府各自承担，因此，各级政府需要有自己的税收收入和其他收入。为此，《基本法》第106 条规定了分税制的基本内容，为三级政府提供税收收入起了保障作用。目前德国共开征约42个税种。根据分税制，税额大的和税源稳定的税种被列为共享税，其余税种为专享税。共享税有所得税（工资税、估计所得税、法人税和资本收益税）、销售税（增值税与进口销售税）以及营业税。工资税和估计所得税，联邦、州、地方分别得42.5%、42.5%、15%；法人税和资本收益税以及营业税，联邦与各州各分得50%。销售税则与财政平衡有关，将在下文中陈述。联邦专享税共18种，包括关税、消费税、保险税以及统一后征收的团结互助税附加费等。州专享税有10种，包括财产税、机动车辆税、啤酒税等。专属于地方的税种共7种， 有土地税、娱乐税、养犬税及猎钓税等。在德国，税收立法权基本由联邦掌握，州立法权限于某些地方消费税和零星税种。在某些领域，联邦和州享有共同立法权，但联邦却拥有优先立法权。这些规定均出自《基本法》，以此保证全国税法和税制的统一性。
在事权明晰的基础上，三级政府按照分税制对财税收入进行分配是对财税收入的初次分配。但是，为了“均衡联邦不同地区经济实力”和“保证生活水平一致”（《基本法》）第104条a），三级政府还需通过一整套机制对财税收入实行再分配，这套机制就是财政平衡机制，其具体操作以《财政平衡法》为准绳。在两德统一背景下，《财政平衡法》再次被修订，自1995年1月1日起生效。新法赋予财政平衡机制以更为强烈的区域政策功能。
德国的财政平衡机制包括纵向与横向两个方面。所谓纵向财政平衡即上下级政府间的财政转移支付，包括联邦对州和州对地方这两个层次。在第一个层次上，联邦对州的转移支付，广义上包括五个渠道：一是调整销售税分享比例和提供预先补足。根据新《财政平衡法》，1995年联邦与州各自销售税分享份额比例为56：44。预先补足是指在归属各州的分享额中，在实行横向财政平衡之前先提取1/4以补足贫困州。二是实施返还性转移支付。这主要是指对某些规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付，使之有能力偿还其因每年保养和改造港口等原因而欠下的债务。三是对某些贫困州或者根据需要拨付补助金（在德国习惯上称其为联邦补充性分配金）。联邦每年要从其销售税收入份额中拿出20%作为对相对贫困州的分配金。根据需要拨付的联邦补充性分配金也是针对贫困州的。新《财政平衡法》规定，向贫困州提供的特别需要联邦补充性分配金按三种形式拨付：第一，在横向财政平衡之后再向贫困州提供联邦补充性分配金，以此用来降低其净借贷额或用于增强其财力和经济实力的投资；第二，由于统一后行政管理费用上升，联邦向大部分新州及几个财力弱的老州提供特别需要联邦补充性分配金；第三，由联邦对部分老州中的贫困州划拨追加的过渡期联邦补充性分配金，以帮助其偿还过高的债务。四是根据《投资资助法》，联邦有义务帮助贫困州和有经济发展需要的州进行投资。两德统一后，从1995年至2004年，联邦依据《东部建设投资法》每年向东部地区投资66亿马克，用以改善东部的基础设施及经济结构。五是建立“德国统一基金”，使之成为广义的纵向财政平衡的一部分。1990年5月为扶植新州发展设立了1150 亿马克为期5年的“德国统一基金”，其中200亿马克通过联邦征收团结互助税附加费等方式筹集，剩下950亿通过金融市场上借贷， 基本金及利息由联邦及大部分老州负担。从1995年起老州每年从其销售税份额中拿出21亿马克作为对该基金的融资，再由联邦将其用来偿还原东德的债务。在第二个层次上，州或联邦对州以下乡镇实行纵向转移支付，各州在方式上不完全一样，但大体上可归纳为一般性分配金和特别需要分配金两类。前者不限定用途，约占对地方转移支付总额的70%，后者按州政府指定范围使用，约占30%。
所谓横向财政平衡是指各州之间实行的财政转移支付，即财力强的州（通常是富裕州）拿出部分税收收入“捐给”财力弱的州（通常为贫困州）。这种形式的转移支付是德国所特有的，其资金来源有二：一是在归于各州的销售税份额已敲定而且其中1/4已被提取出来之后，余下的3/4各州居民人数直接分配给各州；二是财力强的富州按横向平衡机制将部分税金直接划拨给财力弱的相对贫困州。根据新《财政平衡法》，统一后的6个新州自1995年起正式纳入财政平衡机制。 横向财政平衡的具体操作包括三个环节：第一个环节是计算出财力指数和平衡指数，确定有平衡义务的州和有平衡资格的州。财力指数是指一个州来自州税收入、地方税收入以及捐费收入的总额。平衡指数则由用以平衡州税收入与捐费收入的指数加上用以平衡地方税收入的指数这两者之和构成。有平衡义务的州是指在平衡年度内财务指数超过平衡指数的州，该州有义务向有平衡资格州提供转移支付（习惯上称平衡捐款）。有平衡资格州是指在平衡年度内财力指数未达到平衡指数的州，因而有资格接受来自平衡义务州的转移支付（习惯上称平衡分配金），以使其人均财税收入至少提高到全国平均水平的95%。第二个环节是测定各州居民人数。由于平衡指数系由全国各州人均税收额乘以一个州的加权人口数而得出，所以居民人数成了计算平衡指数的关键。为防止弄虚作假，联邦统计局规定，居民人数应是平衡年度6月30日这一天的州居住人员数。 加权人口数按居民人头数及密度和规模系数计算得出。第三个环节是实行横向平衡的资金划拨。根据新的《财政平衡法》，横向平衡的资金划拨分5种情况：（1）一个有平衡资格州的财力指数若低于平衡指数的92%，则低于的差额百分之百被确定为平衡分配金而得以补偿；（2 ）财力指数相当于平衡指数92%—100%之间的州，其差额部分的37.5 %被确定为平衡分配金予以补偿；（3）一个有平衡义务的州， 其财力指数若居于平衡指数100%——101%之间应从其超过部分提取15%作为平衡捐款补助有平衡资格州；（4）财力指数居于平衡指数101%——110 %之间的州，其超出部分的66%用作平衡捐款；（5 ）财力指数超出平衡指数110%以上者应提供其剩余额的80%给贫困州。 整个财政平衡的操作遵循《财政平衡法》，以划拨方式通过各州和联邦的财政结算中心完成。
评价与启示
包含纵向和横向两种财政转移支付方式的财政平衡机制，是德国社会市场经济体制的特色之一。这一机制既具备一般性财政转移支付的宏观调控职能，又兼有平衡地区之间财力的区域政策功能。从区域政策功能的意义上来说，德国财政平衡机制有效地协调了如下三个方面的关系，给我们提供了处理区域发展问题的重要启示。
1.区际间均等与效率的关系。财政平衡尤其是横向平衡机制的目标旨在使财力弱的州在财税资金上得到一定补充，以使各州的财力水平大体接近；与此同时，实施财政平衡时主要考虑税收能力（体现在财力指数上）及其相关的人口权数（体现在平衡指数上）等少量反映人均收入或税收水平的因素，使平衡机制尽可能保证各州在公共服务、基础设施、社会保障及收入水平等方面不致过分悬殊，进而体现均等原则。其道理是：作为反映财力总供给的税收能力具有可操作性，而作为反映财力总需求的必须支出量则具有很大的偶然性和不确定性，过于关注必需支出量很容易导致各州支出膨胀和相互攀比，造成转移支付的效率亏损。为此，德国在衡量支出需要时把人员作为唯一的支出因素来考虑，使人口权数成为平衡指数中的关键要素，即人口规模和密度越大的州其人口加权系数值越大，该州的财政必需支出量和转移支付量也越大。德国的做法不仅可以免除衡量必需支出时所面临的许多技术性难题（当然前提是原西德各州社会经济发展的差距不大），而且有益于实现各州公共服务能力的均等化。然而均等并不意味着平均主义。 《基本法》（第107条a）规定，财政平衡的基本准则“不是绝对平均，而是较为公平”。 在实际操作中，财政平衡机制在使贫困州得到财政补贴的同时，又能避免消极地照顾贫困州的平均化倾向，充分考虑经济发达州的利益，在力求各州之间财力趋于均等的同时，又拉开一定差距，使之形成某种激励机制，以这种方式有效地将均等与效率两者协调起来，这正是德国财政平衡机制的基本准则。该准则即使在两德统一和新州加入财政平衡机制的背景下也反映出来。
我国是一个幅员辽阔、各地经济发展差异悬殊的发展中大国。在缩小区域经济发展差距方面，也应注意发挥财政转移支付的作用。例如，在逐步由基数法向因素法的过渡中，可参照德国的做法，加重人口数及其相关的人均支出因素（如民族人员、人均GNP、人均义务教育、 医疗、环保、治安等）在转移支付中的比重，使之有利于提高经济欠发达省（自治区）的公共服务能力，缓解日益扩大的地区间发展差距的矛盾。当然，在实行转移支付操作时还需处理好均等与效率的关系。既要防止“鞭打快牛”的倾向，又要克服“劫富济贫”的平均主义倾向，尤其要防止滋生依赖心理和单纯将转移支付用于弥补财政赤字，以增强转移支付的区域政策功能。在完善转移支付制度的过程中还应注重培植效率因素和激励机制，鼓励效率与财政支出同步增长，即经济愈发达地区，其财政支出标准应相应提高，这有利于充分调动各省（区）的积极性和主动性。此外，为防止在对欠发达省（区）的援助中从发达省份平均过多，在度量发达省份的财政支出量时可考虑用系数加以调整，以阻止出现平均主义的“大锅饭”倾向。
2.三级政府间的集中与分权的关系。从区域政策的意义上来说，处理好集中与分权的关系是协调区域经济发展的一个必不可少的制度条件。这是因为财政体制作为一种制度安排，其对地区经济均衡发展的影响，取决于这种制度安排把各地区促进发展的努力同地区利益联系起来的程度，以及尽可能使协调区域经济均衡发展所需成本下降的程度。前面提到，德国财政平衡机制是其财政体制的组成部分，而德国财政体制兼有行政分权管理和财税调节等功能，现行体制是1970年原西德财政体制改革的产物。在这一年，财政体制由原先纯粹“三级分立”体制调整为“三级合作与协调行动”的体制，以后经过20多年运转而日臻完善。它不仅明确界定了各级政府的事权（任务分派），而且清晰地划分了财权（分税制），使三级政府拥有各自的专属税种，并且划分出具有稳定税源的共享税种，尤其是使增值税为主的销售税成为财政平衡机制运行的主要操作因素。此外，由联邦财长、各州财长以及金融界代表人士参加的“财政计划委员会”和“行情对策委员会”负责三级政府间的财政协调，而联邦参议院则负责对三级政府实施监督。总之，具有德国特色的财政体制高度体现了行政管理权分散与法律控制权集中的有机结合，为财政平衡机制的有效运行提供了坚实的基础。这一体制在最大限度地利用多层次分散决策所带来的以较少成本获取较大收益的同时，防止因权力过于集中而引致的重大决策失误；此外，这种体制还能借助于各级政府间合理协调的机制，克服因分散决策可能导致区域经济目标背离总体经济目标而使宏观效率下降的负效应，充分调动各级政府的积极性，使之在财力相对充足的前提下各行其责，进而实现区域经济均衡发展的目标。
我国分税制改革的目标之一是建立起分税制财政体制，建立这一体制的过程无异于一次制度创新。理想的分税财政体制，应当体现财政收支分级管理和中央财力适度集中的最佳组合，实现政府间的税收划分和转移支付机制的法制化、科学化和规范化。为此，有必要在分税制财政体制中设立激励机制和约束机制。现代分税制财政体制下的约束机制也就是与财政分权管理相配套的法律约束机制，即用法律规范政府行为和调节各级政府间的财政关系。我国10多年来的经济体制改革中较多地注重激励机制，而忽略了约束机制，在调动地方积极性的同时，未能将地方政府经济扩张冲动约束在合理的限度内，使得地区间发展差距过于扩大，同时也付出了宏观经济效率下降的代价。只有建立起一个既有激励机制又有约束机制的分税制体制，才有可能寻觅到一条实现财政分权管理与适度集中相协调的最佳途径，最终根除“集权与分权”、“条条与块块”劣性循环背后的主导因素和深层机制。由此出发，有效地协调集中与分权的关系就要做到：第一，明晰事权。事权不清，这是我国财政体制乃至经济管理体制一直存在的问题，这个问题至今未解决，又是同政治体制改革即划分政府经济管理权限问题的改革滞后联系在一起的。要明晰事权，就要按照现代市场经济的要求，转换政府职能，即要求政府在宏观和微观两个层次上有相当大程度的“退出”，这一点是事权得以明确的关键。第二，明晰财权。这包括在各级政府间合理划分税种、税收和税率，完善地方税体系，确定共享税种与税率等。考虑到我国幅员辽阔，中央不可能管得过细，所以，应赋予省级地方政府适度税收立法权和自主权。第三，实施监督。应加快设立《财政法》、《财政监督法》、《转移支付法》等法规，并健全监督机制。必须增大转移支付的透明度，使之经人大审批通过后方可实施，并杜绝对转移支付的随意性行政干预。同时还应设立转移支付由专家论证及评估由人大审核与监督的制度，以便借助于约束机制在实施财政分权时又能保证适度集中，使经济发展既能保持地区经济活力，又不致于降低总体经济效率。
3.宏观经济政策与区域发展政策的关系。财政平衡机制兼有宏观政策与区域政策的双重职能，因而是协调两类政策的一个成功范例。这是同德国一贯注重协调宏观调控与区域政策的传统分不开的。德国的财政平衡既被用来稳定经济，反周期地用于刺激总需求以减缓经济衰退，又被在区域政策含义上加以使用。财政平衡虽然不能直接改变地区间经济发展不平衡，但却能优化区域和产业结构，保证各州无论穷富均能达到基本一致的公共服务水平，进而为缩小经济发展差距创造条件。在联邦德国，在宏观经济政策与地区发展政策之间建立起协调关系，大体上起始于60年代中期。三个因素促成了这两类政策之间协调关系的形成。其一是在1967年的经济衰退中，在德国官方与经济理论界受凯恩斯学派反周期财政政策影响的背景下颁布了《促进稳定与增长法》。然而，德国人没有盲目照搬美、英等国凯恩斯学派意义上的财政政策，而是根据本国国情，在运用财政政策进行宏观调控的同时也兼顾地区经济的均衡发展。为此《促进稳定与增长法》规定各州有义务使其经济与财政措施满足总体经济均衡的要求，协调本区域经济政策，同时对物价稳定、充分就业、平衡国际收支和适度经济增长起促进作用。其二是在1970年财政体现改革过程中逐渐形成了“三级合作与协调行动”的体制，这主要体现在德国经济学家们称之为“合作联邦制”的共同任务上。这些共同任务有的由联邦与州政府共同承担，并由双方协议各自负担的资金比例；有的则由联邦委托有关州完成，在这种情况下联邦有义务拨出一定款项。前文提到共同任务的项目往往涉及改善基础设施或产业结构调整等内容，因此共同任务常常是作为联邦政府协调宏观经济目标和区域发展目标的手段而加以实施的。其三同这一时期结构政策体系的问世有关。具有德国特色的结构政策理论发端于60年代中期。1966年“结构政策”这一术语正式出现在公开出版物上。在德国经济学家们看来，地区结构政策（即区域经济政策）的“最高目标是在国家不同地区创造同等的生活条件”〔1〕， 而“秩序政策（即宏观经济政策——引者）绝不可能实现预期的地区发展”。因此，“任何哪怕只是追求各地生活水平大体一致的设想，都必须包括强有力的结构政策”〔2〕。可见，60 年代中期至70年代初是德国经济政策体系发生重大转变的时期。无论是《促进稳定与经济增长法》也好，“合作联邦制”式的共同任务也好，还是结构政策也好，均从不同角度强调了区域政策的重要性，这无疑对当时正在酝酿中的财政平衡机制改革施加了重要影响。财政平衡以纵横交错的财政转移支付方式在贯彻宏观调控意图的同时，调节地区间的财力差距，进而间接地起到了对因经济增长和资源流动而引起的区域经济结构差异加以调节的作用。战后以来德国经济发展相对来说较为平稳而均衡，没有发生大的起伏波动，这无疑在相当大的程度上应归功于注重协调宏观调控和区域发展相互关系的政策体系，其中自然包括财政平衡机制的功劳。
当评价财政平衡机制如何在促进贫困州的经济发展方面取得成效时，德国人总是以巴伐利亚作为最典型的实例。这个州长时期内一直是领受平衡分配金的贫困州，但近年来变成了有平衡义务的州。1995年该州作为5个有平衡义务州之一提供了24亿马克的平衡捐款和14 亿马克的“德国统一基金”资金。在两德统一的背景下，财政平衡机制再次被启动，显然联邦政府企望这一机制能同其他政策工具一道，在完成东部地区向市场经济转轨和实现东西中经济均衡发展的过程中再次发挥作用。
如何完善我国财政转移支付机制的一般宏观政策职能和区域政策职能，这是分税制改革中需要进一步考虑的问题。同许多国家一样，我国目前只有纵向的转移支付形式，主要包括体制补助、财政结算补助、特殊补助、专项补助和税收返还。单一的纵向转移支付机制的一个重要特征是：在税收能力与支出需要相对分离的财力分配格局下，通过中央政府控制相对集中的财力，达到地方政府在财力上依赖于中央支持的程度，在加强对地方控制的同时，亦有利于推行中央的宏观政策。同纵横并举的转移支付机制相比，单一纵向转移支付机制的区域政策功能以及同宏观政策相互协调的功能要弱得多。出于逐步缩小我国地区间经济发展差距的考虑，应当强化转移支付机制的区域政策功能。除了继续发挥原有的纵向机制的作用之外，还应建立起规范的横向转移支付机制，通过对各省（区）平均税收能力和平均财政支出量等变量的计算，设计出具有我国特色的横向转移支付的操作体系，由相对发达的、提供转移支付的省（区）向相对欠发达的接受转移支付的省（区）提供财政补助。在我国曾有过“支援三线建设”和“援助大西北”等地区间相互支援的先例，因此，在我国建立一个横向的转移支付机制具有现实基础。
注释：
〔1〕〔2〕[德]迪特尔·格罗塞尔主编：《德意志联邦共和国经济政策及实践》，上海翻译出版社公司，1992年版，第169页。
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